低碳立法中的激勵措施探究

宋寒亮

摘 要：在低碳經濟的潮流中，低碳立法已成為大勢所趨。在低碳立法的制度設計中，激勵措施以其在市場經濟和社會主義法治中特有的生命力而具有顯著的優越性。結合國內立法現狀，借鑒國外的相關經驗，我國低碳立法的激勵機制應著重從碳減排交易、征收碳稅、稅收優惠等方面加以建構。

關鍵詞：低碳經濟；低碳立法；激勵措施

中圖分類號：D922.604文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2011）07-0085-03

近些年來，氣候變化成為全社會普遍關注的重大全球性問題，低碳經濟作為應對氣候變化的重要途徑已得到國際社會的普遍認同。在去年的“兩會”上，吳邦國委員長特別強調指出應加強低碳立法工作，完善相關法律制度。在我國，低碳立法已是大勢所趨。有了構想，具體制度的研究自然就成了下一步工作的重心。低碳經濟的法律規范應該遵循怎樣的立法指導思想，以及在此基礎上制定出怎樣的法律規則，決定了從“應然”到“實然”的法律效果。筆者認為，低碳立法應充分發揮激勵機制的作用，以激勵性措施為主，才能更好地保證法律的實施。

一、 激勵措施的提出背景

對于“激勵”的含義，由于其廣泛應用性，在各學科間沒有形成統一的觀點，甚至在一個學科內部也存在一定程度的分歧。“激勵”一詞，本是心理學上的一個概念，是指激發人的動機的一個心理過程。經濟學家曼昆將“激勵”定義為“引起一個人做出某種行為的某種東西”。[1]7而在法學領域，作為研究法律激勵功能典型模式的“行為規范說”則認為，激勵(motivation)就是調動人的積極性,也就是主體追求行為目標的愿意程度,可以理解為激發動機、鼓勵行為。[2]基于此，筆者從經濟學與法學角度，為“激勵措施”作如下定義：激勵措施是指能夠調動行為人的積極性，激勵行為人從事某種行為的具體方法和規則。

按照經濟學的理解，個人是具有“自利”的人性的，即在可能的情況下有占有他人財物或社會財富的本能沖動；至少，對于他人的財物或社會的財富是漠不關心的。以企業排污為例，企業生產產品產生出大量污染物并將其排放到環境中，此時，生產這些產品的社會成本就等于生產者的個人成本加上受到污染的不利影響的旁觀者的成本，而社會收益等于個人收益減去社會所提供的排污環境的成本。這樣一來，社會成本大于個人成本，個人收益大于社會收益，于是就產生了負外部性效應，以經濟學中的“人的經濟理性”理論觀之，人們都會近乎本能地為了自己的利益而比較、選擇和行動。在此基礎上，經濟學家提出了解決外部性問題的途徑——外部性內在化。外部性內在化，是指通過改變激勵使人們考慮到自己行為的外部效應。[1]214一般意義上講經濟學的激勵問題，也就是消滅“外部性”的問題，或者說，是將“外部性”進行“內部化”的問題，即個人活動承擔個人活動的成本，并享有個人活動的效益，不占外部的便宜，也不讓外部占到便宜。[3]仍以企業排污為例，倘若將企業排污的成本計算在生產者個人成本之內，體現“污染者自負”原則，即使成本與收益處于平衡狀態。這樣，人人都主觀上追求自己的利益，而在客觀上則實現了整個社會利益的增加，從而通過個體的最優選擇實現社會最優。

隨著法治意識的不斷增強，人們逐漸認識到，對于法律制度的安排，不僅僅要出于“管”的考慮，更要出于“激勵”的考慮。而處于市場經濟秩序下的經濟法制，則需要更多地運用激勵手段去引導人們從事相關活動。在低碳立法中，充分運用激勵措施，調動人們的積極性，促使人們進行潛意識的“成本——效益”分析，從被動地承擔責任到主動地履行職責，對于法律的實施具有十分重要的意義。作為激勵機制的法律，由于其體現國家意志，具有普遍適用性和強制性，因此它對每個人、每一事件都具有強大的內在力量，其被使用的過程完全融入在人們的日常行為之中，體現出不可估量的指引作用。法律的最高境界正是在于，通過具有“強制力”的法律規則或規范，實現“非強制性”的法律激勵，調整人們的行為，內部化人們行為的“外部性”，使個人利益與社會利益達到一致性，實現社會的和諧和發展。

二、我國環境資源立法中激勵措施的現狀分析及國外經驗借鑒

激勵措施在環境資源立法中占據著重要地位并發揮著重要作用，這在我國已有的法律文件中就有所體現。我國目前在許多關于環境資源的法律法規中都有關于制定激勵政策、健全激勵措施的規定，在《節約能源法》、《可再生能源法》、《循環經濟促進法》、《清潔發展促進法》等法律中甚至用專章來規定激勵措施，立法者對其關注程度可見一斑。但筆者認為，我國環境資源法律中關于激勵措施的規定尚有不足，主要表現為以下幾點：第一，制度體系不健全。我國在相關法律中規定了若干種激勵措施，如稅收優惠、財政補貼、價格政策、政府采購等，但是這些措施基本上都是利用宏觀調控手段，用行政命令方式推行的，對利用市場機制進行激勵的運用不足。而且，現有的一些激勵措施互相獨立，沒有能夠形成協調統一的制度體系。第二，可操作性不強。法律中有關激勵措施多是使用“鼓勵”、“應當”等詞匯，法條往往用“具體辦法由×××制定”收尾。這樣造成對相關措施規定不夠具體，不夠細化，而“具體辦法”的制定又往往不能跟上立法步伐，無法做到及時有效；且規定“具體辦法”的法律文件立法層級較低，權威性不強。筆者認為，對于經濟領域的鼓勵性措施應盡可能做細化規定，本文之所以使用“激勵措施”一詞，而未用“激勵機制”、“激勵政策”等，正是基于此點考慮。第三，監督機制有待完善。經濟法律領域中的鼓勵性措施本身就具有很大的彈性，缺乏可操作性，而對于法律中規定的激勵措施，又缺乏有效的監督機制，這樣，法律在實施的過程中就很難得到有效的保障，致使相關法律規則形同虛設，缺乏應有的生命力。

“低碳經濟”（Low Carbon Economy）一詞最早正式出現于2003年的英國能源白皮書《我們能源的未來：創建低碳經濟》中，而我國提出低碳經濟也不過是近三四年的事情。經過這些年的發展，我國已經基本形成了關于低碳經濟發展的總體思路，但是具體措施和制度還很不完善。而英國等一些發達國家在低碳經濟發展以及低碳立法方面起步較早，經過多年的理論和實踐探索，已經形成了一系列較為科學的政策和措施，包括一些行之有效的激勵手段，值得我們借鑒。

國外促進節能減排所利用的激勵措施主要有碳減排交易、征收碳稅、稅收優惠、財政補貼等。其中利用市場機制作為調整手段的碳減排交易制度較為有代表性，它是《京都議定書》引入的三個靈活機制之一。2002年4月，英國率先啟動國內排放貿易機制，并成立了碳信用基金，以扶持創建低碳高效企業。[4]2008年韓國制定了一個框架性法案，以建立排放交易體系；澳大利亞的排放交易體系計劃在2011年開始正式運轉；新西蘭為2008-2013年期間的減排設定了不同階段的交易體系方案。[5]一些國家認為征收碳稅是富有成效的政策手段。近幾年，英國、美國、加拿大、德國、丹麥、挪威、瑞典等發達國家對燃燒產生二氧化碳的化石燃料開征國家碳稅。在這方面，北歐國家的立法經驗較為豐富。丹麥是世界最早征收碳稅的國家，在1991年通過了征收碳稅議案；隨后，挪威、瑞典相繼出臺碳稅法案。而英國則規定，對與政府簽署自愿氣候變化協議的企業，如果企業達到協議規定的能效或減排，將可減免80%的碳稅。[6]稅收優惠方面，美國規定可再生能源相關設備費用二至三成可用來抵稅，可再生能源相關企業和個人還可享受到10%-40%額度不等的減稅額度；[7]歐盟則規定對可再生能源不征收任何能源稅，對個人投資的風電項目免征所得稅等。財政補貼方面，丹麥在能源領域采取了一系列措施鼓勵可再生能源進入市場，包括對“綠色”用電和近海風電的價格優惠，對生物質能發電進行財政補貼激勵。加拿大自2007年起對節能型汽車的消費者提供1000-2000加元的補貼，促進二氧化碳減排。

三、 對我國低碳立法中具體激勵措施的思考

實踐證明，激勵措施在促進節能減排的工作中發揮著重要作用，它在各國低碳立法中扮演著不可替代的角色。我國在進行低碳立法的過程中，應該有意識地參照國外成功的經驗，并結合我國國情，制定出切實有效地激勵措施。筆者認為，在眾多的激勵措施中，碳減排交易和稅收措施最為重要，其他措施可輔之并用。

碳減排交易。自2008年開始，我國相繼成立了上海環境能源所、北京環境交易所、天津排放權交易所。然而，目前這些交易所只能進行節能減排技術轉讓,不能進行真正的以配額為基礎的碳減排交易。哥本哈根會議之后，伴隨著對世界做出減排承諾，我國進入了低碳經濟的高速發展期，國內碳交易市場的建立指日可待。立足本土，人們會很自然地想到自上世紀90年代引入的排污權交易。我國排污權交易制度經過十幾年的實踐，正在探索出一條適合中國特色的節能減排機制，并且已有不少成功的典型案例，如上海水污染物交易案、哈龍滅火器案等。[8]但是問題還是在于立法的不完善，我國目前還沒有關于排污權交易的立法，有的也只是地方性的法規或規章，如《太原市二氧化硫排污交易管理辦法》、《江蘇省電力行業二氧化硫排污權交易管理暫行辦法》。因此，我國在碳減排交易方面的立法工作雖然有不少經驗可資借鑒，但立足本土的現狀、新形勢新任務下的要求，依舊決定了我們在很多方面仍需摸著石頭過河，開拓出一條屬于自己的新道路。筆者認為，在我國建立碳減排交易制度，應著力解決以下幾個問題：第一，總量目標的設置與配額的合理分配問題。“經核證的減排量”（CER）是碳減排交易的標的，也是該機制的核心所在，對其合理地進行分配至關重要。第二，碳排放檢測系統的設置問題。碳減排交易對排放檢測技術要求很高，排放量若得不到準確的檢測與合理的評估，排放權就無法量化，當然也就不具有稀缺性。第三，對于交易主體的確定問題。在眾多的市場主體中，哪些經濟體應受該機制的約束，由誰決定，決定程序怎樣，關乎實際交易中的公平公正。第四，管理權限的設立問題。對于碳減排交易的管理主體、管理范圍、行使管理權程序的確定，將決定市場的公平交易可否得到有力保障。

征收碳稅。碳稅是環境稅的一種，通過對汽油、航空燃油、天然氣等化石燃料產品按其碳含量的比例來征稅以實現減少化石燃料消耗和二氧化碳排放。2010年5月，國家發改委和財政部有關課題組發布了“中國碳稅稅制框架設計”的專題報告，提出了我國碳稅制度的實施框架，并指出，我國碳稅比較合適的推出時間是2012年前后。[9]這表明，征收碳稅在我國已不再遙遠，相關立法的制定和完善自然事不宜遲。征收碳稅，當然最重要的還是立足本土，要以我國現在的經濟發展水平為依據。首先，必須調整目前的稅制結構，適當降低某些稅種的稅率。比如對于燃油稅就不應再征收，或者在燃油稅的稅率基礎上再增加一部分作為碳稅的補充，否則在本來就很高的燃油稅上再進行雙重征稅，顯然不合理。其次，對于開征碳稅后有可能出現的問題要做好充分準備。征收碳稅必將引起一定程度的物價上漲，會影響消費，但同時也能避免企業盲目擴大產能，尤其會直接影響高耗能工業。再次，確保碳稅的專款專用和公平分配。碳稅必須取之于企業，用之于企業。[10]可以通過成立專項基金的方式，將收上來的錢專門用于對超額完成減排指標和使用節能減排技術的企業進行獎勵，或者用于新能源、新技術的開發研究。[11]

稅收優惠。關于稅收優惠政策，我國在相關立法中有所體現，也取得了一定成效。但針對新形勢下的新要求，仍需適時進行修改，使規則更為合理和細化，以更好地發揮激勵作用。首先，進一步加大對企業的優惠力度。比如《企業所得稅法》中關于“三免三減半”的規定，考慮到企業營運初期成本較高，收益較低，所以可以考慮從企業獲利年度起享受“三免三減半”的優惠。其次，在對國家鼓勵發展的產業、項目給予稅收優惠的同時，對國家限制發展的產業則征收重稅。比如通過稅收優惠，鼓勵進口先進的節能、節水、高效減排技術、設備和產品，對在生產過程中耗能高、污染重的產品的出口征收重稅。再次，通過稅收優惠政策鼓勵消費者購買節能產品。可以通過修改消費稅、車輛購置稅等鼓勵消費者購買混合動力汽車、純電動汽車等節能型車輛，以加速淘汰高耗能車型。

其他措施。碳減排交易和稅收措施之外的其他激勵措施，在不同的層次發揮著重要的作用，也應該同時完善，輔之并用。（1）財政補貼。財政補貼的作用體現在對節能產品的消費導向上，通過財政補貼，支持節能產品的推廣和使用。2010年6月1日起開始執行的空調產品財政補貼新標準中對定速空調的補貼就大幅度削減，變頻空調與定速空調的差價進一步縮小，同時“研究適時推廣變頻空調”，考慮今后增加對變頻空調的財政補貼，引導消費者購買節能型空調產品。（2）強制政府采購節能產品。政府采購應當優先選購節能、節水、節材和有利于環保的產品。政府采購監督管理部門會同有關部門制定節能產品政府采購目錄，應當優先列入取得節能產品認證證書的產品、設備。（3）拓寬融資渠道。對于節能減排項目的建設和技術開發，鼓勵企業通過實行合同能源管理（EPC）等機制拓寬融資渠道；另外，通過相關立法，引導金融機構加大對低碳經濟、環境保護及節能減排技術改造項目的信貸支持，優先為符合條件的低碳經濟項目提供直接融資服務。（4）加強對節能減排技術和產品的知識產權保護。自主創新是企業實現節能減排技術改造的最主要途徑，而對于新技術、新產品的知識產權保護則是保障和推進自主創新的重要環節。因此，加大對企業的知識產權保護，能夠有效地激勵企業通過自主創新實現節能減排目標。（5）落實綠色GDP的政績考核目標。從政府官員層面而言，通過完善干部政績考核辦法，逐漸淡化傳統GDP的考核標準，而代之以綠色GDP考核標準。

四、 余論：注重發揮各激勵措施間的協同作用

低碳立法中的各種激勵措施，從宏觀到微觀的各個層面、各個角度發揮著不同的作用。這些措施若能有效配合，注意發揮不同政策措施之間的協同作用，使其形成合力，功必倍之。

在我國的法律實施過程中，往往不注重不同部門之間的配合協調關系，各掃門前雪，無法使相關政策工具發揮應有的作用，其結果往往是“一加一小于二”，甚至于“小于一”。要改變這種局面，除了靠行政手段加大部門間的組織協同力度以外，最主要的還是要在制度設計上下功夫。英國低碳立法中規定了氣候變化稅、氣候變化協議、排放貿易機制、碳基金等若干激勵措施。這些措施相互配合，不同政策工具之間的關系非常緊密，形成了一個網狀結構的有機整體，因而能產生出最佳效果。盡管中英兩國國情不同，決定著低碳立法中采取的激勵措施不盡相同，但是這種在制度設計之初就考慮到措施間相互協同關系的思路是值得借鑒的。在一個制度最初進行設計的時候就應考慮到其日后實施的最佳辦法與預期效果，因此，在立法中應盡可能審慎，做到周全，且不說“超常發揮”，至少確保“一加一等于二”，使其收到應有的成效。在激勵措施應用過程中，處理好政府與企業、經營者與消費者等主體之間的關系，也是關乎到穩定和有效實施的重要因素。如何協調各方利益矛盾，如何適當引入中間力量，如何設定措施的監督保障機制，將是下一步立法工作的重心。

參考文獻：

[1][美]N.格里高利·曼昆.經濟學原理：微觀經濟學分冊（第五版）[M].梁小民,譯.北京大學出版社,2009.

[2]付子堂.法律功能論[M].中國政法大學出版社,1999：68-69.

[3]陳彩虹.法律：一種激勵機制[J].書屋,2005,(5).

[4]陳迎.英國促進企業減排的激勵措施及其對中國的借鑒[J].氣候變化進展研究,2006,(4).

[5]周宏春.國外發展低碳經濟的經驗及啟示[J].中國經濟報告,2010,(1).

[6]莊貴陽.低碳經濟：氣候變化背景下的中國的發展之路[M].氣象出版社,2007：183.

[7]Energy Policy Act of 2005[EB/OL].http://en.wikipedia.org/wiki/Energy_Policy_Act_of_2005.

[8]宋國君.排污權交易[M].化學工業出版社,2004：226-230.

[9]中華網.企業碳稅擬于2012年開征[EB/OL]. http://news.china.com/zh_cn/domestic/945/20100511/15929800.html.

[10]儲昭根.低碳經濟更是法治經濟[J].環境經濟,2009,(11).

[11]21世界經濟報道.專家呼吁防止碳資產分配國進民退[EB/OL].http://www.21cbh.com/HTML/2010-3-22/169432.html.

[責任編輯：張亞茹]