看香港土地如何出讓

劉威 滿燕云

看香港土地如何出讓

劉威 滿燕云

編者按

國土部數據顯示，2010年，全國土地出讓成交總價款2.7萬億元，同比增加70.4%。這個數字，在2004年是6000億，2009年達到了1.5萬億，且2009年的全國土地出讓金占當年地方財政收入比重達到48.8%。

自2002年以來我國進行的土地交易制度改革，主要借鑒的是香港的土地批租制。香港雖然擁有世界數一數二的高地價高房價，但是其房地產市場卻十分規范和有序，這與香港的土地批租制政策密切相關，值得我們借鑒。

在香港，政府出讓土地的方式叫做“土地批租制”，顧名思義就是一次性將一定期限的土地使用權出租給使用者，使用者一次性繳納整個出讓期的地租。香港的土地批租制度始于英國對香港的殖民統治時期，回歸后這一制度得到了延續。

香港始終采用土地公有制，由香港政府負責行使土地管理、使用、開發、出讓等權利。香港實行的是混合年租制，獲得批租土地使用權的受讓人除了要一次性繳納土地出讓金外，每年還要繳納地租。

香港的土地批租工作由香港地政總署負責執行。土地批租的方式分三種：拍賣、招標和協議。拍賣方式取得的土地使用權可以轉移，而協議方式取得的土地在用途和使用權轉讓方面都有嚴格的限制。

土地批租過程中，特區政府通過與受讓人簽訂土地契約的方式轉移一定年期的土地使用權。土地的地理位置、面積、租約期限、土地用途、利用限制條件等都會在土地契約中明確規定，以規范土地利用。但在不違反城市規劃的前提下，通過向政府提出申請，受讓人可以在獲得政府批準和補繳出讓金后改變土地用途。

在香港回歸之前，土地按照是否可以續租分為兩類，第一類土地的批租期為固定年期，包括75年、99年、150年和999年，沒有續租權利；另一類土地則享有可再續租相同年期的權利，包括75年、99年和150年。1984年《中英聯合聲明》中規定，在1985年5月27日至1997年6月30日之間批租的土地，租期不得超過2047年6月30日。而對于1997年6月30日之前到期的不可續租的土地，如果承租人愿意，也可以續期至2047年6月30日。回歸后新批租的土地，除特殊用途用地，租期一律為50年。

為了更好地使用土地出讓收入，香港還設立了專門的土地基金。每年約一半的土地出讓收入會進入土地基金。通過基金的運作，土地基金為土地儲備、基礎建設提供了必要的資金支持。

在香港，每年繳納的地租也是根據土地契約的不同而有不同的類型。第一類是象征性地租，根據土地契約規定的金額繳納，這一類地租通常針對新界原居村民，數額很小，例如每年1港元（不分面積大小）。第二類是定額地租，根據批租時點或者改變用途時點的土地應課差餉租值3%確定，固定不變，每半年繳納一次。第三類是浮動地租，地租為年應課差餉租值的3%，每年重估，按季度繳納。

財產稅在香港被稱作“差餉”，至今已有160多年的歷史了，它是與土地批租制度密切相關的稅收。“差餉”名稱的由來，是因為最初是用于支付社區警察（差役）工資，但后來其用途也逐步擴展為社區的路燈、上下水、消防等市政設施開支。如今，差餉收入作為一般政府收入納入政府預算體系。差餉的納稅人為全體房屋的所有人或使用人（具體由所有人和使用人雙方合同為準），計稅依據是通過評估得到的評稅價值，稱為應課差餉租值。差餉的稅率為5%上下，每年由香港立法會確定。

差餉與地租都是根據不動產應課差餉租值的一定比例征收，但在具體的管理上有所差異。繳納責任方面，差餉的納稅人是不動產所有者或者使用者，而地租的繳納人只能是土地所有者。稅率方面，差餉的稅率由立法會每年根據財政預算確定，而地租則是根據《中英聯合聲明》確定，固定為3%。優惠方面，政府有權對某些不動產進行差餉的減免，而地租則沒有任何減免。

香港土地制度與中國大陸基本相同，政府通過出讓一定年期的土地使用權獲得收入，用于基礎設施建設等領域。在出讓方式上，中國大陸的土地出讓制度很大程度上借鑒了香港的做法，通過拍賣、招標和協議的方式出讓土地。對于商業等營利性用地，通常采用拍賣方式，而對于公共事業用地、公共住宅等用地則采用協議方式。但是中國大陸的土地出讓制度中沒有每年繳納的地租以及“差餉”。而這正是中國大陸目前高地價、高房價的一個重要原因。

香港土地批租采用混合制度，即在批租時繳納土地出讓金，在使用土地期間每年繳納地租。這樣的做法降低了拍賣時一次性支付的土地出讓金。由于在土地出讓期限內土地使用者會按年繳納地租，因此在拍賣競價中，出價方會降低出價預期，從而降低土地出讓金數額。對于政府而言，每年按照評估價值征收的地租能夠使政府獲得土地的增值收益。

香港建立了一套比較完善的土地批租制度，配合相關的稅收政策、住房政策和金融政策，促進了土地高效利用，建立了有序的房地產市場

由于香港政府每年對房屋所有者或者使用者征收差餉，購房者也就會降低其對房屋的出價。保有環節的稅收還能夠有效降低投資性和投機性需求，從而使得房屋價格低于未征收保有環節稅收的情況。同時，每年按照評估價值征收的差餉也能夠使政府獲得房屋的增值收益。

香港政府制定了非常嚴格和細致的土地規劃，來限制以及保證批租土地嚴格按照規劃開發和使用。在土地批租公告上，會明確描述土地的位置、建筑要求、規劃要求等信息，且在土地契約中也會明確這些限制條件，確保土地按照城市規劃進行開發和建設。

同時，香港政府還建立了完善的住房保障等配套政策。香港批租制度的好處在于通過將一部分地價分攤到土地持有期繳納，降低了一次性支付的土地出讓金。而房地產市場價格的上漲速度以及幅度則要通過其他手段來調節。香港土地資源稀缺，與此相對應的是巨大的土地需求，所以香港的土地價格和房屋價格居世界前列。香港雖然擁有世界數一數二的高地價高房價，但是其房地產市場卻十分規范和有序，這與香港政府制定的相關政策密切相關。

例如，香港政府通過土地出讓計劃，保證足夠數量的土地用于公共住宅的建設。每個財政年度開始時，政府會公布未來五年的土地出讓和土地開發計劃，其中包括房屋用地。對于興建租住公屋以及資助自置居所，地政總署則會安排以較低或象征性的地價向房屋委員會提供土地。同時，香港政府還制定了多種住房計劃滿足不同類型的中低收入群體，如“居者有其屋計劃”，“租者置其屋計劃”等等。所以即便在高地價的香港，中低收入階層依然可以“住有所居”。

香港地價、差餉和地租（僅包括根據應課差餉租值3%征收的地租）收入占政府總收入比重

從圖中可以看到，地價收入波動較大，但是其所占收入比例也最大，約為政府總收入的12%。地租收入和差餉收入都是根據物業評估價值的一定比例征收的，會受到市場波動影響，但是影響比較小，所占比例分別約為1.8%和4%。可以說，這三項收入是香港政府重要的收入來源。

劉威 北京大學-林肯研究院城市發展與土地政策研究中心分析員

滿燕云 北京大學-林肯研究院城市發展與土地政策研究中心主任 北京大學城市與環境學院教授