食品物流安全政府監(jiān)管模式及對(duì)策研究

陳志卷 肖建華 南開(kāi)大學(xué)

食品物流安全政府監(jiān)管模式及對(duì)策研究

陳志卷 肖建華 南開(kāi)大學(xué)

近年來(lái)，我國(guó)食品安全問(wèn)題頻繁發(fā)生，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生了較大的影響，完善食品安全政府監(jiān)管體系已成為學(xué)者與政府部門(mén)高度關(guān)注的課題。食品安全問(wèn)題可能發(fā)生在種植/養(yǎng)殖、生產(chǎn)加工、流通、銷(xiāo)售的任何環(huán)節(jié)，因此食品物流安全對(duì)保障食品安全具有重要意義。食品物流涉及到多環(huán)節(jié)、多層次和多領(lǐng)域，任何一個(gè)環(huán)節(jié)的安全風(fēng)險(xiǎn)都會(huì)沿著食品供應(yīng)鏈逐級(jí)傳遞，因而食品物流安全監(jiān)管應(yīng)涵蓋“從農(nóng)田到餐桌”整個(gè)食品供應(yīng)鏈的所有環(huán)節(jié)，研究我國(guó)食品物流安全政府監(jiān)管模式有著重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)價(jià)值。但是以往的研究往往側(cè)重于法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)及組織體系的構(gòu)建，缺乏系統(tǒng)的結(jié)合實(shí)踐從食品物流的各環(huán)節(jié)對(duì)食品安全問(wèn)題的產(chǎn)生根源進(jìn)行分析。因此，本文的研究以食品物流為切入點(diǎn)，通過(guò)完善食品物流過(guò)程的政府監(jiān)管模式來(lái)達(dá)到保障食品安全的目的。

一、我國(guó)食品物流安全政府監(jiān)管模式存在的問(wèn)題

食品物流安全是指食品從種植、養(yǎng)殖、加工、包裝、貯藏、運(yùn)輸、銷(xiāo)售到消費(fèi)整個(gè)流動(dòng)過(guò)程需符合國(guó)家強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)和要求，不存在可能損害或威脅人體健康的有毒有害物質(zhì)以導(dǎo)致消費(fèi)者病亡或者危及消費(fèi)者及其后代的隱患。食品物流安全按監(jiān)管的主體不同，可分為政府監(jiān)管和非政府監(jiān)管兩種模式。在我國(guó)，食品物流安全的監(jiān)管主要是政府監(jiān)管模式，即政府依據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)，通過(guò)對(duì)食品的市場(chǎng)準(zhǔn)入、生產(chǎn)加工、流通消費(fèi)等多個(gè)涉及食品物流安全的環(huán)節(jié)進(jìn)行直接監(jiān)督與管理，從而來(lái)保障食品安全和食品市場(chǎng)的穩(wěn)定運(yùn)行。目前，我國(guó)的食品物流安全政府監(jiān)管模式存在一些問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）“真空”與“交叉”監(jiān)管并存

我國(guó)食品安全監(jiān)管的職能分工目前正處于新的《食品安全法》頒布后的過(guò)渡時(shí)期。目前基本沿襲著食品安全分段管理的模式，在種植養(yǎng)殖、批發(fā)零售、餐飲加工等環(huán)節(jié)由不同的政府機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)管，其中農(nóng)業(yè)部門(mén)、質(zhì)量監(jiān)督和檢驗(yàn)檢疫部門(mén)、商務(wù)部門(mén)分別負(fù)責(zé)食品供應(yīng)鏈的種植養(yǎng)殖環(huán)節(jié)、食品加工環(huán)節(jié)、食品流通環(huán)節(jié)，而工商行政部門(mén)負(fù)責(zé)各個(gè)環(huán)節(jié)經(jīng)營(yíng)主體的經(jīng)營(yíng)執(zhí)照頒發(fā)（經(jīng)營(yíng)許可），衛(wèi)生部門(mén)除控制衛(wèi)生許可外，同時(shí)按照新食品安全法規(guī)定實(shí)施對(duì)食品安全的綜合協(xié)調(diào)。此外，海關(guān)、質(zhì)量監(jiān)督和檢驗(yàn)檢疫部門(mén)同時(shí)監(jiān)管進(jìn)出口食品安全。具體職能分布由表1列出。

這種模式存在政府職能界定不清，“交叉”與“真空”監(jiān)管問(wèn)題突出。如如集散批發(fā)環(huán)節(jié)的渠道參與主體批發(fā)市場(chǎng)，對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管的部門(mén)包括商務(wù)、食藥管理和衛(wèi)生等部門(mén)，造成嚴(yán)重的“交叉”監(jiān)管；而食品加工環(huán)節(jié)的渠道參與主體食品加工企業(yè)，在其食品添加劑使用過(guò)程中并未得到政府的有效監(jiān)管，造成濫用問(wèn)題突出，形成監(jiān)管“真空”。

（二）食品市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制不健全

食品物流安全監(jiān)管主要涉及生產(chǎn)、加工、流通等環(huán)節(jié)，準(zhǔn)入制在食品物流安全監(jiān)管方面發(fā)揮著重要的作用。目前，我國(guó)食品市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制主要由三部分組成，即生產(chǎn)環(huán)節(jié)的市場(chǎng)準(zhǔn)入、流通環(huán)節(jié)的市場(chǎng)準(zhǔn)入及加工環(huán)節(jié)的市場(chǎng)準(zhǔn)入。食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的準(zhǔn)入制度主要包括產(chǎn)品認(rèn)證、農(nóng)資投入品準(zhǔn)入管理和產(chǎn)地準(zhǔn)出制度；食品流通環(huán)節(jié)的準(zhǔn)入制度主要包括綠色市場(chǎng)認(rèn)證、索證索票制度、購(gòu)銷(xiāo)臺(tái)帳制度和大型市場(chǎng)自主檢測(cè)；食品加工環(huán)節(jié)的準(zhǔn)入制度主要包括QS產(chǎn)品認(rèn)證、HACCP認(rèn)證、ISO質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證、食品衛(wèi)生許可證。

雖然我國(guó)已制定的食品物流安全市場(chǎng)準(zhǔn)入制度名目繁多、涵蓋范圍較廣，但在實(shí)際的執(zhí)行過(guò)程中還存在著許多問(wèn)題，主要表現(xiàn)在：（1）生產(chǎn)環(huán)節(jié)和流通環(huán)節(jié)并未形成嚴(yán)格意義上的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度。例如食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)和流通環(huán)節(jié)的認(rèn)證不具有強(qiáng)制性；流通環(huán)節(jié)中索證索票和銷(xiāo)售臺(tái)帳制度雖有強(qiáng)制性，但目前尚形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)；購(gòu)銷(xiāo)臺(tái)帳僅為形式上的質(zhì)量跟蹤服務(wù)；（2）大型市場(chǎng)的自主檢測(cè)缺乏客體持續(xù)監(jiān)督和主體積極性，缺乏規(guī)范的制度；（3）加工環(huán)節(jié)尚未形成強(qiáng)制性市場(chǎng)準(zhǔn)入和非強(qiáng)制性準(zhǔn)入相結(jié)合的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度。

表1 我國(guó)食品安全主要職能部門(mén)分工情況

（三）食品物流安全綜合管理與協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)缺乏權(quán)威性

《食品安全法》中明確規(guī)定國(guó)務(wù)院成立專(zhuān)門(mén)的食品安全議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)——食品安全委員會(huì)，并且由國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)負(fù)責(zé)具體的食品安全綜合管理與協(xié)調(diào)職責(zé)。在實(shí)際操作中，由于各部門(mén)之間權(quán)責(zé)利益矛盾的存在，衛(wèi)生部門(mén)并不能發(fā)揮權(quán)威主體的作用，不能?chē)?yán)格規(guī)定和劃清各個(gè)部門(mén)的監(jiān)管區(qū)域，導(dǎo)致合作協(xié)調(diào)機(jī)制缺失，責(zé)任體系和追究機(jī)制不健全，使得食品安全的鏈?zhǔn)焦?yīng)與食品監(jiān)管部門(mén)各自為政之間的現(xiàn)狀依舊存在。

二、美歐食品物流安全政府監(jiān)管模式

食品物流安全政府監(jiān)管模式是食品安全的重要保障和基礎(chǔ)，與我國(guó)實(shí)行的“分段監(jiān)管”相對(duì)應(yīng)的是“統(tǒng)一監(jiān)管”，主要包括以美國(guó)為代表的多部門(mén)分工監(jiān)管、共同負(fù)責(zé)的食品物流安全政府監(jiān)管模式、以歐盟為代表的由單獨(dú)政府部門(mén)進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管的食品物流安全監(jiān)管模式。

（一）美國(guó)食品物流安全政府監(jiān)管模式

美國(guó)食品物流安全采用政府多部門(mén)分工監(jiān)管、共同負(fù)責(zé)的監(jiān)管模式。美國(guó)在食品物流各環(huán)節(jié)中涉及的食品安全管理職能機(jī)構(gòu)達(dá)20多個(gè)，但起主要作用的有美國(guó)農(nóng)業(yè)部下的食品安全檢驗(yàn)局（APHIS）、衛(wèi)生部與人類(lèi)部下的食品藥品管理局（FDA）和環(huán)境保護(hù)署（EPA）。此外，海關(guān)、司法部、聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)等機(jī)構(gòu)也不同程度的承擔(dān)了對(duì)食品物流安全的監(jiān)管職能。同時(shí)，美國(guó)的食品物流質(zhì)量安全具有強(qiáng)大的法律支撐，相關(guān)法律條例多達(dá)35種，其主要有兩種類(lèi)型，一是在綜合法律中直接或間接地涉及對(duì)食品物流安全的規(guī)定，如《食品、藥品和化妝品法》等，二是在單一性法律中專(zhuān)門(mén)就食品物流安全問(wèn)題做出規(guī)定，如《鮮活農(nóng)產(chǎn)品法》等；此外，在食品物流過(guò)程的質(zhì)量控制中，生產(chǎn)環(huán)節(jié)采用農(nóng)藥殘留監(jiān)測(cè)計(jì)劃（PDP）、貝類(lèi)衛(wèi)生計(jì)劃（NSSP）、質(zhì)量保證（QA）和質(zhì)量控制（QC）等；流通環(huán)節(jié)采用食品安全全程監(jiān)測(cè)、連鎖責(zé)任追究、市場(chǎng)食品質(zhì)量安全自檢等；加工環(huán)節(jié)采用HACCP認(rèn)證、長(zhǎng)期定向監(jiān)測(cè)、監(jiān)督抽樣、強(qiáng)制檢驗(yàn)等。美國(guó)食品物流安全政府機(jī)構(gòu)職能如圖 1所示。

（二）歐盟食品物流安全政府監(jiān)管模式

歐盟食品物流安全采用設(shè)立專(zhuān)門(mén)部門(mén)（歐盟食品安全局）獨(dú)立監(jiān)管的模式。歐盟食品安全局由四部分組成——管理委員會(huì)、執(zhí)行主席和員工、科技委員會(huì)、咨詢(xún)論壇，主要職責(zé)是開(kāi)展食品物流安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，獨(dú)立地對(duì)直接或間接與食品物流安全有關(guān)的事件提出科學(xué)建議，提出食物法規(guī)的建議。同時(shí)，歐盟為統(tǒng)一并協(xié)調(diào)內(nèi)部食品安全監(jiān)管規(guī)則，陸續(xù)制定了包括《食品安全白皮書(shū)》、《食品衛(wèi)生法》、《歐盟食品安全衛(wèi)生制度》等在內(nèi)的20多部食品安全法規(guī)，形成了強(qiáng)大的法律體系，直接或間接的從國(guó)家法律角度對(duì)食品物流安全進(jìn)行了規(guī)范；此外，在食品物流過(guò)程的質(zhì)量控制中，生產(chǎn)環(huán)節(jié)采用農(nóng)藥殘留檢測(cè)制度、行業(yè)協(xié)會(huì)自查制度、良好生產(chǎn)實(shí)踐指南及食品投入品管理制度等；流通環(huán)節(jié)采用食品安全全程追溯、市場(chǎng)準(zhǔn)入制度、通用及專(zhuān)項(xiàng)標(biāo)識(shí)管理及綠色壁壘等；加工環(huán)節(jié)采用HACCP認(rèn)證、企業(yè)資格認(rèn)證、標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)制度、產(chǎn)品有機(jī)認(rèn)證等。歐盟食品物流安全政府機(jī)構(gòu)職能如圖2所示。

（三）美歐食品物流安全政府監(jiān)管模式特征

從美歐食品物流安全監(jiān)管模式可以看出，食品物流安全的政府監(jiān)管是一項(xiàng)巨大的系統(tǒng)工程，需要各部門(mén)合理分工和職能清晰的多部門(mén)協(xié)同監(jiān)管，從而實(shí)現(xiàn)“從農(nóng)田到餐桌”的食品物流安全，其模式特征主要有：

1.統(tǒng)一管理。目前在歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)，食品物流安全監(jiān)管體制逐步趨向于統(tǒng)一管理、協(xié)調(diào)、高效運(yùn)作的架構(gòu)，以提高食品安全監(jiān)管的效率。

2.全程監(jiān)控。食品生產(chǎn)、加工、流通、銷(xiāo)售、消費(fèi)的各個(gè)環(huán)節(jié)都有潛在的安全隱患，只有通過(guò)實(shí)施“從農(nóng)田到餐桌”的全程食品物流安全監(jiān)管才能向公眾提供最安全的食品。因此，在產(chǎn)前，對(duì)食品生產(chǎn)加工的投入品，特別是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的投入品，如農(nóng)藥、飼料添加劑、動(dòng)物疫苗實(shí)施嚴(yán)格的控制；在產(chǎn)中，制定了危害分析與關(guān)鍵控制點(diǎn) (HACCP)等生產(chǎn)規(guī)程指導(dǎo)食品的生產(chǎn)；在產(chǎn)后，重視對(duì)消費(fèi)者食品安全衛(wèi)生知識(shí)的教育，增強(qiáng)公眾的食品安全意識(shí)。

圖1 美國(guó)食品物流安全政府機(jī)構(gòu)職能示意圖

圖2 歐盟食品物流安全政府機(jī)構(gòu)職能示意圖

3.分工明確，職責(zé)清晰。各部門(mén)之間分工明確是保證食品物流安全監(jiān)管效率的前提，發(fā)達(dá)國(guó)家的法律較為細(xì)化，操作性強(qiáng)，監(jiān)管主體分工明確，權(quán)責(zé)分明，且有一套協(xié)調(diào)配套的制度，各級(jí)職能部門(mén)按照法律規(guī)定和各自的職責(zé)范圍行使管理權(quán)限，各司其職，相互協(xié)作，效率較高。

三、完善我國(guó)食品物流安全政府監(jiān)管模式的主要對(duì)策

目前，我國(guó)食品物流安全政府監(jiān)管基礎(chǔ)薄弱，因而必須在研究國(guó)外食品物流安全監(jiān)管模式的基礎(chǔ)上充分考慮現(xiàn)實(shí)情況，構(gòu)建符合中國(guó)國(guó)情的食品物流安全政府監(jiān)管模式。

第一，構(gòu)建基于市場(chǎng)環(huán)節(jié)的市場(chǎng)準(zhǔn)入，形成封閉的食品物流體系。目前我國(guó)的食品物流中，生產(chǎn)環(huán)節(jié)、流通環(huán)節(jié)均未形成嚴(yán)格意義的行之有效的準(zhǔn)入、食品加工環(huán)節(jié)的市場(chǎng)準(zhǔn)入尚在推行中。而食品物流中產(chǎn)品從原料到成品的過(guò)程存在材料、產(chǎn)品的一致性和各環(huán)節(jié)分離性的矛盾，要達(dá)到有效保證食品安全，必須從食品物流各環(huán)節(jié)入手，設(shè)置共同防御機(jī)制（即封閉機(jī)制）。因而政府應(yīng)該在食品物流各環(huán)節(jié)逐步推進(jìn)政府主導(dǎo)的、強(qiáng)制性的市場(chǎng)準(zhǔn)入認(rèn)證。

第二，加強(qiáng)單一食品物流安全管理部門(mén)的權(quán)威性。各部門(mén)之間分工明確、協(xié)調(diào)有效是保證食品物流安全監(jiān)管效率的前提。目前《食品安全法》已明確由衛(wèi)生部門(mén)統(tǒng)一負(fù)責(zé)食品安全的綜合管理與協(xié)調(diào)，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)其作為統(tǒng)一管理部門(mén)的權(quán)威性，構(gòu)建一套協(xié)調(diào)配套的制度，使得執(zhí)法主體分工明確，權(quán)責(zé)分明，各級(jí)職能部門(mén)按照法律規(guī)定和各自的職責(zé)范圍行使管理權(quán)限，各司其職，相互協(xié)作，效率提升。

第三，建立食品追溯制度與“不安全食品”召回制度。有效保證問(wèn)題食品退出流通環(huán)節(jié)，是食品物流安全監(jiān)管的一項(xiàng)重要職責(zé)。《食品安全法》從生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)兩個(gè)方面確立了不安全食品的召回制度，同時(shí)還明確規(guī)定了不安全食品責(zé)令召回制度。而建立“不安全食品”召回制度有賴(lài)于其他制度的配合，首先有賴(lài)于供應(yīng)鏈各環(huán)節(jié)的信息追溯系統(tǒng)和公共信息平臺(tái)的構(gòu)建，如推行包裝標(biāo)識(shí)管理，就可在客觀(guān)上保證不安全食品召回制度的實(shí)施；其次必須完善針對(duì)不安全食品生產(chǎn)者的懲罰性賠償制度。

第四，建立食品物流安全預(yù)警機(jī)制。目前，中國(guó)的食品安全事故均是由消費(fèi)者或媒體披露，監(jiān)管部門(mén)未能及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，從而不能有效的防范和杜絕問(wèn)題食品進(jìn)入流通領(lǐng)域。鑒于此，建議設(shè)立市場(chǎng)科研、咨詢(xún)、預(yù)警機(jī)構(gòu)，評(píng)估食品物流安全風(fēng)險(xiǎn)和向公眾通報(bào)信息，并應(yīng)對(duì)非預(yù)查性食品物流安全問(wèn)題。

第五，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)自律作用和健全媒體、社會(huì)監(jiān)管渠道。

長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，消費(fèi)者、優(yōu)質(zhì)食品生產(chǎn)廠(chǎng)商和監(jiān)管部門(mén)之間的利益是一致共贏(yíng)的。政府應(yīng)該積極培育消費(fèi)者、食品生產(chǎn)廠(chǎng)商和監(jiān)管部門(mén)良性互動(dòng)的食品安全認(rèn)知與實(shí)踐文化，構(gòu)建消費(fèi)者、食品生產(chǎn)廠(chǎng)商和政府監(jiān)管部門(mén)之間的共贏(yíng)博弈機(jī)制。積極引導(dǎo)社會(huì)監(jiān)督力量、食品生產(chǎn)廠(chǎng)商和政府監(jiān)管部門(mén)之間的協(xié)同合作，促使食品行業(yè)中信息盡可能形成公正、透明的優(yōu)勝劣汰的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。同時(shí)，政府應(yīng)鼓勵(lì)社會(huì)團(tuán)體、基層群眾性自治組織開(kāi)展食品安全法律、法規(guī)以及食品安全標(biāo)準(zhǔn)和知識(shí)的普及工作，倡導(dǎo)健康的飲食方式，增強(qiáng)消費(fèi)者食品安全意識(shí)和自我保護(hù)能力。鼓勵(lì)新聞媒體開(kāi)展食品安全法律、法規(guī)以及食品安全標(biāo)準(zhǔn)和知識(shí)的公益宣傳，并對(duì)違反本法的行為進(jìn)行輿論監(jiān)督。

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10.3969/j.issn.1003-5559.2011.03.025

本文系國(guó)家自然科學(xué)基金（60903105）、國(guó)家“十一五”科技部支撐計(jì)劃項(xiàng)目（2006BA D 30B08）。