WTO爭端解決機制：我國運用中存在的問題及原因分析

吳淑娟 五邑大學

WTO爭端解決機制：我國運用中存在的問題及原因分析

吳淑娟 五邑大學

WTO爭端解決機制（Dispute Settlement Mechanism，簡稱DSM）把以往的“實力取向”爭端解決轉向“規則取向”的多邊途徑爭端解決，在一定程度上可避免我國作為發展中國家與發達國家之間實力不均導致不公的情況。但我國利用DSM的現狀不甚理想，本文將探討我國運用DSM的相關情況，進而探討其原因，以期為今后我國提升DSM的運用能力的研究起拋磚引玉之效。

一、我國運用WTO爭端解決機制的現狀

2001年，我國作為一個發展中國家加入WTO。入世后，我國得以利用其爭端解決機制解決我國與其他WTO成員間的貿易爭議。時至2010年8月1日，我國共參加98宗WTO案件，其中7宗作為申訴方，18宗作為被申訴方，71宗作為第三方。

我國申訴案中，我國向爭端解決機構（Dispute Settlement Body，簡稱DSB）提交的第一宗申訴案是2002年3月26日的鋼鐵產品出口美國保障措施案。從提起申訴的時間看，2002年1宗，2007年1宗，2008年1宗，2009年3宗。從案件結果看，1宗結案，其他6宗未結案。結案案件我國勝訴。勝訴率為100%。被申訴方中，5宗的被申訴方為美國，2宗的被申訴方為歐盟?？梢姞幾h對象非常集中，均為我國主要貿易伙伴。爭議事項方面，4宗案關于被申訴方反傾銷爭議，1宗特保措施爭議，2宗進口關稅爭議，爭議事項也比較集中于“兩反一?！卑福ㄔ斠姳?）。

我國被申訴案中，第一宗是2004年3月18日由美國發起的集成電路增值稅案。從申訴方提起申訴的時間看，2004年1宗，2006年 3宗，2007年 4宗，2008年 5宗，2009年 4宗，2010年 1宗。我國看似已經過了被申訴高峰期。從案件結果看，7宗尚未結案，6宗雙方經過磋商達成雙方滿意的協議，5宗敗訴。申訴方方面，美國申訴8宗案件，歐共體或歐盟申訴4宗案件，加拿大申訴2宗，墨西哥申訴2宗，危地馬拉申訴1宗案件。爭議事項主要涉及稅收（1宗）、影響貨物進口的措施（3宗）、知識產權爭議（2宗）、服務貿易爭議（7宗）、原材料出口限制爭議（3宗）、反傾銷爭議（1宗）（詳見表2）。

表1 我國控訴案件表

表2 我國被訴案件表

我國作為第三方參加WTO案件共有71宗，其中8宗已結案，其中3宗磋商結案，4宗被申訴方實施補救措施，1宗被授權報復。

二、我國運用WTO爭端解決機制存在的問題

我國利用DSM解決國際貿易爭議的意識不斷加強。我國已開始學會利用DSM解決國際貿易爭議，特別是針對我國出口產品的“兩反一保”爭議，從而維護出口商正當利益。尤其是2002年告美國鋼鐵產品保障措施案的勝訴具有劃時代意義，給我國今后利用DSM解決他國對我國企業不公待遇的案件留下成功經驗。而事實也證明我國運用DSM的能力也正在加強，運用貿易規則的能力正逐步成熟。例如2009年我國與歐盟碳鋼緊固件貿易爭議案，我國已經主動運用WTO規則保護自身利益。然而我國運用DSM的情況仍不理想。申訴和應訴能力差，未能積極主動和嫻熟運用DSM保護我國利益。這主要表現在：

第一，我國申訴率低。我國被外國“兩反一補”案特別多，是世界上被反傾銷最多的國家。據WTO數據，1995至2008年全球共發起反傾銷調查3427宗，其中采取反傾銷措施2190宗。對我國發起反傾銷調查共677宗，占全球反傾銷立案調查的19.8%；對我國采取反傾銷措施479起，占全球采取反傾銷措施的21.9%。又據統計，經DSM裁決的反傾銷爭議，大多存在一個共性，即調查國在不同程度上有違背WTO相關規定。然而我國因“兩反一補”爭議而申訴的案件僅5宗，年均0.56宗，遠遠少于我國遭受的“兩反一補”案件數。申訴能力遠不能滿足我國要求。而美國，自從1995年以來，主動申訴的案件達96宗，年均6.4宗，是我國的12倍。

第二，申訴案涉及的WTO協議范圍少、國家數量少。我國申訴案集中于“兩反一?！薄覈馐茏疃嗖还念I域；而應訴案涉及非關稅貿易壁壘、反傾銷爭議、知識產權爭議、服務貿易爭議。申訴對象集中于歐美兩大貿易伙伴，而被美國、歐共體或歐盟、加拿大、墨西哥、危地馬拉等5個國家或地區申訴。可見我國目前只能就危害最大的領域和國家做攻擊和防御，而且攻擊能力和防御能力也不高。

第三，我國比較依賴磋商程序。我國參與1宗申訴案、6宗被申訴案磋商結案，分別占我國申訴案和被申訴案件數的14.3%和33.3%。而美國參與DSM案件共285宗，作為申訴方案件共96宗，其中磋商結案的16宗，占16.7%；作為被申訴方案件110宗，其中磋商結案的3宗，占2.7%?？梢娢覈鳛楸簧暝V方案件中的磋商結案率偏高。正是因為過于依賴磋商程序，不少我國參與的案件的結果欠公平。例如2004年中歐交談出口配額爭議案，中歐在磋商程序中的最后一分鐘達成協議，歐盟得到了從我國進口的保證。根據協議，歐盟鋼鐵產業2004年可以得到至少450萬噸來自我國的焦炭，不僅與2003年持平，我國還同意取消出口許可費。該案中，歐盟一直沒有明確說明中國如何違反了WTO的規則。

第四，敗訴率較高而勝訴率較低。勝訴申訴案件數占我國申訴案件總數的14.3%，而敗訴率為42%。勝訴被申訴案件數為零，敗訴率為58%。而美國申訴案中，勝訴40宗，勝訴率為41.7%，敗訴6宗，敗訴率為6.3%。被申訴案中，41宗敗訴，敗訴率為37.3%，只有6宗是爭端解決小組認定美國無需采取補救措施而勝訴，勝訴率為5.5%。我國的勝訴率遠低于美國的勝訴率。而事實上，我國唯一一件勝訴案件——美國鋼鐵保護措施案得以勝訴的原因并不是因為我國的DSM運用能力高所致，而是歐日韓等國與美國的對抗以及輿論壓力等方面的原因而致。可見我國還未真正掌握爭端解決機制下的訴訟的訣竅，尚未具備獨立申訴和應訴的能力。

三、我國運用WTO爭端解決機制存在問題的原因分析

導致目前我國運用DSM情況不理想的原因是多方面的。我國因入世時間不長，運用DSM的能力較弱；而DSM本身存在缺陷，難以保障作為發展中國家的權利的實現。

1.我國參訟主體的能力有限。參與WTO案件，需要政府、企業、行業組織以及專業人員等多方面的配合才能成功。而我國在這些方面或多或少存在一定的問題。首先，作為參訟主體，代表我國參與爭端解決程序的是商務部世貿司的機構設置缺少技術貿易處，不甚合理。加上該司負責事務多，人手難免不足。16間地方WTO事務中心多設置于大城市，未能滿足我國廣大企業需求。其次，政府未能與企業無間合作。無論是申訴還是被申訴，政府需要企業提供相應材料才能成功舉證，但我國目前未有系統的操作手冊供企業參考。目前我國出版了應對反傾銷方面的資料，如《對外經濟貿易會計基礎工作手冊》、《對外貿易企業財務管理》、《外經貿企業經理財會知識手冊》等，但保障措施、反補貼等其他方面的資料仍較少。再次，作為政企橋梁的行業組織尚不健全，不能在應訴申訴時起到很好的組織作用。例如紡織業，我國遭受反傾銷、保障措施較多的行業，但是該行業協會未能為企業提供相應的詳細信息，例如該國相應法律法規、WTO規則、需要企業提供的信息等、具體的聯系方式等，相關企業未能從該行業協會得到所有系統的信息。最后，缺乏 DSM專門人才。我國對WTO專業人才嚴重缺乏，面對大量的外國“兩反一補”案等，國內企業急需大量的WTO律師、WTO專業會計等人才。目前的WTO律師主要集中在北京、上海、廣州等一線大城市，且人數非常少，遠遠不能滿足目前我國企業和政府的需求。

2.缺乏系統的案前準備。充分的準備是勝訴的必要前提。在WTO規則和國內外法律法規的準備方面，我國既缺乏全面、開放的WTO資料庫，又缺乏對主要WTO成員方的法律的系統研究。目前我國有關WTO的專業網站主要有 WTO/FTA咨詢網（http://chinawto.mofcom.gov.cn/）、中國貿易救濟信息網（http://www.cacs.gov. cn/）等；有關WTO的專業書刊可謂汗牛充棟。但專業網站缺乏方便、有效地搜索功能，資料缺乏系統性，缺乏深度，缺乏有影響力的論壇供企業等有需人士進行討論、解答的空間。在事實材料的準備方面，我國準備不充分，這影響到我國的舉證工作。由于DSM規定舉證責任在于主張方，因此我們申訴前必須做好證據的搜集和整理工作，提出對方違反WTO協議并對我方利益造成侵害的確鑿證據。而作為應訴方，我們需要舉證反駁對方的觀點。舉證是運用專家組程序解決爭端的一項基礎性準備工作，它有助于我們在專家組程序中贏得主動。細致全面的舉證要求政府和企業、行業組織、法律界人士密切配合,建立暢通的信息渠道和有效的協同工作機制。

3.我國傳統法律觀與外交策略導致我國偏向磋商結案。我國受儒家思想影響很深的國家，忌訟厭訟是我國傳統法律文化之一，加上國際關系復雜多變，涉及政治、經濟等多方面，選擇談判協商的效果可能比嚴格的DSM更具長遠目光，因此我國較喜歡采用磋商達成協議的方式結案而不愿采用法律方法加以解決。例如2004年10月24日，美國將對我國出口的棉襪、化纖襪和毛襪進行數量限制，自2005年起將輸美中國襪子的增長幅度限制在7.5%。本次摩擦雙方進行了七輪貿易談判，涉及六、七十億美元的紡織品出口，是近年來中美之間最大的一次貿易爭端。而該爭議的談判結果剝奪了我國應得的權利，同時又讓我國開放農產品和服務貿易市場，這顯然有失公平。

當前外交觀念影響了我國運用DSM。改革開放以來，我國外交以“維護世界和平，促進共同發展”為宗旨，以“二十八字方針”為策略，因此，我國在許多WTO實踐中也貫徹了此種戰略，在運用DSM亦是如此。18宗被申訴案有9宗磋商結案或磋商中，占50%。

4.我國在立法、執法和司法方面存在問題導致我國難以勝訴。案件的輸贏很大程度上要視乎法律事實是否有利。我國立法、執法和司法等方面存在不符合WTO規則之處是敗訴率偏高的原因之一。在立法方面，當前我國法律進行過10年的修訂，已基本上符合WTO規則，部門規章條例制定的相關規定是我國敗訴的主要原因，例如2006年歐盟、美國、加拿大控告我國的汽車零部件進口措施案中，歐盟認為我國發改委2004年頒布的汽車產業發展政策、汽車零部件及整車進口管理措施規定（第125號令）、海關總局第4號文件中的確定進口汽車零部件是否構成整車的認定規則（2005年4月1日生效）以及其他相關執行措施等違反WTO的有關規定。在執法方面，我國政府需要從過去的權力本位轉變為責任本位。加入WTO對國內最大的挑戰其實是對政府職能轉變的挑戰，我國傳統的執法模式不符合WTO規則的要求。在司法方面，我國司法也曾被國外認為不夠公平不夠公正。因此，我國被申訴案件被速率高，也偏向選擇磋商程序。

5．DSM本身存在缺陷，影響我國充分利用DSM來解決爭端。DSM替代GATT的爭端解決機制，克服了不少GATT爭端解決機制的弊端，但仍有一定的問題。第一，執行期限過長。按照規定，從向DSB提出訴訟開始至最終結案，最長可達27個月。當救濟方式最終得以落實時，有關受害國往往已受到了實質性的影響或損害。第二，執行制度中的報復制度存在缺陷。弱國小國難以有效利用報復。第三，爭端解決機制對發展中國家的保護不夠。盡管DSU對發展中國家特別作出了8條傾向性規定，但是很多是出于道義性的、流于宣言式的承諾，可操作性并不強，因此容易造成對發展中國家的優惠落空。制度的缺陷加上國際政治經濟形勢多變，我國政府應該采取更為有利的方法，而不一定選擇法律途徑解決糾紛，從而導致磋商結案率高。

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10.3969/j.issn.1003-5559.2011.03.011