東部經濟較發達地區縣域義務教育均衡發展的現狀與對策*
——以山東省膠南市、壽光市為例

● 陳 昉 高宏賦

東部經濟較發達地區縣域義務教育均衡發展的現狀與對策*
——以山東省膠南市、壽光市為例

● 陳 昉 高宏賦

以膠南市和壽光市為代表的一些東部經濟較發達的縣已經實現了縣域內義務教育基本均衡，其經驗和做法對其它縣有重要的借鑒意義，但它們在教育均衡發展過程中仍然存在一些現實問題。本文在實地調查的基礎上，提出東部經濟較發達地區推進縣域義務教育向高位均衡發展需要實現四個轉向：城鄉均衡的重點由辦學條件均衡轉向教育質量均衡；師資均衡的重點由收入均衡轉向素質均衡；學校均衡的重點由規范化轉向特色化；學生受教育均衡的重點由機會均衡轉向個性發展。

東部縣域；教育均衡；四個轉向

義務教育是縣域教育的主體，義務教育的均衡發展程度是衡量一個縣教育發展水平高低的重要標志。只有實現了縣域內義務教育高位均衡發展，才能建成教育強縣。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》提出：“均衡發展是義務教育的戰略性任務”，要“率先在縣(區)域內實現城鄉均衡發展，逐步在更大范圍內推進。”教育部印發的《關于貫徹落實科學發展觀進一步推進義務教育均衡發展的意見》提出：在2012年實現區域內義務教育初步均衡，到2020年實現區域內義務教育基本均衡。率先在縣域內實現義務教育均衡發展成為當前義務教育工作的重中之重。從實際情況看，我國東部一些經濟較發達的縣(市)，目前已經實現了縣域內義務教育基本均衡，正在向高位均衡邁進。這些縣實現義務教育均衡發展的經驗與做法，對我國推進縣域內義務教育均衡發展具有重要的借鑒意義。“東部經濟較發達地區建設教育強縣的戰略研究與實踐”課題組在實地調研的基礎上，以山東省膠南市、壽光市為例，深入分析了東部經濟較發達地區縣域義務教育均衡發展的現狀、問題與對策。

一、東部經濟較發達地區縣域義務教育均衡發展的現狀

調查表明，在我國東部沿海地區一些經濟較發達的縣(市)，義務教育普及較早，均衡發展程度較高。

(一)膠南市和壽光市的義務教育概況

膠南市是山東省青島市的一個縣級市，壽光市是山東省濰坊市的一個縣級市，這兩個縣都是農村人口占多數的縣，都屬于全國百強縣。在2009年公布的第九屆全國縣域經濟基本競爭力百強縣(市)中，膠南市居第19位，壽光市居第26位。

表1 膠南市和壽光市2008年經濟社會發展基本狀況

表2 膠南市和壽光市2009年義務教育基本狀況

膠南市和壽光市義務教育基礎較好，早在20世紀90年代初期，兩市就實現了“兩基”目標。壽光市是全國“兩基”工作先進地區，也是全國最早在縣域范圍內進行義務教育均衡發展探索的縣之一，《人民教育》2002年第3期發表了 《為了每一個孩子的幸福成長——山東省壽光市教育均衡發展透視》的長篇報道，推出了壽光市推進義務教育均衡發展的典型經驗，在全國引起了廣泛關注。膠南市在2009年被評為“全國推進義務教育均衡發展工作先進地區”。可以說，這兩個縣的義務教育均衡發展走在了全國縣域的前列。

(二)膠南市和壽光市義務教育均衡發展取得的主要成效

1.標準化學校建設工程迅速推進，辦學條件顯著改善

膠南市在2004年率先全面完成了青島市義務教育標準化工程，95%的鎮成為 “青島市義務教育示范鎮”，各級規范化學校數量均列青島各縣(市)第一。壽光市不斷加快農村中小學標準化建設進程，2006年全市所有初中全部辦成了濰坊市級規范化學校。

2.城鄉教師工資按照統一標準發放，收入差異基本消除

膠南市和壽光市都把城鄉教師工資(包括養老保險金、醫療保險金、住房公積金等各項社會保障資金)全額納入縣本級財政預算，統一管理，按照統一標準發放，基本消除了城鄉教師的收入差異。

3.中小學入學率鞏固率達到較高水平，教育機會公平全面實現

2009年，膠南市小學、初中入學率均達到100%，鞏固率保持在99.95%，初中畢業生升入高中階段學校比例達到了95%；壽光市小學入學率、鞏固率均達到100%，初中入學率、鞏固率分別達到100%、99.8%，初中畢業生升入高中階段學校比例達到了93.1%。作為外來務工人員較多的縣，膠南市和壽光市都出臺了外來務工人員子女就學政策，全縣所有公立中小學全部向外來務工人員子女公平開放，學校不收取國家規定之外的任何費用。“兩免一補”政策、聾啞學生的“三免一補”政策均落實到位，弱勢群體的教育得到更多關注，為全面實現教育機會公平提供了有力保障。

4.教學管理得到全面加強，教育質量達到較高水平

膠南市和壽光市都較好的落實了教育督導制度，從各個方面加強了對學校的統一管理，兩縣的教育質量達到了較高水平，在本地區的教育督導評估中連續多年列各縣(市)第一名，都榮獲山東省素質教育先進單位等多項榮譽。

(三)膠南市和壽光市義務教育均衡發展的基本經驗和做法

義務教育均衡發展，是義務教育本質屬性的要求，是政府公共服務的法定職責。[1]推進縣域內教育均衡發展，政府尤其是縣級政府的作用至關重要。透視膠南市和壽光市義務教育均衡發展的過程，有許多共同的經驗和做法。

1.政府主導，城鄉統籌，構建教育均衡發展經費保障機制

保障教育投入是促進義務教育均衡發展的關鍵之一。膠南市和壽光市在實踐中均落實了“政府行為主導、經費統籌安排”的思路，堅持財政資金保障教育投入、財政性教育經費逐年增長，對城鄉教師工資、義務教育公用經費等實行全縣統籌，按統一標準撥付城鄉義務教育生均經費，全面建立起了城鄉學校辦學經費長效保障機制。下表是膠南市和壽光市2004-2008年預算內教育經費執行情況。

表3 膠南市和壽光市2004-2008年預賽內教育經費執行情況

從表3可以看出，壽光市在2004-2008五年間，預算內教育經費占財政支出的比例基本保持在30%左右，膠南市基本保持在25%左右，均明顯高于同期山東省和全國的比例 (山東省在20%左右，全國在15%左右)。兩縣在教育經費保障方面的主要做法：一是較早建立起了城鄉教師同工同酬保障機制；二是實施了“預算管理、集中核算、統一采購、按月撥付”的教育經費管理模式；三是“兩免一補”政策全部落實到位，城鄉義務教育階段學生學雜費全部免除。膠南市還從2008年起全部免除了城鄉義務教育階段學生課本費，在青島率先實施了全免費義務教育。壽光市免除了農村義務教育階段學生課本費。四是不斷完善政府主導的助學長效機制，困難學生資助實行全縣統籌，確保了全縣中小學生不因貧困而失學。

2.科學布局，優化資源，實現城鄉學校辦學條件標準化

義務教育均衡發展的基礎是學校均衡。膠南市和壽光市把矯正中小學布局失衡現象作為推進教育均衡發展的基礎工作來抓，把實施學校布局調整與薄弱學校改造、提升農村學校辦學質量有機結合，對中小學實行“調強”，采取“臨近聚合”、“中心輻射”、“規模擴張”等形式進行撤并。膠南市每年安排專項資金6000萬元用于義務教育學校基礎設施、教學設施建設和校舍維修改造，至2008年徹底消除了薄弱學校，全縣小學由2000年的275所調整到2009年的86所，初中由35所調整為26所，并全部達到了青島市設學要求，形成了以各級規范化學校和示范學校為骨干的優質基礎教育辦學體系。壽光市近五年來，新建校舍75萬平方米，改、擴建校舍67萬平方米，維修校舍39.4萬平方米，開通過對城鄉教育資源的科學布局和有效整合，使小學由1999年的386處調減到2009年的152處，初中由1999年的57處調減到2009年的35處。同時，兩縣還都啟動了標準化學校建設工程、中小學教學儀器更新工程和信息化建設工程，并完善了農村學生就學服務保障體系。兩縣都已實現了百兆光纖到學校的“校校通”，壽光市所有中小學正在實施“室室通”工程。膠南市統一為農村學生配設了班車，實施了“農村小學喝熱水吃熱飯工程”和中小學生飲水工程；壽光市實施了“兩通兩熱三改工程”(校校通柏油路、安全通校車，為學生提供熱水、熱飯設施，改造學生宿舍、廁所、水泥檁條校舍)，解決了學校布局調整后部分農村學生上學遠、中午就餐難等群眾關心的熱點問題。

3.創新機制，合理調配，實現城鄉學校師資均衡配置

義務教育均衡發展的關鍵是師資力量的均衡。膠南市和壽光市在教師資源配置和提升教師隊伍素質方面采取了一系列行之有效的措施。膠南市以實現優質師資配備的校際、鎮域內相對均衡為目標，先后出臺并實施了城區中小學教師到鄉村學校任教服務期制度、城鄉教師掛職支教與學習制度、優秀教師巡回教學制度和城鄉學校結對幫扶等四項制度。2004年以來，全市共有649名教師分別由城區學校到農村學校掛職支教和由農村學校到城區學校交流學習，2005年以來考選的437名新教師全部安排到農村學校任教，有效改善了農村學校師資隊伍的結構。還以建立研訓合一的城鄉教師培養培訓機制為目標，開展了師資隊伍全員培訓，建立了中小學校長公開考選和異校定期交流機制，學校中層干部實部實行競聘上崗。壽光市實施“名師帶動戰略”，加強了學科帶頭人、教學能手、教學骨干等三級骨干教師隊伍梯隊建設。每年暑假對全縣教師進行全員培訓。實行了教育干部輪崗制度，開展了“送教下鄉”活動，推出了城區優秀教師到農村邊遠學校支教制度，對支教教師在待遇上予以傾斜，促進了城鄉教師的交流。

4.統一考核，深度融合，實現城鄉學校教學管理一體化

壽光市從2003年起將普通高中的招生名額按照就近原則合理分配到了生源區域內的初中，既很好地達到了調控初中生源分布的政策效果，又有效地實現了對初中學校教育教學的統一考核管理。壽光市每年末都要對所有中小學按照統一標準進行教育督導，促進了各學校按照教育局的要求開展教育教學工作。膠南市在城區學校和鄉鎮學校、中心學校和村小建立捆綁式組團發展模式，推行“城鄉互動、區片聯動、校際合作”的城鄉教育一體化教研模式，在全縣范圍內組建城鄉學校發展共同體，在教育裝備、學校管理、教學研究等多個層面建立以強扶弱、組團發展的協作關系，進一步發揮了優質名校孵化器的作用，促進了城鄉學校教育教學質量的共同提升。

二、東部經濟較發達地區縣域義務教育均衡發展存在的問題

我們在深入調研中發現，盡管東部經濟較發達的縣在推進義務教育均衡發展方面已經取得了顯著成績，但在發展過程中仍然存在一些現實問題。

(一)重辦學條件改善輕素質教育推進

提起義務教育均衡發展，一些基層教育行政干部和校長喜歡談的往往是校舍建設投入了多少萬元，辦學條件如何得到了改善，多少學校達到了示范性學校的標準，而很少談及教育質量怎樣得到了提升(只是談各種競賽成績和名生培養)，更不會談到素質教育如何得到了真正的貫徹落實。我們確實親眼見到大部分農村學校的校舍和內部設施與縣城學校已沒有什么差別。但我們也真實感受到無論是農村學校還是縣城學校在推進素質教育方面的進展都比較緩慢，農村學校更慢一些，甚至還不能按照規定開齊所有課程。究其原因，一個重要因素是示范性學校建設更容易成為當地政府的政績。

(二)教師培訓沒有收到應有成效，城鄉師資依然存在差距

從調查來看，縣級教育行政部門雖然很重視組織中小學教師進行全員培訓，但在培訓中卻普遍存在重培訓形式輕實際效果、重技術學習輕觀念更新、重提高業務輕加強師德等現象，很多培訓并沒有取得明顯的理想效果。教育行政部門雖然采取了一些鼓勵教師到農村學校支教的措施，但收效不是很明顯。農村學校教師在學歷結構、專業結構、職稱結構、年齡結構、教育觀念等方面與縣城學校教師相比仍然存在差距。部分農村小學存在學科教師結構性缺編問題，尤其缺少音、體、美、英語等科的專職教師。

(三)重統一督導輕因地制宜，很多學校缺乏辦學特色

近年來，省級政府加強了對地市級政府的教育督導，地市級政府加強了對縣級政府的教育督導，縣級教育行政部門則加強了對鄉鎮(街道)教辦和學校的教育督導。這些督導都有明確的統一標準，督導結果與對鄉鎮(街道)教辦主任和初中、小學校長的考核直接掛鉤，因此很受重視。各初中、小學都嚴格按照考核標準進行準備，很少把精力用到辦學特色的潛心打造上。同時，地市和縣級教育行政部門經常組織初中、小學學習外地的一些所謂先進辦學經驗和模式，進行教育改革實驗，而這種學習、改革和實驗往往忽視了本校的實際情況，加之經常變換，結果造成很多學校生搬硬套，疲于應付，難以找到適合自己的發展道路。

三、東部經濟較發達地區縣域義務教育高位均衡發展的對策

從膠南市和壽光市義務教育均衡發展的整體情況看，盡管還存在一些不容忽視的問題，但相對全國大多數縣而言，已經處在了較先進的行列，實現了縣域內義務教育基本均衡。今后，兩縣推進義務教育向高位均衡發展，需要實現四個轉向。

(一)城鄉均衡的重點由辦學條件均衡轉向教育質量均衡

在東部經濟較發達的縣，實現城鄉辦學條件均衡易，達到教育質量均衡難。膠南市和壽光市前幾年推進城鄉義務教育均衡發展的重點無疑都放在了相對容易實現的辦學條件均衡方面，目前這一目標已經基本實現，下一步的工作重點應當轉向教育質量均衡。實現教育質量均衡不是簡單的“削峰填谷”，也不是脫離實際的急功近利，更不是熱衷于搞“政績工程”，而應遵循教育規律，深化教育改革，扎扎實實推進素質教育。這需要地方黨政領導和教育行政部門樹立正確的教育政績觀，把均衡發展納入當地經濟社會發展規劃，正確理解以人為本的教育發展觀，增強推進素質教育的責任感和緊迫性，真正把促進學生的全面發展和長遠發展作為教育工作的立足點和歸宿。

(二）師資均衡的重點由收入均衡轉向素質均衡

在義務教育階段，教師的收入差異基本消除之后，實現教師的素質均衡成為當務之急。從膠南市和壽光市的實際情況看，要實現師資素質的均衡，僅靠現有教師在學校之間或城鄉之間的有限流動是遠遠不夠的。況且很多教師尤其是縣城的教師和優質學校的教師并不愿意流動，單靠行政制度讓其流動也難以激發和調動工作積極性，收不到應有的成效。很重要的是從實際情況出發，結合新農村建設，對農村教師尤其是偏遠鄉村的小學教師進行補貼，同時在職稱晉升、住房、交通等方面給予優惠政策，吸引教師尤其是新教師到農村學校任教。還要從老師們的實際需要出發，有針對性的加強對農村教師的培訓，重視培訓效果和反饋，不斷提高農村教師的整體素質。

(三)學校均衡的重點由規范化轉向特色化

實現了辦學條件標準化，辦學行為規范化，建成了規范化學校，并不意味著學校之間實現了真正的均衡。義務教育高位均衡的表現不是“千校一面”，而是辦學條件相同的學校卻風格各異，各具特色，百花齊放，各得其所。只有這樣，才符合辦學的真諦和學校的底蘊與實際。學校要實現特色發展，除了學校本身從實際出發的努力之外，關鍵還在于教育行政部門不要用一把尺子要求不同的學校，要給學校創造寬松的發展環境和適宜的政策氛圍，以實際行動鼓勵學校辦出特色和水平。

(四)學生受教育均衡的重點由機會均衡轉向個性發展

義務教育均衡發展的最終落腳點在于接受教育的學生，在于促進每個學生的個性充分發展。讓每個學生都享有公平接受教育的機會是教育均衡的前提，決不是教育均衡的目的。教育均衡的目的在于促進人的充分發展，從而為社會培養多樣化的人才。因材施教、培養創新人才是教育均衡發展的應有之義。只有從學生的實際出發，創新人才培養模式，深化課程教材改革，深化教學內容和教學方法改革，才能促進學生的個性發展和全面發展。消除縣城部分優質學校班額過大的現象、為實現學生個性發展創造條件，是東部經濟較發達的縣實現教育高位均衡發展繞不過去的問題。

[1]楊銀付.均衡發展是我國義務教育的戰略性任務[N].中國教育報,2010-3-28(3).

(責任編輯：陳培瑞)

陳 昉／青島港灣職業技術學院副教授 高宏賦/濰坊科技學院發展規劃處處長，講師

*本文系全國教育科學“十一五”規劃2009年度教育部青年專項課題 “東部經濟較發達地區建設教育強縣的戰略研究與實踐”(課題批準號：EGA090374)的研究成果之一。