論我國民事執行檢察監督制度的構建

劉芬霞 侯明

摘 要：民事執行制度是民事訴訟法不可或缺的一項重要制度，也是司法改革的重點和難點之一。司法實踐中民事執行工作面臨諸多問題。文章通過對我國民事執行檢察監督制度的現狀與原因進行透視，在分析我國建立民事執行檢察監督制度法理依據的基礎上，主張構建民事執行檢察監督制度,需要明確其原則,確定合理的范圍和可行的監督方式。

關鍵詞：民事執行；檢察監督；制度構建

中圖分類號：D926.44 文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2011）07-0088-03

2007年10月28日,十屆全國人大常委會通過了全國人大常委會關于修改《民事訴訟法》的決定,主要就再審制度和執行制度進行了較大修改,進一步發展和完善了該兩項制度,但仍然存在一些問題,如執行制度雖然完善了執行環節的某些規定，加強了法院的內部監督，但沒有涉及民事執行監督的問題。今年，伴隨著 “兩會”的召開，全國人大確立了今年常委會的立法工作要點，將《民事訴訟法》列入本屆任期內將要修改的法律之一，其中就涉及民事執行檢察監督的問題。從長遠看，在民事執行領域納入檢察監督是我國特殊憲政結構下的一項開創性新舉措，如能完善民事執行檢察監督的立法，對處理檢法關系會起到積極作用，對健全社會主義法治也大有裨益。

一、我國民事執行檢察監督的現狀及其原因分析

1.我國民事執行檢察監督的現狀

近年來 ,針對“執行難”、“執行亂”問題的不斷加劇,對民事執行的監督開始引起人們的關注。為了解決這一問題, 從2006年起，在全國人民代表大會上就有代表提交確立民事執行檢察監督制度的議案，但2007年10月28日通過的民事訴訟法修正案并沒有涉及民事執行檢查監督的問題，有關民事執行檢察監督的爭議和沖突依然存在。

（1）理論上的認識分歧。一是對于是否需要對民事執行檢察監督存在爭議。多數學者認為，民事執行檢察監督具有正當性和合法性,由人民檢察院對民事執行活動進行法律監督是法律監督權的具體體現和必然要求。也有學者持反對意見, 認為在我國從長遠來看,隨著法治的完善,這種體現國家權力的監督制度在民事司法領域將弱化甚至取消。[1]此理論在法院系統比較盛行。二是對民事執行檢察監督的范圍認識不統一。我國《民事訴訟法》第十四條規定:“人民檢察院有權對民事審判活動實行法律監督。”這里的“審判活動”,檢察機關認為應從廣義理解,認為民事執行是民事審判工作的一部分。人民檢察院對民事審判活動的監督包含對民事執行的監督；檢察機關的法律監督應貫穿于民事案件從起訴、審判到執行的全部訴訟過程。而法院認為，《民事訴訟法》將審判程序和執行程序作為兩編分別作出規定,在審判程序中規定了檢察監督的內容,在執行程序中并沒有作出相關規定,這表明檢察監督的對象是民事審判活動,而不包括民事執行活動,檢察機關只需監督法院發生法律效力的裁判是否確有錯誤,審判人員在審判過程中是否有重大違法行為。[2]

（2）司法實踐中的沖突。基于法檢對檢察監督認識的分歧,在實務領域也產生了對立。最高人民法院在1995-2000年的幾個批復中明確指出:人民檢察院對人民法院生效民事判決提出暫緩執行的建議沒有法律依據；人民檢察院針對人民法院在執行程序中做出的查封財產裁定提出抗訴,于法無據,人民法院不予受理；對于人民法院在案件審理過程中作出的先予執行的裁定提出抗訴，于法無據。最高人民法院單方面以司法解釋的形式直接限制了檢察機關民事執行監督職能的發揮，抵制、排斥檢察機關對其監督。而檢察機關由于立法上欠缺明確的規定，對此消極對待,既未及時制定相應的司法解釋, 也未采取相應的制約措施,致使實踐中開展執行監督時遭遇諸多沖突。

（3）檢察監督的實踐探索。面對“執行難”、“執行亂”等群眾反映強烈的問題，法院對民事執行檢察監督制度的態度也在逐漸轉變。實踐中，不少地方的檢察機關基于其法律監督的地位，依據有限的法律法規及政策，在爭取得到法院支持的情況下，開展對民事執行監督的探索和實踐,取得了一定的成績,積累了一定的經驗，緩解了執行難問題。如四川省人民檢察院、四川省高級人民法院聯合行文的《關于在民事、行政、訴訟中應用檢察建議的意見(試行)》，將人民法院的執行案件明確納入了檢察機關實施法律監督的范圍并規范了四川省檢察機關對民事執行案件實施監督的手段是檢察建議。又如鄭州市人民檢察院開展執行現場監督并取得成效。這些實踐探索一定程度上突破了法院關于民事執行不受檢察監督的禁區。

2.困擾我國民事執行檢察監督制度建立的原因

（1）立法上的缺陷。我國《民事訴訟法》第十四條規定:“人民檢察院有權對民事審判活動實行法律監督。”一般認為，該條在總則部分確立了我國民事訴訟中的檢察監督原則，對檢察機關開展民事執行監督做出了原則性的規定。從這個層面看,檢察機關不僅有權對審判活動進行監督,也有權對執行活動進行監督。但作為規范民事執行基本法的《民事訴訟法》在分則“執行程序”一編中卻對民事執行監督的主體、對象、條件、程序等問題沒有作專門的、明確的規定。正是由于對執行活動是否包含在審判活動中理論界和司法實務界存在認識分歧，加之法律對民事檢察監督過于籠統和缺乏可操作性的規定，造成檢察機關開展執行監督工作先天不足。

（2）司法機關的慣性思維與社會公眾認識的模糊。民事審判權由人民法院獨立行使，長期的慣性作用使人民法院形成了一些固有的觀念，視民事審判問題為法院獨自行使權力的領域，從主觀上有意或無意地排斥人民檢察院的檢察監督。從根本上講,這是法院從自己的部門利益和本位主義出發,認為民事檢察監督“侵犯”了其固有的領地,是檢察機關為擴大自己的職能權限而采取的擴張措施。而人民檢察機關由于受自身監督能力的限制，長期以來不同程度存在著“重刑輕民”的觀念，未將民事執行檢察監督工作放到應有的位置予以重視，不敢或不愿開展民事執行監督，致使民事執行檢查監督出現真空地帶。對社會公眾而言，一般群眾對檢察職能的認識比較模糊，檢察機關被看作是處理刑事犯罪的機構，民眾很少會因為民事糾紛找檢察院，缺乏通過民事檢察維護自身合法權益的意識。

（3）民事執行檢察監督理論研究的薄弱。從當前各地方檢察院民事檢察實踐工作看，最高人民檢察院對實踐中已經進行的民事執行檢察監督缺少全面、系統的分析、指導，探索工作尚未達到系統化的程度，全國性的統一操作規范尚未出臺，地區發展的不平衡及監督范圍、手段、程序的不統一，在一定程度上影響了對民事執行進行檢察監督的實踐。[3]

二、我國民事執行檢察監督制度建立的正當性基礎

1.民事執行權、檢察監督權的性質決定應建立民事執行檢察監督機制

關于民事執行權的性質，學界、實務界認識尚有分歧，有三種觀點: [4]債權人說、國家說和折中說。目前以國家說為通說，此說認為，國家為強制執行權之主體。此項權力為國家統治權之一部分，債權人不得行使，只能請求國家對債務人實施強制執行。從權力性質上講,民事執行權是一種公權力,而不是一種私權利，為規范民事執行權的運行, 防止法院及其執行人員濫用民事執行權，必須在法院外部設計另一種國家權力對其進行約束，引入民事執行機構外部的權力對民事執行行為進行過濾與矯治。

根據我國憲法、人民檢察院組織法等法律的規定，人民檢察院是專門的法律監督機關，有權行使國家法律監督權,對一切執法活動享有監督權,民事執行行為自然也不能例外。[5]192人民檢察院對民事執行程序進行必要的法律監督是由其憲法定位和在國家權力分配中的屬性決定的。在我國“一府兩院”的憲政體制下，有關國家司法權力的設定與配置采取的是人民檢察院和人民法院共同行使國家司法權的“二元司法”體制及其權力配置模式。檢察權是隸屬于國家最高權力下的一種獨立于行政權和審判權的法律監督權，和法院的審判權和執行權等共同構成我國司法權的完整內容。審判權負責作出裁判，是一種實施法律的權力；檢察權負責進行監督，是一項監督法律實施的權力；而執行權作為司法權的下位權力，負責執行生效裁判，是一種執行法律的權力，它們相互制衡，共同完成司法權的行使。在憲法和法律規定的框架內檢察機關被授權對人民法院的民事訴訟活動進行法律監督，正是權力制衡原則在民事訴訟中的直接體現,如果沒有檢察權對民事執行權實行監督,就會導致權力運行的腐敗；要防止權力濫用,就必須以權力制約權力, 這是權力制衡原則的必然要求。

2.民事執行法律關系的結構與特點決定要建立民事執行檢察監督機制

在民事執行程序中，執行法律關系涵涉數量眾多、類型不同的參與主體，在執行法院、申請人、被執行人、案外第三人等之間構造了一個相對封閉且邏輯自主的、不受外界干預的自治型執行體系，他們的實體權利和實體利益都需要經由執行程序加以確認和協調。與訴訟過程中原告、被告和人民法院之間的關系不同，民事執行具有單向性、不平等性、主動性、強制性和形式性等特點，執行活動中當事人占有的信息、資源無法對執行權形成相應有力的權利制約，執行權在具體運行過程中呈現出相當的靈活性，具有很大的自由裁量空間，當事人及利害關系人的權利很難與執行權形成對抗，民事執行權對私權主體的權利侵略性更大，私權更容易遭受執行權的損害。在沒有檢察權介入的情況下能否妥當保護當事人、利害關系人的利益是有疑問的，應由檢察機關通過行使法律賦予的法律監督權來彌補權利制約權力不足形成的空白。另外，在信用機制失靈、社會保障體系匱乏、實體法律缺位或沖突的背景下，完全由法院充當復雜關系平衡器的角色也不能妥當地協調各種利益關系。在民事執行自治性監督不足的情況下，客觀上需要從內部強化執行分權基礎上的民事執行權的職權行使,從外部需要檢察權的介入，引入并強化作為公益代表的檢察機關的法律監督。[6]

3.法院自身監督制約機制的不健全決定要建立民事執行檢察監督機制

民事執行內部監督是指法院系統內部的監督，包括法院各部門之間和不同人員之間的監督，以及上下級法院之間的制約與監督。法院內部監督通過兩種方式實現:一是通過法院內部執行實施權和裁決權的分離，將不同的權力交給不同的內部機構和不同的人員行使，從而形成執行機構內部權利運行中的監督制約機制。這種分權制約的監督方式只是同一系統的內部制約，是一種自我監督和自我約束，所起作用是有限的；二是通過上級法院對下級法院進行監督。最高人民法院在1998年頒布的《最高人民法院關于人民法院執行工作若干問題的規定(試行)》第129條中明確規定:“上級人民法院依法監督下級人民法院的執行工作。最高人民法院依法監督地方各級人民法院和專門法院的執行工作。”該規定比較明確、具體地規定了最高人民法院、上級人民法院在執行程序中的監督職能，對于規范執行程序、保障執行活動的依法、公正進行，及時糾正執行中可能出現的錯誤很有意義。但也存在很多問題，如監督的范圍不清、監督的程序運作不明、缺乏程序保障機制、執行監督缺乏透明度，等等。事實上不管是法院各部門之間、不同人員之間的監督還是上下級法院之間的監督，都屬于法院內部 “自律型”的監督機制，存在著與生俱來的缺陷，僅通過完善制約機制本身根本不能克服，只有加入外力對其予以制衡，才能達到規范該力量的目的。

4.民事執行外部監督機制的缺失決定要建立民事執行檢察監督機制

2007年修訂的《民事訴訟法》在執行程序部分增添了相關法院內部監督的內容,但未規定外部法律監督機制。客觀地講,民事執行活動有一定的外部監督, 主要包括人大監督、黨政監督、群眾監督、檢察監督、新聞輿論監督，以及政協的民主監督等。人大監督、黨政監督、政協監督主要是宏觀、整體與原則性監督；而輿論監督則是一種社會意義層面上的監督，這種監督形式一旦被錯用或濫用，很容易給法院的執行工作帶來負面影響，甚至會威脅到司法獨立。因此，加強公權力機關對民事執行權的權力制約就成為優先選擇，從檢察監督的特性看，檢察權具有監督民事執行的天然優越性：檢察監督是一種外部的監督、法律監督，是具有規范性的、具體的、直接的監督，具有更高的社會透明度、更強的制約性和更明顯的公正性，可以填補民事執行外部監督的缺失。

三、我國民事執行檢察監督制度的構建

針對當前學界、實務界對民事執行檢察監督的不同認識,有必要在民事訴訟法的修訂中首先明確民事執行檢察監督制度,并對監督的范圍、方式及監督程序等作出具體、明確的規定。

1.民事執行檢察監督的原則

（1）依法監督原則。依法監督是指檢察機關對人民法院的民事執行活動進行法律監督必須嚴格依照法律規定進行，要求檢察監督要建立在自身合法的基礎上,做到嚴格依法辦事,確保監督程序嚴謹、有序、合法。具體來說,包含兩層含義:一是檢察機關的民事執行檢察監督必須有明確的法律依據，只有法律明文授權監督的事項,檢察機關才能進行監督。二是檢察機關對民事執行進行監督時,應當依照法律規定的方式、范圍、程序進行，不能隨意監督。

（2）有限監督原則。檢察監督是對法院監督的支持與補救，檢察機關不宜對所有的民事執行活動都進行監督,這是由民事權利的特點決定的。為了不妨礙法院執行程序的高效運行,也為了節省司法資源,人民檢察院對民事執行活動的監督應控制在必要的、合理的界限范圍內。

（3）事后監督原則。所謂事后監督是指違法的、不當的執行行為發生后檢察機關才啟動監督程序，提出監督意見。“事后”并不是指民事執行全部活動結束后，而是指執行活動的某一個階段結束或某種行為已經發生。[7]檢察監督是執行程序結束或某一法律文書(如中止執行、變更被執行人裁定等)作出之后,而不應是程序進行之中。

2.民事執行檢察監督的范圍

對于執行監督的范圍,理論界有認識分歧,主要有“全面監督說”和“有限監督說”兩種。“全面監督說”認為,檢察機關的監督應當貫穿于民事執行的全過程。既要監督法院的執行裁判行為,又要監督法院的執行實施行為；既要對執行人員貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判的積極行為進行監督,又要對執行人員消極不執行行為進行監督。“有限監督說”則認為,檢察機關只需監督已經發生法律效力的裁判是否確有錯誤,執行人員在執行過程中是否有重大違法行為。我們贊同有限監督說, 認為檢察監督應限定在對法院執行活動的監督上。因為檢察監督的實質是檢察權對法院執行權的制約,作為一種國家公權力，行使檢察監督權具有較高的社會成本和經濟成本，應處理好成本與效率的關系，執行監督的范圍重點是執行人員違反法律規定的執行條件、程序或方式的行為；對當事人存在其他權利救濟途徑的檢察權盡量不介入；對于純粹因執行人員業務水平而導致的不當行為檢察機關通常也不宜進行監督。

3.民事執行檢察監督程序的啟動

民事執行檢察監督在本質上是一種法律監督活動,是對法院民事執行活動的一種外力干預。鑒于民事執行主要涉及平等民事主體之間的財產權利與人身權利,而此種權利具有私權性質，當事人對私權具有處分權, 檢察機關的監督應尊重當事人的處分權。檢察監督程序的啟動以執行法律關系主體申請啟動為主，檢察機關依職權主動監督為輔，沒有當事人或案外人提出申請,檢察機關不能、不應主動介入。但若發現執行人員有貪污受賄、徇私舞弊而枉法執行且情節嚴重構成犯罪的,或執行過程中損害國家利益、公共利益的,檢察機關應該作為公共利益的代表，依職權主動干預。

4.民事執行檢察監督的方式

民事執行檢察監督的方式是指檢察機關在法律允許的范圍內實現對人民法院執行行為的監督的具體途徑。民事執行檢察監督的對象是民事執行權, 執行監督的程序設計與制度安排應當根據民事執行權的特性進行設置，民事執行權分為執行實施權和執行裁決權,我們根據執行權的構造以及執行行為的分類，結合它們兩者各自的權力屬性、運行規律和程序存在的差異，分別確定不同的監督方式和監督程序。[8]

執行裁決權是人民法院在執行過程中對當事人之間出現的實體爭議問題（如對于變更、追加被執行主體, 對于執行中第三人異議的處理，駁回執行異議的裁定等）進行裁決的權力,人民法院在執行過程中行使執行裁決權的行為屬于審判活動，檢察機關對執行程序中作出的確有錯誤的已發生法律效力的判決、裁定有權進行法律監督。根據民事訴訟法第187條的規定,人民檢察院對人民法院的生效裁判如果發現確有錯誤,可以按照審判監督程序提出抗訴。對于執行裁決,檢察機關發現確有錯誤的,可以抗訴的方式進行監督。

執行實施權是執行機關依據生效的執行依據，針對執行過程中發生的執行事項（如調查被執行人的財產狀況，對被執行人的財產實施查封、扣押、凍結等執行措施）制發有關執行決定、命令，采取一系列執行措施的權力，其不屬于審判活動,具有行政屬性。由于執行裁定及執行行為本身并不具違法性,但執行行為在民事訴訟全過程引起了不當結果,不能依裁定錯誤提出抗訴,但要建議、督促法院予以解決，按照憲法和法律的規定,對違反法律規定的執行實施行為,檢察機關可以采取一定的監督措施,這種措施就是“檢察建議”方式。[9]

參考文獻：

[1]藍冰.我國民事審判檢察監督制度的現狀與未來[J].貴州民族學院學報,2006，（1）.

[2]高洪賓,朱旭偉.民事檢察監督不宜強化[N].人民法院報,2000-06-27（3）.

[3]袁漢鈞.民事行政訴訟執行檢察監督相關問題研究[J]. 政治與法律， 2010，（10）.

[4]楊與齡.強制執行法論[M].北京:中國政法大學出版社，2002：4-5.

[5]沈德詠，張根大.中國強制執行制度改革[M].北京:法律出版社，2003：192.

[6]肖建國.民事執行中的檢法關系問題———民事執行檢察監督法理基礎的另一種視角[J].法學, 2009，（3）.

[7]江偉，常廷彬.論檢察機關對民事執行活動的法律監督[J].中南大學學報，2007，（5）.

[8]常怡.民事行政裁判執行的檢察監督[J].法學家，2006,（4）.

[9]常廷彬.論民事執行檢察監督的構建[J].社會科學家，2008，（8）.

[責任編輯：陳合營]