唐山市社會救助制度現狀及其內容研究

鄭 禾，項賢國

（唐山師范學院，河北 唐山 063000）

唐山是河北省經濟強市，經濟發展水平較高，社會救助水平在河北省位居前列，但社會救助制度的發展與市場經濟的發展仍然不一致，實踐中存在應救未救、標準不統一等不規范的地方。完善社會救助制度，可以充分保障公民基本生存權，對于維護社會穩定，構建和諧社會具有重要意義。

一、現代社會救助制度的起源

1. 國外社會救助制度的概況

早在1834年，英國就制定了新《濟貧法》，主要是確認社會救濟屬于公民應該享受的權利，確立社會救濟是國家應盡的義務。英國社會救助的項目很多，甚至有些是福利式的救助，主要包括低收入家庭救助、老齡救助、兒童救助、殘疾救助、失業救助及疾病救助等內容[1]。韓國的社會救助制度傾向生活保護，主要包括生活救助、有功人員救助以及災害救助。生活救助包括生計救助、醫療救助、婦產救助、教育救助、喪葬救助、職業訓練以及就業安排。韓國頒布法律對國家有功人員發給津貼并進行生活救助，包括年金、生活津貼、看護津貼、住宅資金、撫恤等，還進行教育保護、就業保護、醫療保護、養老保護以及提供貸款、減免交通費等。災害救助包括提供收容設施，提供食品、被褥、學習用品及其他生活必須品，對遇災住宅進行應急修繕，提供或貸給生活所需資金器具或材料，介紹就業，辦理喪事等。災害救助所需費用設立災害救護基金，由國庫負擔70%，地方政府負擔30%。

2. 中國社會救助制度的產生與發展

建國后至改革開放以前，我國社會救助基本以集體福利代替救助，隨意性較大，沒有建立起完善的社會救助制度。改革開放以后，我國逐步建立起新的社會救助制度。

1993年，上海市率先建立了城市居民最低生活保障制度。1996年，民政部在總結上海等城市經驗的基礎上，號召全國各城市建立最低生活保障制度。1997年，國務院頒布了《關于在全國建立城市最低生活保障制度的通知》，標志著我國城市低保制度正式建立。

1999年，國務院頒布了《城市居民最低生活保障條例》，我國低保制度進入正規化建設時期。在城市居民最低生活保障制度不斷完善的過程中，國家也對農村特困群體救助的制度化進行了探索。2007年 7月，國務院發布了《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》，我國農村低保制度正式建立。

除了最低生活保障以外，我國在醫療救助、教育救助、住房救助等專項救助法制建設方面也取得了很大成效。從1998年開始就在全國范圍建立城鎮職工基本醫療保險制度，2003年啟動新型農村合作醫療制度試點，著手建立農村醫療救助制度，2005年開始城市醫療救助制度試點，2007年全國城鎮居民基本醫療保險進行試點，到2010年已經全部實施城鎮居民醫療保險制度。教育救助方面，我國現在已經實行九年制義務教育，高中、大學階段可以申請家庭困難補助或國家助學貸款。住房救助方面，我國采取了保障性住房、經濟適用房、廉租房、公租房等救助措施。

二、唐山市社會救助制度發展歷程

1. 創設、初步發展階段（1996-2004年）

從宏觀層面上來看，唐山的社會經濟改革經過前期的探索正向縱深發展。從制度構架上來看，這一階段主要是適應建立城鎮居民最低生活保障的需要，以保障最低收入家庭的基本生存為主，并適度地將救助項目擴張到最低收入家庭的醫療和教育救助。1996年唐山市頒布并實施了《唐山市城鎮居民最低生活保障辦法》，對城市居民實行一體化最低生活救助，并隨著社會經濟生活的發展，先后八次對救助標準進行了調整。為確保城鄉協調發展，唐山市于2003年12月統一了農村低保標準、資金籌措渠道及低保對象審核審批程序，確定農村低保標準為每人每年800元。2003年9月，唐山市政府發布《關于健全唐山市社會保障制度的指導意見》，初步規定了唐山市的社會救助制度。

唐山市積極探索解決最低收入家庭看病難和教育支出困難的途徑。2004年 7月份唐山市制定《關于在全市建立城鄉困難群眾醫療救助的實施意見》，建立了城鄉一體的困難群眾醫療救助制度。農村五保戶、城鄉低保對象及患大病后生活困難的人員均可享受醫療救助。在教育救助方面，唐山市進一步建立健全家庭困難學生的救助制度，按“公開、公正”的原則規范教育救助行為，做到部門之間協調，防止出現遺漏救助或重復救助的現象。這一階段唐山市還對低保戶子女上學給予補貼，按照小學、初中、高中、大專以上四個階段，分別給予8元至100元的上學補貼。

2. 規范提高階段（2005-2007年）

唐山市于2006年出臺了《唐山市人民政府關于健全完善城鄉社會救助體系的意見》，以解決困難群眾的吃、穿、住、醫、教等為重點，在河北省率先建立起了以城鄉低保、五保供養制度為基礎，醫療、特困、教育等分類救助政策為補充的社會救助體系，有效保障了城鄉困難群眾的基本生活。建立健全城鎮低保制度，規范救濟程序，將符合低保條件的困難職工家庭全部納入低保范圍。唐山市先后8次調整城鎮低保標準，由最初的每人每月140元調至目前的市區每人每月310元、縣（市）每人每月285元，居河北省領先水平；保障人數由最初每月650人增加到6.13萬人。2002年以來，累計發放保障金28 638.84萬元。

這一階段，為了解決稅費改革后五保供養資金籌措不足、五保供養水平下降及敬老院整體水平降低問題，唐山市創新五保供養制度，統一全市五保供養標準為每人每年2 525元，將符合條件的21 374名五保對象全部納入五保范圍，五保供養率達到100%，同時將不愿意加入五保的5 694名三無對象全部納入農村低保。

2007年12月17日唐山市人民政府辦公廳印發《唐山市建立零就業家庭就業援助長效機制的意見》，對大齡就業對象優先安排在公益性崗位就業；對女性和單親家庭成員，由當地婦聯、工會配合勞動保障部門幫助就業；對青壯年成員組織勞務輸出，實現轉移就業。通過為零就業家庭提供全方位的就業援助服務，確保自確認為零就業家庭之日起 30日內為有就業需求的零就業家庭成員提供合適的就業崗位，實現長期動態為零的目標。

3. 深化完善階段（2008年至今）

2008年11月12日唐山市人民政府出臺《關于加強就業困難人員就業援助的意見》，明確就業困難人員是指持有《就業失業登記證》的城鎮登記失業人員中的大齡、身有殘疾、享受城市最低生活保障、連續失業一年以上，以及因失去土地等原因難以實現就業的人員。同時加大對就業困難人員的政策扶持力度，并進一步加強對就業困難人員的就業援助服務。

在總結以往社會救助實施經驗的基礎上，結合國內社會救助理論的最新研究成果，為更好第保障低收入家庭的住房需求，2009年連續出臺了《唐山市廉租住房保障辦法》、《唐山市經濟適用住房管理辦法》、《唐山市經濟適用住房交易管理暫行辦法》（征求意見稿）等規范性文件，為深化低收入群體的住房救助奠定了堅實的制度基礎。

為促進低保有就業能力的群體積極就業，唐山市人力資源和社會保障局2009年出臺了一系列認定就業困難人員的制度和對就業困難人員再就業進行系列補貼的措施，有效的促進了社會救助制度和再就業制度的結合。

對各項社會救助資源進行深度整合，提高救助效力，是我國社會救助制度發展的必然趨勢。目前，國務院法制辦公室已將《中華人民共和國社會救助法（征求意見稿）》（以下簡稱征求意見稿）全文公布，征求社會各界意見，以便進一步研究、修改后報請國務院常務會議審議[2]。借此契機，唐山市民政局也正在積極進行調研，在充分整合唐山市社會救助資源的基礎上，結合唐山社會救助的實際情況，將制定統一的唐山市社會救助辦法拿上日程。在制度建設上取得成績的同時，我們必須看到唐山市的社會救助制度仍舊存在一些不足，深化完善社會救助制度也是唐山市經濟社會發展的一項重要任務。

圖1 唐山市現行社會救助制度體系圖示

三、唐山市社會救助制度的基本內容

1. 居民最低生活保障制度

（1）居民最低生活保障對象

根據2002年《唐山市居民最低生活保障辦法》（以下簡稱辦法）第二條的規定，保障對象為具有唐山市戶籍的常住非農業戶口居民且家庭成員月人均收入低于本地當年居民最低生活保障標準。

（2）居民最低生活保障標準

城鎮居民最低生活保障標準，由市、縣（市）民政部門會同同級財政、統計、物價等部門按照當地城鎮居民基本生活所必需的衣、食、住費用，并適當考慮水、電、燃氣（燃煤）費用以及未成年人的教育費用制訂，經本級人民政府批準后執行。城鎮居民最低生活保障標準需要調整時，依照前款規定重新核定[3]。從 1996年起，唐山市先后提高了八次最低生活保障標準，現行最低標準為310元。與河北省其他幾個主要的城市相比，唐山的低保標準居于最前列。

（3）居民最低生活保障辦理程序

城鎮居民申請最低生活保障，應當向當地社區居民委員會提出申請并提供下列證明材料：申請書；戶籍證明和家庭收入證明；與審批事項有關的其他證明。社區居民委員會應當在接到申請后 7日內對申請人的家庭經濟狀況和實際生活水平進行調查核實，經居民代表討論通過后，報街道辦事處或鄉（鎮）人民政府審核。街道辦事處或鄉（鎮）人民政府接到申請材料后應當在15日內完成公示和審核工作，并將審核意見報縣級人民政府民政部門批準。縣級人民政府民政部門應當在七日內對最低生活保障申請人的申請做出是否準許的決定。符合條件的，發給《唐山市城鎮居民最低生活保障金領取證》；不符合條件的，書面通知并說明理由。

（4）居民最低生活保障待遇

低保待遇分全額補貼和差額補貼。經批準享受最低生活保障居民的保障金，按下列規定支付：對無家庭收入的城鎮居民，按照當地城鎮居民最低生活保障標準給予全額補貼；對尚有一定收入但家庭收入達不到最低生活保障標準的城鎮居民，按照當地城鎮居民最低生活保障標準給予差額補貼。其中有下列情形之一的，不得享受最低生活保障待遇：家庭實際生活水平明顯高于當地最低生活保障標準的；申請人及其家庭成員拒絕或者不配合最低保障工作人員調查核實有關情況的；有勞動能力的下崗、失業、無業人員兩次不接受勞動服務機構介紹就業的。

城鎮居民自民政部門批準的下月起享受城鎮居民最低生活保障待遇，保障金由街道辦事處或鄉（鎮）人民政府按月發放。享受保障家庭收入發生變化的，應當主動向社區居民委員會報告變化情況。街道辦事處或鄉（鎮）人民政府應當每季組織社區居民委員會對保障家庭進行復查。對不符合條件的，經縣級民政部門批準停止發放保障金，并收回或注銷其《唐山市城鎮居民最低生活保障金領取證》；對仍符合條件，但其家庭收入發生變化的，按程序辦理減發、增發保障金的手續。

街道辦事處、鄉（鎮）人民政府或社區居民委員會應當建立健全最低生活保障對象公益活動站、點，并每月至少組織一次公益活動或勞動。在就業年齡內有勞動能力但尚未就業的城鎮居民，在享受城鎮居民最低生活保障期間，應當參加其居住地的社區居民委員會定期組織的公益性活動或勞動。最低生活保障對象連續兩次無正當理由不參加社區公益性活動或勞動的，取消其家庭當月保障金。

2. 農村五保供養制度

（1）農村五保供養對象

根據2006年3月頒布的《唐山市農村五保供養工作實施意見》規定，符合國務院《五保供養工作條例》規定的老年、殘疾或者未滿16周歲的農村居民，無勞動能力、無生活來源又無法定贍養、扶養、撫養義務人的，或者其法定贍養、撫養、扶養義務人無贍養、撫養、扶養能力的，可以申請享受農村五保供養待遇。

（2）農村五保供養內容及標準

定期供給生活費，保障五保對象吃、穿方面的基本生活需要；為五保對象提供符合居住條件的住房；及時為五保對象治療疾病，并將其納入農村合作醫療和醫療救助范圍；五保對象死亡后為其妥善辦理喪葬事宜。農村五保供養對象未滿16周歲或者已滿16周歲仍在接受義務教育的，保障其依法接受義務教育所需費用。

在全市建立統一的農村五保供養標準，供養標準達到或超過上年全市農民平均生活消費水平（農民平均生活消費水平按市統計局公布的數據執行）。

（3）農村五保對象的申請及審批

縣級民政部門是唐山市農村五保供養工作的責任主體，負責組織實施農村五保供養政策的落實。符合五保對象條件的人員必須向村委會提出申請，并提供相關證明材料，經村委會初審后報鄉鎮人民政府審核、縣級民政部門審批，并簽訂五保供養協議，發給《五保供養證書》。對被批準的五保對象，縣級民政部門要建立五保對象檔案。五保對象檔案由敬老院統一管理。

（4）農村五保供養資金的籌措與管理

五保供養資金的籌措與管理是五保政策落實的關鍵，各縣（市）、區政府和市直有關部門要采取有效措施，確保五保供養資金及時足額籌措和發放。唐山市農村五保人員供養費用由市、縣兩級財政按比例負擔。有條件的縣（市）、區根據本地財力情況可制定高于全市統一的五保對象供養標準，高出部分由縣（市）、區財政解決。

各級民政部門在每年10月底前向財政部門報送下一年五保供養經費支出預算，各級財政部門審核報本級人大批準后按季度撥付。集中供養經費可由縣級財政部門根據縣級民政部門提供的各敬老院五保對象人數及用款計劃，按季度直接撥付各敬老院；分散供養經費可由財政部門根據縣級民政部門提供的名單及帳戶，通過銀行按季度直接發放到戶，也可委托敬老院代發。縣級財政、民政部門要設立五保供養資金專戶，專款專用，制定財務管理制度，保證五保供養資金的安全運行。

3. 專項救助制度

唐山市現行專項救助制度包括醫療救助、住房救助、教育和就業救助、法律和司法救助，至于具體規定則比較松散。

教育救助方面，唐山市現行規定指出，在義務教育階段，要落實“兩免一補”政策（即免費提供教科書、免雜費和補助寄宿學生生活費）。完善高中階段以上學校家庭困難學生的資助政策，落實國家助學貸款和生源地助學貸款政策，積極實施勤工助學和愛心助學等資助措施。就業救助方面，唐山市建立了零就業家庭就業援助長效機制。為了解決困難群眾的就醫問題，唐山市建立了城鄉一體的困難群眾醫療救助制度。各縣（市）、區也都制定了較為詳細的《實施辦法》。對農村低保戶、五保戶及特殊困難對象到指定醫院就醫的可減免15%的檢查費、手術費、治療費、床位費。醫療費高的還可得到最高限額1萬元的救助金。城鄉一體的醫療救助政策在全省是首創，得到省民政廳充分肯定。住房救助方面，唐山市規定城鎮最低收入家庭住房保障以租賃住房補貼、租金核減為主，以實物配租為輔。租賃住房補貼是指縣（市）區政府向符合住房保障條件的申請家庭提供的租賃私有住房貨幣。租金核減是指公有住房產權單位依據房產行政主管部門的租金核減通知，對租住公有住房的住房保障家庭減免租金。實物配租是指市、縣（市）區政府向住房保障家庭直接提供廉租住房。法律和司法救助方面，唐山市建立法律援助制度，為需要援助群體提供法律服務，具體做法參照國家有關法律援助制度的統一規定。

4. 應急救助制度

針對應急救助制度，一是制定了《唐山市救災應急預案》，對災害損失進行科學合理的核定，提高災情統計評估水平，使之達到規范、快速，同時完善了自然災害緊急救助體系[4]。唐山市目前已建立了自然災害救助應急預案、重大沙塵暴災害應急預案、突發地質災害應急預案等多項應急預案。二是建立了災情信息管理系統，大大提高唐山市救災防災的能力。三是及時落實救災預算。唐山市按照每年需要政府救助的災民數據，提前做好救災資金預算，及時下撥救災款物，保障了災民在受災后24小時內“有飯吃，有衣穿，有住所，不受凍”，基本生活得到保障。

5. 社會幫扶、捐助救助制度

唐山市鼓勵社會力量積極參與社會救助，堅持和完善機關、企事業單位干部進行“一助一”幫扶困難戶活動，并形成制度；積極開展全市范圍的社會捐助活動，不斷探索社會捐助工作新途徑，實現捐助活動經常化；組織廣泛的社會互助活動，幫助貧困群眾解決日常生活困難。

社會救助是為了保障公民最基本的生存權而提供物質幫助和服務的一項制度，是社會保障制度的最后一面防護墻。唐山市的社會救助制度經歷了三個主要發展階段，不斷得到豐富和完善，到目前已建立起來了以最低生活保障為基礎，以專項救助、應急救助和社會幫扶捐助救助為核心的較為完善的社會救助制度體系[5]。當然，我們應該看到，唐山市現行社會救助制度仍存在諸多不完善的地方，有待于進一步調整和規范。