2009年以來中國區域發展規劃及政策評述

何 丹,李 晶

(華東師范大學 中國現代城市研究中心,上海 200062)

●區域發展

2009年以來中國區域發展規劃及政策評述

何 丹,李 晶

(華東師范大學 中國現代城市研究中心,上海 200062)

2009年以來為應對國際金融危機,國務院陸續批復了十多項區域發展規劃及政策。研究表明這些規劃與政策體現出了更加明晰細化的區域空間格局、多元多極的區域發展模式和注重協調發展、可持續發展和環境友好發展理念等三方面的特征。文章從資源重組、空間重構和管理體系三個角度分析其仍然存在以下問題:現階段過于偏重重組優質資源,忽視發達地區與欠發達地區的協調發展;造成 “政策交集”地區的戰略定位和發展路徑選擇的“兩難”處境;需進一步完善仍處于分割狀態的規劃管理體系等。最后,針對以上問題提出政策建議。

中國;區域發展規劃及政策;評述

一、引 言

近年來,尤其是在國際金融危機的沖擊下,中國延續多年“東快西慢”的區域經濟空間增長格局正悄然改變,呈現出新的發展態勢:一是 2009年東部地區的 GDP增長率(7.2%)僅高于東北地區 (5.5%),而落后于中、西部地區(8.4%和 10.9%)①。二是東部沿海地區經歷了工業化和城鎮化的快速發展期,進入到了產業轉型、二次騰飛的階段;而中西部地區處在工業化和城鎮化雙輪驅動,承接產業轉移的階段。三是西部地區經過十年大開發,進入培育新的增長點和環境保護并重的新階段。四是東北地區的老工業基地處于全面振興的關鍵期,到了加快培育具有競爭力的新增長極的階段[1]。特別是 2009年以來國家密集出臺的若干區域發展規劃及相關政策,在應對金融危機的外部壓力的同時,也響應了地方政府為促進經濟增長和提高民生的利益訴求。

實際上國內學者也持續關注區域發展規劃和政策的研究,成果主要集中在對國外區域規劃理論的引介及本土化應用、區域經濟空間規劃和中國區域發展政策演變等方面,如增長極理論[2]、梯度推移理論[3]、極化和擴散理論[4]、產業轉移理論[5]和點 -軸理論[6-7]等;在區域空間發展模式上主要集中在以城市群、都市區[8-14]等的角度構建區域空間,并結合中國實際應用到長株潭城市群[15-16]、中原城市群[17-18]、東北地區三大城市群[19]和山東半島城市群[20]等;在國內區域發展政策演變方面,學者們根據不同的標準將區域經濟發展政策的演變劃分為若干階段[21-23]。相比較來看,有關都市區、城市群的研究較為深入,國家層面的區域發展規劃及政策的研究描述介紹居多,尤其是對 2009年以來的區域發展規劃與政策對未來中國區域發展的影響及存在的問題缺乏研究。本文以 2009年以來國家批復的區域規劃及政策為研究對象,首先對其特征進行分析,然后重點對其存在的問題進行探討,最后提出相關的政策建議。

二、區域規劃及政策的特征分析

從空間格局上看,中國區域發展規劃及政策經歷了 “沿海與內地”、“東中西三大地帶”和 “東、中、西和東北”三種戰略區域劃分的演變。并在此基礎上重點突出了長三角、珠三角、環渤海等城市群地區的核心作用,現階段又劃分了職能更明晰化的若干經濟發展區域。這種 “大圈圈”到“小圈圈”的變化正是產業梯度轉移和產業結構調整基礎上的國家戰略在區域空間上 “投影”過程。特別是 2009年以來國務院相繼批復及有望批復的基于四大國家戰略分區的十多項區域發展規劃和政策性文件 (表 1),更加清晰地反映了上述區域空間重構的趨勢,以及中央政府期望形成動態均衡的網絡狀空間格局的政策意愿或戰略意圖[24]。

表1 2009年以來國務院批復區域發展規劃及政策一覽表

從發展模式上看,上述區域發展規劃體現出中國從沿海沿江的 “T”型發展模式和點軸開發模式,到東中西協調互動與重點開發推進模式的轉變;由主要依靠東部沿海的三大都市圈的單級驅動模式轉向依靠覆蓋全國的多點多元驅動模式的發展[25]。即使在東部沿海地區也將進一步形成三大五小 (珠三角、長三角、京津冀、遼寧沿海、山東半島、江蘇沿海、海西、北部灣)的多點多元的發展模式 (圖 1)。

圖1 2009年以來批復的區域發展規劃及政策示意圖

從發展理念上看,上述區域發展規劃及政策性文件的發展理念踐行了科學發展觀的要求,更加注重區域協調發展、可持續發展、多極化發展和環境友好的理念。基于其目標和意義,可以將上述發展規劃及政策性文件分為重點發展型、改革崛起型和合作開放型三類 (表 2)[26]。

表2 2009年以來批復的區域發展規劃及政策分類表

三、區域規劃及政策的問題探討

上述區域發展規劃及政策性文件是在各種背景和內外因的驅動下形成的,具有很多積極意義。一方面增強國家宏觀政策的可行性,在空間格局上細化了國家的發展戰略;另一方面注重不同區域的資源稟賦,充分發揮了各地比較優勢,在發展模式和具體的發展理念上體現差異性。

就已經批復的區域發展規劃和政策來看,有一些表象值得關注。一是數量大:批復的國家級區域規劃及政策的數量大于前四年的總和[25];二是概念新:一個冠以承接產業轉移示范區之名、兩個冠以生態經濟示范區、兩個命名循環經濟區和兩個命名綜合配套改革試驗區等;三是空間范圍差別大:如促進中部地區崛起規劃的范圍涉及 103萬 km2,遠遠大于橫琴總體發展規劃的 106.46 km2的空間范圍。盡管數量大概念新,但就其具體的發展定位來看雷同表述較多 (表1)。例如東北地區兩個區域發展規劃 (吉林省圖們江區域開發開放規劃和遼寧省的沿海經濟帶規劃)的戰略定位都直指東北亞經濟區對外開放的重要平臺,而且有六個區域規劃的定位都有現代服務業或先進制造業基地等等。這種并非基于資源稟賦和內生動力、且具“普適性”的區域發展定位,極易造成后續招商引資的惡性競爭和企業發展的地方保護,也會進一步惡化土地集約開發的制度環境。就其造成這樣表象的深層次因素來看可以從下面幾個方面來深入剖析。

(一)競爭的區域優質資源重組

一般而言,區域規劃空間范圍的劃定標準往往是經濟增長 (或者就直接異化為 GDP、人口規模),因此劃定范圍也就不可避免地存在“人為因素”。如有些劃分的空間范圍并未實現類似長三角、珠三角等區域的長期自發形成、自主培養的自下而上的過程,而是大多以 GDP和人口數量為衡量標準,整合周圍的發達地區。例如安徽省的發展現狀是皖中和皖江強而皖南和皖北弱,現有皖江城市帶承接產業轉移示范區 (以下簡稱皖江城市帶)和合肥經濟圈的范圍就覆蓋了安徽省域發展最好的地區,2009年合肥經濟圈和皖江城市帶的地區生產總值分別約占全省的 38%和 67%,分別涉及占安徽省約 30%和 50%的人口②。在當前缺乏應有的制度安排下,這種“區域優質資源”的重組將會進一步制約皖北皖南等欠發達地區的發展。

上述“區域優質資源”的重組類似企業剝離不良資產、重組優質資產上市的市場行為,這種行為在近期批復的規劃中具有一定的普遍性,但在中國特有的政治文化背景下又具有極強的示范意義。可以預見各“促進增長政體”特征的地方政府[27]將會積極重組本區域的優質資源 (往往忽略發達地區和欠發達地區的協調發展),加入到盡快獲得國家級區域發展規劃的 “錦標賽”[28]中來。中央積極推動地方政府(主要是省級人民政府)主導編制區域發展規劃出于以下良好的愿望:進一步細化國家的戰略意圖并且使其更具空間操作性,同時準確體現地方政府的發展訴求,充分調動地方政府的積極性和創造性。但不可否認的是地方政府在“錦標賽”中獲得中央批復后,“國字號”的區域發展規劃將成為地方政府向中央政府爭取寬松的土地指標、環境政策和產業發展等政策的工具。而這樣的體制環境反過來進一步強化了地方政府通過重組區域優勢資源獲取寬松政策的意愿,進而使得編制規劃的象征意義遠遠大于實際意義。

(二)兩難的區域空間結構重構

區域優質資源重組必將導致區域空間結構的重構,使得某些特定地區 (城市)發展定位重復、銜接困難的問題尤為突出。例如海峽西岸經濟區把浙南的溫州、臺州、麗水、衢州、金華納入規劃范圍,長三角區域的規劃范圍也包括了上海、浙江、江蘇,在這個背景下浙南地區的發展定位面臨跨區域發展路徑上孰輕孰重的“兩難”境界。溫州市在“十二五”期間將“積極融入長三角”以拉近與上海、杭州的經濟聯系;同時又“加強對接海西經濟區”以打造海西經濟區的核心城市③。而在具體實施過程中,處于 “政策交集”的溫州市卻鮮有得到兩個國家級區域規劃的特殊優惠政策。不僅在跨區域層面上,即便在一個省域范圍內的區域空間發展也面臨著定位重復和銜接困難的問題。“皖江城市帶”和 “合肥經濟圈”的規劃空間范圍已經破碎化了安徽省域城鎮體系中傳統的皖北、皖中、皖江、皖南四大分區,規劃涉及范圍之間有較大的重復 (圖 2),而重復區域所涉及到的城市同樣面臨著發展定位和路徑選擇上的“兩難”。以淮南市為例,合肥經濟圈對其定位為“實施合淮同城化戰略,極力拉近淮南與合肥的距離”;而在省域城鎮體系中將淮南定位為 “兩淮一蚌”城市群的核心城市,進而成為引領皖北發展的重要支撐之一。以上相關問題都是在重新編制省域城鎮體系規劃時必須著力解決的。

圖2 安徽省內三個城鎮體系規劃疊加圖④

(三)分割的規劃管理體系

中國區域發展規劃和政策的發展趨勢已經漸漸清晰,從東、中、西和東北四大戰略區到本文所探討的 2009年以來的區域規劃和政策,再到各區域發展所依托的若干城市群。四大戰略分區和區域發展規劃及政策的制定往往是由國家和省級發改委牽頭,聯合相關部門制定的,而城市群規劃則涉及到國土資源或住建部所管轄的土地利用總體規劃和城鎮體系規劃,盡管學者們一直在呼吁實現“兩規合一”[29-32],但其進展成效也不容客觀。加之行政管理分權是以區域 “塊塊”原則為基礎的多層次、多地區的“M”型結構,這使得各地區之間的相互聯系是水平的,相互依賴度不強,使得規劃實施過程中受到 “諸侯經濟”的阻礙[33]。2009年以來出臺的 17區域規劃及政策中 4個是跨省域的,而 13個是在省域范圍內的。跨省域的區域規劃及政策由于缺少激勵及約束機制,使得所涉及省份 (或地區)特別是 “政策交集”地區在規劃實施管理和基礎設施配套建設中仍然會各自為政、缺乏協調。即使在走過了近 30年歷程的東部沿海三大城市群中依然存在這種現象,那對于海西經濟區、關中—天水經濟區等這一類近期批復的、缺乏自下而上培育過程的跨區域的經濟區來說將面臨更復雜的問題。相比較而言,多數區域規劃和政策的空間范圍大都落實到具體的省域范圍內,比如遼寧沿海經濟帶,江蘇沿海經濟帶等規劃實施管理不僅較為容易地獲得基于省級政府行政資源的執行力保證,也可以相對容易地做到省域內部的協調發展[34]。

四、結 論

2009年以來的國家級區域發展規劃與政策體現出了更加明晰細化的區域空間格局、多元多極的區域發展模式和注重協調發展、可持續發展和環境友好發展理念等三方面的特征。但是仍然在資源重組、空間重構和管理體系上存在以下問題:現階段過于偏重重組優質資源,忽視發達地區與欠發達地區的協調發展;造成 “政策交集”地區的戰略定位和發展路徑選擇的“兩難”處境;需進一步完善仍處于分割狀態的規劃管理體系等。

這些問題期望在區域制度建設上得到解決。首先,在區域優勢資源重組方面可以分兩步走,一方面積極促進優勢資源地區的又好又快發展,充分發揮其集聚帶動優勢;另一方面也要未雨綢繆地制定相關的“反哺機制”——優勢資源地區發展到一定階段后,可以制度化保障與欠發達地區的協調發展。其次,在區域空間結構重構方面應該高度重視“政策交集”地區所肩負的區域協調發展的“橋梁”作用。實際上這些地區往往是欠發達地區的“增長極”之一,只是在區域優勢資源中“被”重組,在未來的制度建設上應該讓其回歸本質,真正成為協調區域發展的橋梁。而分階段、有重點地發展是“政策交集”地區解決定位 “兩難”,實現回歸橋梁本質的重要途徑之一。最后,在規劃管理體系方面要理順現有的規劃體系,重點是找到自下而上發展訴求與自上而下約束機制之間的平衡點,通過立法在國家層面上實現 “兩規合一”或者 “多規合一”。

[注 釋]

① 數據來源:國家統計數據庫 http://219.235.129.58/welcome.do.

② 資料來源:安徽省和省內相關地區 2009年統計公報。

③ 資料來源:溫州市發展和改革委員會《溫州市國民經濟和社會發展 “十二五”規劃綱要 (初稿)》。

④ 資料來源:安徽省城鎮體系規劃 (2004—2020年)、合肥經濟圈城鎮體系規劃 (2008—2020年)、皖江城市帶承接產業轉移示范區城鎮體系規劃初稿 (2010—2020年)。

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[責任編輯:余志虎]

The Review on China's RegionalDevelopment Plann ing and Policies since 2009

HE Dan,L IJing
(The Center for Modern City Studies,East China Nor mal University,Shanghai200062,China)

In order to cope with the financial crisis,several regional development planning and policies have been proposed by the State Council since 2009.In this context,the paper intends to make a holistic review to evaluate these proposals.In the first place,the study finds that these regionalplanning and policy reflects three characteristics:more explicit and detailed regional spatialpatterns,multiple and multipolemodelof regional development,sustainable development and environmental friendly development concepts.Moreover,the paper discusses their existing problems from three angles:resources reorganization,space reconstruction and the management system,and demonstrates some problems as follows:ignoring coordinated development between developed and undeveloped region at the present stage,causing strategic orientation and development path selection of“policy intersection area”dilemma,and further perfecting divisional planningmanagement system.At last,based on the above problems,suggestions of policies are put forward.

China;regional development planning and policies;review

F061.5

A

1007—5097(2011)03—0036—05

10.3969/j.issn.1007-5097.2011.03.010

2010—11—01

國家自然科學基金項目 (50608032);上海浦江人才計劃和教育部留學回國人員科研啟動基金項目

何 丹 (1971—),男,云南昆明人,副教授,碩士生導師,博士,研究方向:區域規劃與城市發展戰略研究;

李 晶 (1986—),女,山西長治人,碩士研究生,研究方向:區域經濟與城市規劃。