中國地震巨災保險制度的模式選擇與設計

卓 志，吳 婷

(西南財經大學 保險學院，四川成都611130)

中國地震巨災保險制度的模式選擇與設計

卓 志，吳 婷

(西南財經大學 保險學院，四川成都611130)

近年來我國發生的多起地震，再一次強烈呼喚我國地震巨災保險制度的建立。本文在分析總結我國地震巨災風險管理的理論與實踐的基礎上，全面考察和比較了國際上地震巨災保險制度模式的利弊和建設的有益經驗，運用理論與實踐相結合的分析法，提出了我國政府與市場相結合的地震巨災保險制度模式及其適合性，文章還進一步建構了我國地震巨災保險制度的具體內容以及發揮模式優勢的政策支持與保障條件。

地震巨災;風險管理;保險制度;模式

一、地震巨災保險制度建立的緊迫性和重要意義

地震巨災是指一種發生頻率低，經濟損失和人員傷亡巨大的地震事件。從古自今，我國深受地震災害之苦，地震在中國可能造成巨大損失，就

人員傷亡與經濟損失來看，地震是第一大威脅［1］。據統計，在我國，公元前1767年至2009年12月，共記錄Ms≥6級地震1128次。其中，6.0-6.9級地震932次;7.0-7.9級地震175次;8.0級以上地震21次［2］。面對地震巨災的巨大威懾，至今為止，我國尚未正式建立地震巨災保險制度，因此，探索地震巨災保險制度的模式選擇與設計，具有重要的學術價值和迫切的現實意義。

(一)提高地震救助體系的計劃性

由于沒有建立一個長期機制的地震巨災尤其是巨災保險體系，所以每次大的地震后依賴臨時和較單一的救災搶災措施。建立有效的地震巨災保險制度，不僅可以事前確定救助資金來源，而且地震風險基金的穩健投資與增值，可壯大抗風險能力。

(二)保障地震災后資金的持續性

地震后一般住宅重建資金缺口大，政府補助難于滿足需要，政策性金融限制多而且發展不平衡，容易導致災后重建資金融資無保障性。建立地震巨災保險制度，以政府與市場等多渠道融資，更大程度和范圍內保證資金的穩定性和持續性。

(三)發揮地震巨災保險制度的效率

通過建立多層次風險分散與承擔機制的地震保險制度，一方面減少政府財政的負擔，另一方面借助市場化運作，提高地震風險防范與損失補償的效率，實現災前防御和災后救助相互配套的系統化安排。

(四)培養人們的風險管理意識

面對地震巨災，盡管地震救助資金有限而且資金來源單一，但是人們對政府仍然抱以高期望和高依賴，其結果是人們的風險防范和保險意識淡漠。建立地震巨災保險制度，既有利于逐步引導民眾的風險自擔意識，而且引入政府和市場相結合的機制后，又可以逐步提高全社會的風險管理能力。

二、我國當前的地震巨災風險應對與救助體系

經過多年的應對地震巨災的制度建設和管理實踐，我國目前形成了以國家減災委和地震局主要負責地震災害防御，民政部牽頭負責地震應急救助，發展改革委員會和財政部引導災后重建工作，公安部和軍隊等更多負責災后救助工作等組織管理與分工合作體系，具體見表1所示。這一套地震災害應對和救助體系，在過去的歷次地震災害應急工作中發揮了十分積極和不可低估的作用。

然而，目前我國地震巨災的應急與管理體系，無論從理論上還是從實踐活動看，尚存一些問題，主要表現在以下幾個方面：

(一)法律法規內容與體系亟待完善和統一

現今，我國地震風險管理的法律依據主要由2部基本法和4部條例或法規構成①主要是指：《中華人民共和國突發事件應對法》(2007)和《中華人民共和國防震減災法》(2008修訂版)為指導，《破壞性地震應急條例》(1995)、《國家突發公共事件總體應急預案》(2006)、《中國地震局地震應急預案》(2006)和《地震應急預案管理暫行辦法》(2007)。。客觀地講，基本法對地震風險管理條例十分粗略，而條例法規的內容不少又缺乏可操作性。因此，結合現有法律法規，補充完善歸并出臺一部如《地震巨災風險管理法》的地震風險管理與保險的基本法，將地震防災防損、應急管理、災后重建以及保險補償等內容納入進去，必將有利于地震巨災的高效和依法管理。

(二)災后應急協調管理高成本易導致資源浪費

我國地震巨災應急管理框架以“縱向領導、橫向分類”為原則，實行政府領導、統一管理和分級、分部門負責。現實中，地震災后應急體制中不同救助主體管理歸屬不同部門，這種分散化設置，不僅增加協調成本，而且容易導致資源重復配置形成資源浪費。

(三)缺乏穩定的災前資金籌集體系

地震災后應急和恢復重建工作需要大量的持續不斷的資金。目前，我國嚴重缺乏穩定的災前資金融資制度安排，應急和恢復重建主要靠災后融資以及微乎其微的保險災前融資，而災后來源于政府撥款和社會捐助又遠不能滿足資金需求，這可能影響災后生產恢復與發展速度。如圖1所示，在1995年-2007年間，政府的災害撥款數額基本趨于穩定，而且政府撥款深度平均值僅為2.17%②撥款深度為政府救災撥款占直接經濟損失的百分比，1995-2007年的撥款深度的算術平均值約為2.17%。。

(四)地震巨災保險制度尚未真正建立

以512汶川地震為例，災后應急資金主要來源中央財政和社會捐助，其次是地方政府和保險賠付。與美國保險補償覆蓋巨災損失的40%-50%、歐洲的20%-25%、以及全球巨災中保險賠付平均水平超過30%相比［6］，汶川地震損失中保險賠款僅僅占0.43%(見圖2)①新華社北京9月25日電，國務院新聞辦公室25日根據國務院抗震救災總指揮部授權發布信息：各級政府共投入抗震救災資金809.36億元，中央財政投入734.57億元，地方財政投入74.79億元，全國共接收國內外社會各界捐贈款物總計594.68億元，以及保監會統計保險賠付額為6.1億元。。可見，以保險參與的地震巨災制度作用微小而且正式制度尚待建立。

三、地震巨災保險制度內容與模式的簡評

(一)地震巨災保險制度的主要內容

早期就有學者指出保險是應對巨災風險的有效手段之一［8］，國際上也有國家或地區進行著地震巨災保險制度的探索。綜觀國外一些國家和我國臺灣地區的地震巨災保險制度的主要內容，我們認為它們具有如下基本特征：1.以保險共保體和地震巨災基金為地震巨災保險制度的核心機構;2.有相關法律法規制度為制度的法律保證;3.主要以家用住宅和動產為承保對象，強制承保形式(完全強制和半強制)成為主流;4.地震保險費率多以區別費率為主，除美國加州和挪威外，一般無免賠額限制或較低的免賠額;5.除新西蘭和法國外，其他國家和地區多采用風險有限分攤計劃，政府和市場相結合的多層分攤模式比較盛行;具體內容詳見表2。

表1 我國地震巨災風險管理中相關部門的分工情況

圖1 1995-2007年政府撥款深度的分析

圖2 512汶川大地震后賑災資金來源情況

表2 主要國家和地區的地震保險制度

(二)地震巨災保險制度模式及其簡評

以地震巨災風險最終承擔者角度劃分，地震巨災保險制度大致有政府主導模式、市場主導模式和政府—市場相結合的模式等三類模式。

1.政府主導模式 該模式主要由財政資助保障計劃的持續性，政府主要甚至全部承擔巨災保險責任。如：西班牙綜合災害保險和新西蘭住宅地震保險計劃，盡管分別由Consorcio de Compensation de Seguros和新西蘭地震協會(New Zealand Earthquake Commission，EQC)進行地震風險管理［11］，這些公司國有性質的保險公司代表政府主導并承擔大部分巨災風險。

2.市場主導模式 在市場主導模式下，政府幾乎不承擔巨災風險，由保險市場和資本市場共同分擔巨災損失。如美國加州地震保險當局(California Earthquake Authority，CEA)，完全由商業保險公司出資10億美元成立，州政府不保障CEA的承保能力，采用公眾管理私有資金形式分散地震巨災風險［12］。此外，英國洪水保險計劃和德國巨災保險制度也屬于市場主導的模式，政府實質上不承擔風險，僅僅為風險市場化分擔提供相應政策支持。

3.政府與市場相結合模式 該模式以多風險承擔主體的共同參與，按照一定程序進行事先的風險責任約定，政府及其相關代表和市場各主體承擔有限風險責任等為最基本特點。日本地震巨災保險制度是政府與市場相結合模式的典型代表，其核心是以商業保險公司組成的日本地震再保險株式會社(JER)代表私營機構與政府簽訂再保險合約，成為連接政府和市場的紐帶，在地震巨災保險建立初期，政府承擔主要風險。

上述三種地震巨災保險模式各有優缺點。政府主導模式下，一方面，巨災保險體系簡單，節省大量的交易費用，政府的無限信用度也保證災后償付能力;另一方面，政府主要在代際間分散地震巨災風險，缺乏經濟持續性，風險融資渠道單一。市場主導模式下，政府只給予政策性的支持，財政從巨災承擔中脫離出來，依賴現有商業保險和金融市場承擔地震巨災風險，有利于提高人們的風險意識，而且資金運作效率相對較高，但是巨災導致的高損失可能消耗保險業甚至金融行業的承保能力。政府和市場相結合的模式集合了單一承擔主體的優點，同時還有效控制了政府和市場的風險責任，在保證市場效率和社會公平中尋求平衡，這些優點正在使其成為巨災保險制度模式的主流④。

四、我國地震巨災保險制度模式的探索

(一)地震巨災保險制度模式的原則

1.減輕中央財政負擔的原則 長期以來，中央政府在地震減災與救災以及災后重建中，占據絕對主導地位，并發揮其他形式不能替代的重要作用。但是，中央政府對地震損失的高負擔、民眾對政府的高度依賴性等，已使過去的制度在日益頻發的災害損失面前弊端突顯，引進包括保險市場在內的市場機制，將有助于中央財政負擔的減少。

2.保證資金持續與穩定的原則 我國尚未建立完備的地震巨災風險的專項基金，地震災后應急和重建資金主要依賴政府的財政預算轉移和不穩定的社會捐助資金。長期下去，通過非充分的融資，調用公共預算中投資資金進行減救災以及損失補償，對國家的長期經濟增長不利［13］。災前建立以地震巨災保險制度為核心的災后融資安排，能基本保證災害資金的可持續性和穩定性。

3.發揮保險與風險管理作用的原則 一方面，我國有關法規和意見中明確指出，要充分發揮商業保險市場在地震巨災風險管理中的作用。另一方面，目前保險業發揮應對地震巨災的作用十分有限。隨保險業的發展，風險管理的深化，保險業社會責任的擔當，國際合作的加強，保險在巨災的多層次風險分散體系中將發揮越來越重要的作用。

4.建立可行與創新制度的原則 中國地震巨災保險制度的建立，必須考慮國情并有機銜接目前業已形成的防災、減災、應災和重建管理體系，發揚現有巨災風險管理的優點，融入和擴大市場機制的作用，創新建設富有效率的新型制度。

(二)地震巨災保險制度模式的選擇

1.現實可能性

(1)單純政府的模式。在不改變現行模式下，可在中國地震局下設國家地震保險局，負責全國的防震減震和地震保險，同時在國家地震保險局領導與規劃下，各級地方地震局負責本區域的防震減震和地震保險。

(2)單純市場的模式。組織保險公司合作建立地震巨災共保體，通過制定統一的地震保險保單，以各家的市場份額來進行災后損失責任分攤。

(3)政府和市場相結合的模式。我國保險市場發展初期乃至未來一段時期，支撐保險業的市場主體是國有控股公司，而且不論國有與民營公司，還是整個保險業，需要國家的推動與支持。我國保險業與國家政府之間這種天然的關系，決定了政府和市場相結合模式的可能性。

2.現實可行性

上述地震巨災保險制度模式均具有建立的可能性，然而，政府和市場相結合的模式更具有適合國情的可行性，理由如下：

(1)我國政府應對巨災的經濟實力有限。我國作為發展中國家，國家經濟實力有限，其有限的財力不僅要應對地震巨災，而且還要應對洪水、農業巨災、風災與旱災等自然災害;不僅要應對社會基本養老保障，而且還要力求解決社會基本醫療保險并關懷弱勢群體等。即使政府財政以最大能力和積極態度應對地震巨災，其實施的經濟補償也很難使生命財產恢復到災害前的水平，如512汶川地震后對農房重建補貼平均為每戶1萬元，這與臺灣地區的40～50萬新臺幣，日本的100萬日元的政府補助標準相差甚遠。因此，對一個經濟實力有限的發展中國家，完全政府主導的地震巨災保險制度模式并不可行。

(2)我國保險市場承保巨災的能力有限。巨災保險需求總是不足的，單純靠巨災保險積累資金周期長而且規模有限。1994年北嶺地震后的加州地震保險市場的供給迅速萎縮;我國512地震的總經濟損失就高達8415億元，而同年財險業全年保費收入約2446億元等就是佐證;目前我國保險業處于發展的初級階段，無論是資本實力，還是保險公司性質與經營目標以及法律與政策的不配套等，決定了目前乃至相當一段時期內，完全市場主導的地震巨災保險制度極不現實。

鑒于我國政府和保險市場分別難以獨立分散地震風險并承擔損失，選擇二者相結合的模式是相對最優的，這樣政府不僅可以從龐大的財政負擔中逐步淡出，而且在建立初期政府對保險業的扶持將推動保險業的發展，從中長期看，最終實現政府與市場良性互動的雙贏局面。

值得指出的是，在我國保險市場不成熟時期，政府可以承擔較多的風險，逐步扶持保險業的發展，等保險市場承保能力增加后，政府可以逐步減少責任甚至退出［14］。

(三)地震巨災保險制度模式的設計

1.模式框架設計 國內有學者提倡建立多層次的風險融資體系，逐步建立完善的地震巨災保險制度［15-16］。我們繼承多層分散思想，對我國政府與市場相結合的地震巨災保險制度模式，提出如下設計方案：在中央政府、地方政府和商業保險公司(簡稱保險共保體)三個層次間分別建立政府與市場因素結合的地震巨災保險基金。以每個省為單位，其省轄范圍內的保險公司組成共保體，面向市場以地震風險出險概率和損失幅度等測算的費率計收保險費，建立共保體地震保險基金，該基金賬戶主要依賴最初參與保險公司出資的原始資金、地震保費收入等資金來源。由于目前我國災后政府補助標準較低，可以設置較低的免賠額，同時鑒于模式運作初期資金積累不足，也應該承擔有限地震巨災責任。這樣在共保體根據其承保能力確定一定自留額后，向地方政府分出剩余的地震風險。地方政府同樣以省為單位，建立對應于共保體地震保險基金的地方(或省)地震保險基金，該賬戶主要依賴每年地方財政收入的一定比例提取額、社會捐助資金、所在省保險共保體向地方政府分入的再保險保費等資金來源。考慮到地震巨災可能損失大地方政府或地方地震巨災基金捉襟見肘，所以其在自留一定風險后，將其余風險轉移中央地震巨災保險基金，以換取中央政府對該地區的地震所造成的高層損失分攤。中央地震巨災保險基金賬戶資金主要來源于每年中央財政收入的一定比例提取、國際援助資金、地方政府向中央政府的再保險保費等。中央和地方地震巨災基金是專項資金，先期可以由專門機構進行投資運用，地方地震基金及其增值等只能用于所在地區的地震及其相關的后備基金;中央地震巨災基金除地方發生巨災用于轉移風險的補償外，其積累額也可以作為超額賠付的調節資金。(詳見圖3)。

2.模式的情景分析 政府與市場結合的地震巨災保險模式，關鍵是解決兩者如何結合且合理體現公平與效率。由于巨災保險的準公共品屬性以及巨災保險市場供需天然存在的不足，如果缺乏富有合理激勵和利益分配機制的制度安排，便不能較好解決市場機制引入后可能存在的失靈問題。為此我們考慮：(1)模式建立初期，地方和中央地震巨災基金可以委托中國再保險公司省和總公司專項管理和運作，在技術與組織上保證巨災制度的運作，等條件成熟后可以成立獨立的基金公司或再保險公司進行管理;(2)給予商業保險公司和地震巨災保險基金一定的政策支持和財政激勵(具體在本文最后部分說明);(3)明確規定保險(再保險)公司經營地震保險不以盈利為目的，專項單列經營并以獨立帳戶核算盈虧，可依據資本金或償付能力的一定比例確定保險(再保險)公司一定的地震責任承擔限額;對投保人可采取強制或半強制保險要求，不同省地震風險賦予差異性費率，同時給予投保一定的激勵，如費率的補貼或優惠等。限于本文的主題，我們難于窮盡所有問題，以下我們選擇某省為例進行情景分析。

假設某省可能遭受一次地震的直接經濟損失1000億元人民幣，地震保險制度承擔的損失占總損失的20%(即人民幣200億元)。如果投保人無免賠額，共保體承擔地震保險損失比例20%(即40億元)，最大責任限額50億元，80%分給地方地震巨災保險基金(160億元)。進一步假設地方地震巨災保險基金承擔比例為10%(16億元)，另外70%分予中央地震巨災保險基金(144億元)，如果中央地震巨災保險基金向國際分保30%(43.2億元)，那么將自留70%即100.8億元損失責任。這樣的制度安排既為政府財政擔保或注資又為地震巨災保險基金初始規模提供了預期目標。然而，現實中如果投保率20%，收取保險費可能只有100億元，基金初始規模與保險費之間缺口100億元，由于共保體最大承擔50億元，所以地方地震巨災基金缺口(160-60=100億元)，假設不允許地方地震保險基金進行分保，這時地方財政和中央財政需要對基金進行一定比例的擔保或注資。對于中央地震巨災保險基金自留的責任可以通過國際再保或國際資本市場發行債券甚至衍生產品分散。

從上情景分析看出，引入保險制度后至少可以分擔損失，減輕政府負擔。可以考慮分階段制定適合國情的政府和市場分擔比例，建立初期政府和市場的承擔比例關系是政府高市場低，待市場實力壯大后逐漸調整，最終實現政府與市場具有一定的公平與效率的比例。關于地方政府和中央政府的責任分攤，也應該考慮地區差異，適當的向貧困地方傾斜，在中央層面體現某種程度上的地區間財政轉移支付政策。

3.模式的可行性 首先，我國保險市場主體不斷增加，實力壯大，以人保、人壽等大保險集團為代表的公司已在市縣設有網點，集合這些寡頭保險公司成立共保體具有可行性;其次，我國政策性農業保險試點，采用保險共保體和政府共同分擔風險模式，所取得的階段性成果，為地震巨災風險分攤提供了有益參考;最后，由于我國稅制改革后，地方和中央的財政明晰分開，中央和地方政府間的財政隔離為再保險方式有效發揮提供重要前提，同時還一并規范了地方對中央的依賴。可見，上述模式具有一定的可行性。

(四)地震巨災保險制度模式政策支持

制度的有效運行離不開政策的支持，上述地震巨災保險制度方案的實現，需要法律、會計、稅收與金融等多方面的政策支持。

1.建立法律法規依據 建立《地震巨災保險法》或者《地震保險保單條例》分別規定地震保險制度的相關內容。除此之外，我國還應該專門出臺一部《建筑物標準法案》，為財產地震保險的費率提供可操作性。

2.建立保險公司的巨災風險監管制度 目前國際上，美國的RBC監管體系中沒有將巨災風險納入到計算體系中，對于保險公司的巨災風險創新融資工具的使用也存在諸多限制;然而歐盟償付能力Ⅱ(EU solvencyⅡ)允許公司使用內部經濟資本模型，SCR中也包含巨災風險部分，并且還鼓勵保險公司使用風險分散工具創新［17］。可見，建立地震巨災保險共保體后，對我國保險監管將提出巨大的挑戰，如保險公司對于巨災風險經濟資本的確定等，我國保險監管機構均需要做出適合我國國情的指導性規定。

3.制定特別的會計原則 共保體和地方政府、地方政府和中央政府等再保險過程應該有特別的會計制度規定，嚴格建立單獨的地震巨災保險基金賬戶。堅持獨立核算，專款專用的會計原則。

4.給予財政與稅收優惠 政府有效引導商業保險業進入巨災保險市場是關鍵。為此，對保險公司的地震巨災保險經營、風險準備金的提取和投資收益等實行減稅或免稅政策，并對投保人進行財政支持是必要的。

5.金融的特別融資支持 除法律與財政稅收政策外，金融市場的發展、金融深化和政策的扶持同樣重要。災后產業重組和住房重建等，都需要國家給予一些優惠貸款，以迅速恢復震后經濟生產。

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(本文責編：辛 城)

Selection and Design for Earthquake Catastrophe Insurance System in China

ZHUO Zhi，WU Ting
(Insurance Department，Southwestern University of Finance and Economics，Chengdu 611130，China)

Several magnitude earthquakes in recent years call for the establishment of earthquake catastrophe insurance system(ECIS)again.This paper firstly summarizes the current theory and practice of earthquake catastrophe risk management in China.Then，based on this summarization and analysis on the international pros and cons of some ECIS and constructive experiences，combining the theory and practice，the paper concludes that government-market partnership pattern is the most fit for China.Finally，this paper constructs the initial frame of ECIS and provides the government some supporting policy suggestions and ensurance requirement of exerting the predominance of this system.

earthquake catastrophe;risk management;insurance system;pattern

P315.2

A

1002-9753(2011)01-0017-08

2010-10-07

2010-11-22

本文是教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目《巨災風險管理制度創新研究》(09JZD0028)的階段性成果。

卓 志(1963-)，男，四川瀘州人，西南財經大學教授、博士生導師，中國保險學會副會長，博士。