政府補助性資金納入國庫集中支付的可行性分析

丁雪暉

政府補助性資金范圍很廣，既包括對各預算單位的，也包括對企業的，由于涉及到國庫集中支付的政府補助性資金只包括對各預算單位的，因此只引入狹義的政府補助性資金概念，即政府補助性資金是政府間的一種補助，它是以各級政府之間所存在的財政能力差異為基礎，以實現各地公共服務水平的均等化為主旨而實行的一種財政資金轉移或財政平衡制度。我國在1994年分稅制改革基礎上，為了解決地區收支均衡的問題，國家逐步試行了轉移支付制度。現主要方式有：體制補助、專項補助、稅收返還等。

財政政府補助性資金的基本情況

政府補助資金的種類涉及基本公共支出、外交、國防、公共安全、教育、科學技術、文化體育與傳媒、社會保障和就業、社會保險基金支出、醫療衛生、環境保護、農林水事務轉移性支出等幾十個科目，通過國庫集中支付渠道支出的占政府補助性資金的很大的一部份。財政政府補助性資金使用管理分為兩種情況：一是通過財政撥付到預算單位。二是由財政直接劃撥到轄屬各級財政在商業銀行開設的專戶。

現行政府補助性資金的清算方式

政府補助性資金通過財政直接支付（見圖一）與財政授權支付（見圖二）的方式進行。目前政府補助性資金通過預算內與預算外兩種資金性質來區分不同的資金劃撥渠道。

一、實行財政直接支付和財政授權支付的所有預算內資金，均通過國庫單一賬戶進行清算。

二、實行財政直接支付和財政授權支付的所有預算外資金，通過財政在各商業銀行開設的預算外資金財政專戶進行同行清算（清算行由財政指定）。專戶中的資金來源：一是通過國庫將資金劃轉到財政部門在商業銀行開設專戶再進行支付的流程。財政部門在接到國庫資金到賬通知后，根據上級財政部門下發的資金調撥文件，將專款劃轉到財政部門在商業銀行開設專戶上，然后根據單位的用款計劃，再進行撥付，部分實行按月撥付、部分實行提款報賬制、部分按照工程進度撥付資金、部分按照實需資金在審批后予以撥付（如社保專項中的新農合資金）。二是由中央財政直接將資金匯劃到特設專戶，然后賬戶管理部門根據資金的使用規程進行支付，直接支付到單位賬戶或供應商賬戶。

財政直接支付業務流程圖（圖一）

清

算

財政授權支付業務流程圖（圖二）

目前政府補助性資金支付管理過程中存在的不足

從政府補助性資金的管理、清算方式與流程上可以看出目前政府補助性資金運行的不足從而對實施預算內、外資金逐步全面地納入國庫集中支付提供了借鑒。

一、資金管理方式不利于國庫監管。政府補助性資金通過授權支付與直接支付的方式撥付給預算單位，其中預算內的資金通過國庫撥付，而預算外資金通過商業銀行撥付，通過商業銀行撥付的專項資金，要求專款專戶，便于管理，但資金在撥付之后，如何使用、何時使用就由各部門或單位來控制，國庫無法監測資金的使用狀況。通過直接支付撥付的預算內、外資金，由于是一次撥付，財政部門也無法及時監測資金的使用，導致資金的使用效益低，從而形成監督盲區。

二、資金的發放流程復雜，環節過多，增加了資金的在途時間，降低了資金的使用效率。一是預算內的政府補助性資金通過國庫撥付，撥付程序中先要通過各商業銀行墊付，再由商業銀行與國庫結算，商業銀行不是專門從事財政資金劃撥的單位，業務人員對財政業務不熟悉，容易發生錯用會計科目，不合規支付等問題，就會造成當天資金無法結算，增加資金的在途時間，遇到周末，資金的在途時間會更長。二是有相當一部分政府補助性資金從人民銀行國庫部門劃轉到專戶或相關單位賬戶，再由相關單位部門根據有關管理規定再進行支付，制約了資金的及時到位。并且授權支付的額度先到達一級預算單位，二級預算單位使用時再分次支取額度，這也無形中增加了支付環節。三是財政部門每月要與各商業銀行對賬這也在無形中增加了工作量。

三、政府補助性資金種類多、用途寬、管理部門多，資金過于分散，財政專戶多，無法形成資金合力。隨著中央財力的增強，中央對地方特別是邊遠貧困地區的轉移支付不斷加大，支付項目較多，補助對象涉及到各個行業領域，各項資金按項目和資金的用途被不同的部門管理，只注重部門政策效應，按照相關文件規定做好本部門的事，無法將這些資金進行整合，充分發揮財政資金的合力。并且屬于預算外的政府補助性資金在不同代理銀行有多個財政專戶，數量眾多的財政專戶，導致政府補助性資金較為分散，加大了政府部門對政府補助性資金收支管理的難度。

將政府補助性資金納入人民銀行國庫集中支付的可行性分析

從目前情況看政府補助性資金可以通過國庫與各商業銀行專戶兩種方式撥付，國庫目前通過集中方式支付的政府補助性資金規模要比商業銀行專戶的業務量大，政府補助性資金納入國庫集中支付的可行性具體可以從以下三方面來分析：

一、當前國庫對政府補助性資金實行集中支付已具備的條件。

國庫辦理政府補助性資金具有軟、硬件優勢。國庫部門經過多年的發展，現已擁有獨立的資金匯劃體系；獨立的監督機構，嚴格的監管制度和監管模式；獨立的核算體系。一是大、小額支付系統上線后，國庫部門擁有獨立的清算體系，縣支行與中心支庫通過內部往來實現，各中心支庫都擁有獨立的清算號和完善的資金清算體系，直接參與現代化支付清算系統(縣支庫間接參與)，確保國庫資金實時撥付到商品供應商和勞務供應者的賬戶上；二是國庫部門具有靈活、強大、先進的核算手段，可采用“一機一庫、一機多庫，分庫核算、混庫核算”的會計核算模式，核算本級及所屬下級財政部門的全部財政收入和支出，可以詳細地記錄和反映出轄內各級財政部門預算執行情況；三是具有專門的業務機構，有利于業務的拓展，能為財政部門提供全方位優質的服務；四是在人員的配備管理方面，人民銀行各分支機構在國庫內部，可根據編制情況，合理利用人力資源，適當對人員進行調配。五是目前全國大部分省都推廣的財稅庫銀橫向聯網系統與國庫會計數據集中系統為政府補助性資金納入國庫提供了很好的硬件基礎。

二、目前將政府補助性資金納入國庫集中支付中的集中支付的可行性分析。

第一，從管理方式上來看，政府補助性資金由原來的國庫與專戶分開管理納入國庫單一賬戶進行監督與管理后，資金實現了統一管理，國庫庫存余額一目了然，國庫部門直接辦理政府補助性資金的國庫集中支付業務，財政部門的額度和支付令直接發送到國庫，國庫進行審核符合規定進行辦理，否則不予辦理。減少了中間環節，適應財政國庫集中支付改革的需要。

第二，從形式上來看，納入國庫單一賬戶后，政府補助性資金的撥付形式更加單一，便于資金的撥付與管理。并且資金能通過國庫支付系統撥付到用款單位或個人，減少了對各商業銀行的支付與對賬環節，縮短了資金的在途時間。目前的政府補助性資金的支付形式是授權支付與直接支付共同支付。

首先，從撥付環節上，直接支付方式更直接。從撥付方式上看授權支付要通過一級預算單位才可以向二級預算單位（即直接收款人）撥付政府補助性資金，國庫只能把資金撥付給一級預算單位后對下一步資金的運行動向無法掌握。通過直接支付卻可以一次將資金撥付到位，這既減少了資金的撥付環節也可以使國庫了解資金支付動向。

其次，從政府資金監測與使用效率上，授權支付方式更合適。從財政角度看，授權支付與直接支付最大區別在于，授權支付向一級預算單位撥付的是資金額度，并非真實資金，在二級預算單位（即直接收款人）使用資金時，資金才算真正的撥付。而直接支付是一次將實有資金支付給二級預算單位，對于政府補助性資金的使用與節余情況無法監測，造成政府補助性資金的浪費與監督失效。因此，從財政角度來說，授權支付比直接支付更有利。

再次，目前財政準備推行授權支付的做法。鑒于以上的授權支付與直接支付出現的不足，財政部門提出將授權支付資金額度不通過一級預算單位而是直接撥付給二級預算單位，一級預算單位可以監督。從人民銀行國庫角度看，可以達對政府補助性資金監督，減少支付環節，并且可以對節余資金進行現金管理。

第三，政府補助性資金完全納入國庫授權支付的效益分析。一是政府補助性資金完全納入國庫授權支付后，資金的撥付通過唯一渠道流入與流出，由于橫向聯網系統，大、小額支付系統等人行具備的全方位的支付工具的應用與開展，使資金的撥付速度加快，同時也改善了原來財政通過多個部門撥付資金的局面，提高了資金的撥付效率，二是與商業銀行代理模式相比，國庫直接辦理集中支付業務資金劃撥更快捷、更安全，且不需要財政部門支付代理費用。三是為保證專款專用，財政部門對大部分專款實行專戶管理，專款專用，并將部分專戶實行監控，在未形成支付之前，均沉淀在各家商業銀行的專戶中，達到的效益也僅限于活期利息收入，而將所有的補助資金性納入國庫后，當地財政部門可根據資金的使用范圍和周期等對財政庫存進行管理，進行再投資，實現新的國庫收入。

（作者單位：中國人民銀行烏魯木齊市中心支行）