土地資源經濟安全評價研究
——以上海市為例

豐 雷，郭惠寧，王 靜，黃曉宇

(1.中國人民大學 公共管理學院土地管理系，北京100872;2.國土資源部 土地利用重點實驗室，北京100035;3.中國土地勘測規劃院，北京100035)

土地資源經濟安全評價研究
——以上海市為例

豐 雷1，郭惠寧1，王 靜2，3，黃曉宇2，3

(1.中國人民大學 公共管理學院土地管理系，北京100872;2.國土資源部 土地利用重點實驗室，北京100035;3.中國土地勘測規劃院，北京100035)

采用專家調查法和層次分析法，構建土地資源經濟安全綜合評價指標體系，并以上海市為例進行實證分析。研究表明：(1)隨著人口增加和經濟增長，土地資源的數量約束逐漸強化，但是經濟增長以及技術進步等因素會提高土地資源利用的質量和效率，從而減少土地資源數量約束的制約作用。1999-2008年上海市土地資源數量安全和結構安全的評價值逐年下降，2008年均處于“高度不安全”狀態，但是效率安全和質量安全呈現逐年上升趨勢，2008年接近“絕對安全”和達到“基本安全”，因此土地資源經濟安全程度總體上處于“基本安全”狀態。(2)隨著我國社會主義市場機制的逐步建立和完善，土地資源價格安全問題的重要性在增加。1999～2008年上海市土地資源價格安全的評價值波動較大，2008年僅接近“基本安全”的最低限，這種市場價格的大幅波動對市場效率的影響以及對國民經濟的損害不容忽視。

土地資源;土地利用;經濟安全;綜合評價;層次分析法

一、引言

任何國家或地區的經濟增長都面臨著資源稟賦的約束，對于人多地少的中國來說，土地資源總量對高速經濟增長的制約作用更加明顯。土地資源總量對經濟增長的約束，可以引入資源經濟安全概念進行量化。構建評價指標體系，對土地資源經濟安全狀況進行綜合評價，是定量分析土地資源約束的有效方法，并有助于找出關鍵影響因素，促進土地資源的優化配置，提高土地集約利用水平，保障社會經濟的可持續發展。

本文首先界定土地資源經濟安全的內涵，分析土地資源對宏觀經濟影響的傳導機制;其次應用專家調查法和層次分析法，選擇評價指標并賦予權重，構建土地資源經濟安全的綜合評價指標體系，并以上海市為例，對土地資源經濟安全狀況進行實證分析;最后進行總結。

二、土地資源經濟安全的界定及其傳導機制

資源安全的概念出現于20世紀90年代中后期［1］。土地資源安全是指一個國家或地區持續、穩定、及時、足量和經濟地獲取所需土地資源的狀態和能力［2］。土地資源安全包括食物安全、生態安全、經濟安全、產權安全和文化安全等方面［1］。此外，土地資源安全還被賦予時間維度上的意義，即不損害未來保障潛力的狀態或能力［3-6］。總之，國內2000年以后對土地資源安全的研究開始增多，大多是從土地的生態、社會和經濟等方面來定義其安全狀態。

土地資源經濟安全是土地資源安全的一個重要方面，但目前單獨對其研究的較少。已有研究對土地資源經濟安全內涵的界定單一不全面，大多僅強調土地供應數量和結構能否滿足社會經濟發展的需求，而未將土地資源利用產生的后果包含在內［4，7］。有少數學者初步提出土地資源經濟安全的評價指標［4，8］，但未形成系統量化的指標體系，也未進行實證分析，指標的科學性和可行性均有待檢驗。

傳統的經濟安全主要指國家自然資源供給及資源運輸通道的安全。隨著全球經濟一體化的加快，經濟安全的觀念逐步轉變，將抵御外來經濟干擾的能力放在首位，并開始更多地強調市場的穩定運行，包括市場規模的提升以及市場結構的改善等［9］。土地資源經濟安全的內涵應綜合資源獲取以及資源利用兩個方面，可定義為：一個國家或地區能夠穩定、足量、經濟地獲取所需土地資源，并對其進行合理開發利用，以保障經濟持續健康發展和綜合實力提升的狀態或能力。具體包含數量、質量、結構、效率、價格以及可持續等6個方面。

圖1 土地資源經濟安全傳導機制

土地具有資源和資產的雙重屬性，通過以下四條傳導渠道來影響宏觀經濟。作為資源和要素，土地通過生態渠道和產業渠道影響宏觀經濟;作為資產或資本，土地通過信貸渠道和財政渠道影響宏觀經濟(見圖1)。土地的產業傳導渠道，是指土地作為產業發展的資源和要素基礎，其供應規模、利用結構和利用布局會影響產業規模、結構和區域布局，從而影響宏觀經濟。土地的財政傳導渠道主要是通過土地出讓金以及土地稅的收支等來實現。土地的信貸渠道，是指土地供給影響信貸規模、信貸資金在投資和消費中的有效利用率以及信貸資金的安全性，同時影響貨幣政策的效果和信貸過程的持續性，進而影響宏觀經濟［10］。土地的生態渠道，是指土地利用保護的數量、結構和分布通過生態環境對長期經濟增長產生影響。

三、土地資源經濟安全綜合評價指標體系構建

(一)評價指標的選取

基于上述對土地資源經濟安全的界定及其傳導機制的分析，初步選出32項評價指標。根據專家調查意見①指標選擇專家調查共發放8份問卷，回收有效問卷8份。專家領域及人數分布如下：土地利用(2位);土地評價(1位);土地規劃(2位)、土地經濟(1位)、經濟統計(2位)。，并結合對擬評價區域土地資源利用現狀、社會經濟發展模式以及數據可獲得性的分析進一步篩選指標，最終建立了一個包括5項準則層(數量安全、質量安全、結構安全、效率安全和價格安全②土地經濟安全“可持續”準則的各項指標與其他5項準則層的指標多有重復，因此不再單列。)、共計20項指標的綜合評價指標體系(見表1③專家調查結果表明，32項初選指標中，人均耕地面積得分最高，為8.86分(滿分9分);而工礦用地開采儲量得分最低，為4.96分。做出指標得分圖，選擇曲線下行速度明顯加快的第27項指標即“高技術產業用地面積及比例”作為臨界點，剔除“高技術產業用地面積及比例”、“永久破壞性礦產用地面積及比例”、“國家限制供地項目、禁止供地項目用地面積”、“單位土地面積的資源消耗量”、“建設用地地基承載力”和“工礦用地開采儲量”等6項指標。此外，綜合考慮專家補充意見及指標數據的可獲得性，剔除了“水土流失率”、“后備耕地質量”、“高污染行業用地面積及比例”和“人均濕地面積”、“保障性住房用地面積占房地產開發用地面積比例”和“房地產不良貸款率”等6項指標。) 。

(二)指標權重的確定

指標權重的確定是綜合評價的一個核心問題。在土地資源安全評價方面，大部分學者采用特爾菲法［6，11］，層次分析法或者二者的結合［12，13］。除主觀賦權方法外，均方差客觀賦權法也有所應用［14］。土地資源經濟安全評價涉及資源、產業、財政、生態等多領域，各指標在總體評價中的重要程度有顯著差異，因此本文采用德爾菲法廣泛征求各領域專家的意見，同時將層次分析法與專家意見相結合，最終確定各指標的權重。

我們向16位專家發放了指標權重調查問卷，共收回有效問卷11份④專家領域及人數分布如下：土地管理(3位)、土地評價(2位)、土地規劃(2位)、土地經濟(2位)、經濟統計(2位)。。使用MATLAB軟件計算出各判斷矩陣的最大特征根λ和其相應的特征向量w。根據公式(1)對各判斷矩陣進行一致性檢驗，計算其一致性比例C.R.。

表1 土地資源經濟安全評價指標體系

其中，λ為判斷矩陣的最大特征根，n為判斷矩陣的階數，R.I.為平均隨機一致性指標，可查表求得。經計算，準則層、指標層的一致性比例C.R.均小于0.1，說明判斷矩陣的一致性可以接受。再對通過一致性檢驗后的w進行歸一化處理，得到權重向量(見表1)。

四、上海市土地資源經濟安全評價

(一)評價標準(閾值)的確定

在土地資源安全綜合評價中，閾值的確定既是重點，也是難點。已有研究大多從以下三方面來考慮：一是國家、地方、行業標準或規劃標準，如國家規定的水質標準，區域人口增長數量控制目標等;二是區域性背景數據，有時也會采用相關指標歷年取值的均值作為閾值或一定比例的浮動值作為上下限;三是專家經驗或科學研究的判定標準，如作物生產潛力、人口承載力等［5，12］。從統計意義來看，閾值的選取對評價值的分布有決定性作用，應避免評價值過于集中而影響最終評價結果。

本文將閾值分為安全閾值和不安全閾值，對于指標值超過安全閾值的，認為其處于絕對安全狀態，相應地賦予評價值為100分;對于指標值低于不安全閾值的，認為其處于絕對不安全狀態，賦值為0分;指標值介于不安全閾值和安全閾值之間的，按照比例賦值。

通過以下三種方法確定各指標的安全閾值(或不安全閾值)：(1)查閱文獻資料和政府規劃方案，盡可能通過規劃值來確定，包括：人均耕地面積、森林覆蓋率、環境保護投資/GDP、單位面積土地固定資產投資額、單位面積土地GDP;此外，人均建設用地面積、人均未利用土地面積指標值較為集中，采用規劃值加三倍標準差作為其安全閾值。(2)根據理論最佳值和相關研究結論確定閾值，包括：累計種草保留面積/草地總面積、建設用地供應面積增長率/固定資產投資增長率、商品房空置面積。(3)對于沒有規劃值和理論最佳值的指標，則根據歷年指標值的變化趨勢來確定(如平均值、最小值、平均值加減n倍標準差等)，包括：土地開發復墾面積、單位土地面積糧食產量、單位播種面積產值、耕地面積/農用地面積、房地產開發用地購置面積/建設用地出讓面積、復種指數、工業用地價格指數、住宅用地價格指數、商業用地價格指數以及土地出讓轉讓金/城市建設維護資金等。

對于極大型指標，在確定了安全閾值(或不安全閾值)后，以安全閾值(或不安全閾值)減(或加)n倍標準差的方法來確定該指標相應的不安全閾值(或安全閾值);極小型指標則反之。根據統計學原理，數據在三倍標準差以外為小概率事件，因此我們通常取n為3;當由于指標值標準差較大或標準差與閾值本身差距較大時，根據具體情況取n為1或2。對于沒有理論值或規劃值的居中型指標或極大型指標，又無法通過變化趨勢來衡量其安全程度，則計算其多年指標值的均值，減n倍標準差為不安全閾值，加n倍標準差為安全閾值①以“單位土地面積糧食產量”指標為例進行說明：其1999-2008年指標值的平均值為6800，標準差為319.5，設定其安全閾值為平均值加一倍標準差，為7120;不安全閾值為平均值減三倍標準差，為5842。。通過上述方法，最終確定上海市土地資源經濟安全程度的絕對水平(見表2)。

(二)評價指標數據處理

利用公式(2)-(5)對指標數據進行類型一致化、無量綱化處理，使評價值可以直接加權平均。具體來說，對于極大型x，令

其中，d為指標評價值，m為指標x的不安全閾值，M為指標x的安全閾值。

對于極小型指標x，令

其中，d為指標評價值，m為指標x的不安全閾值，M為指標x的安全閾值。

對于居中型指標x，令

其中，d'即為該居中型指標評價值①特別地，對于“建設用地供應面積增長率/固定資產投資增長率”指標，當其指標值的絕對值相等時，負數指標值表示建設用地供應面積增長與固定資產投資增長反向變動，其評價值應低于正數指標值。因此，我們對該指標的評價值計算進行了如下處理：(1)將建設用地供應面積增長率和固定資產投資增長率加1后相除，使得所有指標值都大于0，此時指標意義是兩者發展程度的比值;(2)由于所有指標都大于0，我們將介于0和1之間的指標值取倒數;(3)所有指標值按照公式(3)處理，即可得到最終評價值d'。。

選取上海市1999-2008年的數據②數據來源：人均耕地面積、人均建設用地面積、人均未利用土地面積、單位土地面積糧食產量、森林覆蓋率、環境保護投資占生產總值比例、耕地面積占農用地面積的比例、建設用地供應面積增長率與固定資產投資增長率的比值、房地產開發企業購置土地面積/建設用地出讓面積、單位面積土地固定資產投資額、單位面積土地GDP來自《上海統計年鑒》;土地開發復墾面積、累計種草保留面積/草地總面積來自《國土資源年鑒》;復種指數、單位播種面積產值、工業用地價格指數、住宅用地價格指數、商業用地價格指數來自《中經網統計數據庫》;空置商品房面積來自國家統計局網站;土地出讓轉讓金占城市建設維護資金的比例來自《中國城市建設統計年鑒》。進行上述處理③仍以指標“單位土地面積糧食產量”為例進行說明：指標值超過安全閾值(7120)的年份，評價值取100;指標值小于不安全閾值(5842)的年份，評價值取0;指標值介于5842～7120的年份，評價值按公式(2)進行計算。，最終得到上海市土地資源經濟安全評價指標值(見表3)。

(三)指標評價值的合成

考慮到土地資源經濟安全要求均衡綜合發展的特點，采用幾何平均或調和平均合成方法，利用公式(6)以及表1中的權重進行指標評價值的合成，最終得到1999-2008年上海市土地資源經濟安全指標評價的加權評價值(見表4)。借鑒土地資源安全評價的常用劃分方法，并結合對上述綜合評價結果的分析，將土地資源經濟安全程度分為安全、基本安全、不安全和高度不安全等四級(見表5)。

(四)上海市土地資源經濟安全評價結果分析

1999-2008年上海市土地資源經濟安全程度總體上處于“基本安全”狀態，2007年和2008年分別為61.6 分和67.2 分。

從各準則層的評價結果來看(見表6和圖2)，上海市土地資源的效率安全狀況最佳，評價值從1999年的36.8分提升至2008年的96.7分，接近“絕對安全”。質量安全和價格安全也同樣呈現上升趨勢，但仍有波動，目前在基本安全線附近徘徊，2008年的評價值分別為68分和59.9分。數量安全和結構安全則逐年下降，2008年的評價值都僅為28.9，處于“高度不安全”狀態。

進一步對各指標進行分析(見表3)，可以看出，上海市土地資源經濟安全的利好因素主要有：(1)質量安全中的累計種草保留面積占草地總面積的比例、環境保護投資占GDP的比例兩項指標多年來始終處于“絕對安全”狀態。(2)效率安全中的復種指數、空置商品房面積兩項指標也有多年處于“絕對安全”水平，2008年評價值均為100分。(3)單位土地面積GDP、單位土地面積固定資產投資額以及單位播種面積產值等指標的評價值呈現逐年遞增趨勢，2008年的評價值分別為100分(“絕對安全”狀態)、79分(接近“安全”水平)和68分(“基本安全”狀態)。例如，1999-2006年上海市單位土地面積GDP保持穩步增長趨勢，由66.1 元/平方米增至 163.5 元/平方米，增加近 1.5倍。單位播種面積產值除2005年有所減少外，其他年份均較上年有較快增長(見圖3)④上海市積極提高土地利用效率和水平，一定程度上彌補了土地數量不足給經濟帶來的消極影響。2008年4月9日，上海市政府公布了《關于進一步加強本市農業和糧食生產的政策意見》，強調實行最嚴格的耕地保護制度，并增加對本市農業和糧食生產的扶助力度，提出加大農業基礎設施投入、加大金融對農業扶持力度等10項政策。這些政策將有利于上海市土地利用集約度的提高以及土地資源經濟安全程度的改善。。

表3 1999-2008年上海市土地資源經濟安全指標評價值

表4 1999-2008年上海土地資源經濟安全評價結果

表5 土地資源經濟安全評價分級表

表6 1999-2008年上海土地資源經濟安全各準則層評價結果

圖3 1999-2008年上海市土地資源利用效率情況

圖4 1999-2008年上海市土地資源數量安全狀況

上海市土地資源經濟安全的不利因素有：(1)近年來上海市人均耕地面積持續下降，耕地短缺現象嚴重。1999年上海人均耕地面積為197.4平方米，2008年降至108.6平方米，降幅達45%。同時，耕地占農用地的比例越來越小，農用地結構問題也值得關注。人均建設用地面積同樣呈現減少趨勢，由1999年的166.8平方米減少至2008年的130.7平方米，降幅為21.6%(見圖4)。相應地，人均耕地面積和人均建設用地面積的評價值呈現逐年下降趨勢，2008年分別為6分和50分，前者已接近“絕對不安全”，后者則處于“不安全”狀態。上海土地資源的數量安全問題非常嚴重，已對其經濟的長期穩定增長造成重大制約。(2)森林覆蓋率①森林覆蓋率與規劃目標相距甚遠。規劃目標為25%，而目前實際僅為11.8%。和建設用地供應增長率與全社會固定資產投資增長率之比兩項指標長期處于“高度不安全”狀態，并且自2004年以來逐年下降，2008年僅分別為18分和0分，前者為“高度不安全”，后者為“絕對不安全”。(3)盡管價格安全總體上呈現逐年上升態勢，但是波動較大，各指標有多年的安全評價值為0。2008年的評價值為59.9分(僅接近“基本安全”的最低限)。其中，工業用地價格指數和商業用地價格指數的評價值分別為19分和61分，前者處于“高度不安全”狀態，后者處于“基本安全”的最低限。

五、結束語

本文構建土地資源經濟安全綜合評價指標體系，并對1999-2008年上海市土地資源經濟安全狀況進行實證分析。研究表明，一方面，剛性的土地數量約束仍然是制約我國未來經濟增長的重要因素，對于諸如上海等經濟高速發展、資源數量極為稀缺的地區尤其重要。上海市土地資源數量安全評價值呈現逐年下降趨勢，從1999年的92.6分(“安全”)大幅降至2008年的28.9分(“高度不安全”)。因此，強調耕地保護以及“最嚴格”的土地管理政策等，有其現實依據。

另一方面，通過市場價格機制的自動調節(例如要素替代)以及技術進步等因素，會提高土地利用集約度以及土地利用的質量和效率，從而減少土地資源數量約束對經濟增長的制約作用。盡管數量安全呈現下降趨勢，但是由于質量安全和效率安全呈現逐年上升趨勢，同時如果賦予質量安全和效率安全準則層更大權重②例如本文的專家調查結果表明，專家給予“質量安全”和“效率安全”更大權重(0.39和0.18)，普遍認為“質量安全”和“效率安全”的重要性大于“數量安全”(0.16)。，則總體安全值仍會顯著提高。上海市的土地資源經濟安全總體評價值從1999年的59.3分(“不安全”)提高至2008年的67.2分(“基本安全”)。因此，進一步完善和培育市場價格機制，充分發揮其配置土地資源的基礎性作用，是解決人地矛盾特別是土地資源數量約束的主要途徑。

同時，正確適當的土地利用政策導向也會產生類似的效果。上海市的累計種草保留面積占草地總面積的比例、環境保護投資占GDP的比例、復種指數等指標多年來處于“絕對安全”狀態，單位土地面積GDP、單位土地面積固定資產投資額以及單位播種面積產值等指標的評價值呈現逐年上升趨勢。這與上海市政府重視農業基礎設施投入、加大金融對農業扶持力度等政策，以及長期以來對環保投資的重視等有較大關系。因此，可適當地“主動管制”，利用政策導向提高土地利用集約度。

此外，隨著我國社會主義市場機制的逐步建立和完善，一個尚未得到足夠重視的新問題是土地資源的“價格安全”①價格安全問題以及市場波動幅度加大問題具有全球性，也是成熟市場經濟國家普遍面臨的難題，目前尚未找到好的解決辦法。一個基本原則是，應重視管制的成本和收益的權衡。例如，如果實行緊縮的土地利用管制政策，一方面會獲得土地利用集約度提高的收益，另一方面會帶來由于管制而產生的市場波動加劇的成本，二者之間的權衡是政策制定者必須重點考慮的問題。。上海市的價格安全評價值的得分不高(2008年僅為59.9分，接近“基本安全”的最低限)，各分項指標有多年的評價值為0，而且波動較大。這種市場價格的大幅波動對市場效率的影響以及對國民經濟的損害不容忽視。

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(本文責編：潤 澤)

Economic Security Evaluation of Land Resource in Shanghai

FENG Lei1，GUO Hui-ning1，WANG Jing2，3，HUANG Xiao-yu2，3
(1.Department of Land and Real Estate Management，School of Public Administration，Renmin University of China，Beijing 100872，China;2.Key Laboratory of Land Use，Ministry of Land and Resource，Beijing 100035，China;3.China Land Surveying and Planning Institute，Beijing 100035，China)

This research establishes a comprehensive evaluation index system for economic security of land resource by using Delphi and AHP methods.An empirical analysis of Shanghai is conducted.The conclusions are as follows.(1)With the population increasing and economic growth，the quantity security of land resource has been gradually strengthened.But the factors such as economic growth and technological progress will improve the utilizing quality and efficiency of land resource，so as to reduce the restrictions of quantity constraint of land resource.From 1999 to 2008，the evaluation values of quantity security and structure security of land resource in Shanghai decreased year by year which are both on the level of“highly insecure”in 2008.Meanwhile the efficiency security and quality security increased year by yearwhich are approaching“absolutely safe”or reach“basically safe”state.Therefore，the overall economic security of land resource is generally on the level of“basic security”in Shanghai.(2)With the gradual establishment and improvement of socialist market mechanism of China，the importance of price security of land resource is increasing.From 1999 to 2008，the evaluation value of price security of land resource in Shanghai has fluctuated sharply which is only approaching the minimum level of“basic security”in 2008.The influence of the significant fluctuation of market price on market efficiency and its damage on national economy should never be neglected.

land resource;land use;economic security;comprehensive evaluation;analytic hierarchy process

F301

A

1002-9753(2011)01-0082-10

2010-07-07

2010-10-22

中國人民大學科學研究基金(中央高校基本科研業務費專項資金資助)項目(2009030168);教育部“211工程”三期子項目“中國特色的公共管理與公共政策學科平臺建設”;中國土地勘測規劃院項目;土地調查監測成果綜合分析(KD080622-01)，土地資源演變態勢與問題分析(ZL090601-01)。

豐雷(1972-)，男，山東聊城人，中國人民大學公共管理學院土地管理系副教授，管理學博士，研究方向：不動產經濟、房地產研究中的計量分析方法。