從財政科技投入的加強監(jiān)管談起

文 王鴻慶

從財政科技投入的加強監(jiān)管談起

文 王鴻慶

2011年10月，科技部召開全國范圍的視頻會議，主題是傳達財政部、科技部《關(guān)于調(diào)整國家科技計劃和公益性行業(yè)科研專項經(jīng)費管理辦法若干規(guī)定的通知》（財教[2011]434號）。在會上，科技部萬鋼部長、財政部副部長等領(lǐng)導(dǎo)作了重要講話，從而正式啟動“十二五”期間科技經(jīng)費管理的改革。

本文作者是立信會計師事務(wù)所資深高級經(jīng)理，他主持的“科技業(yè)務(wù)部”一直把開展科技專項審計作為發(fā)展業(yè)務(wù)的重點，并取得了良好的業(yè)績，得到政府主管部門的首肯。此文是他學(xué)習(xí)政策心得與審計實務(wù)體驗，值得有關(guān)人士借鑒。

加強科技投入監(jiān)管是我國科技形勢發(fā)展的新要求

《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要》（2006-2020）是我國科技形勢發(fā)展的新里程碑，其明顯特征就是加大科技投入的力度，全社會的研究開發(fā)投入占國民生產(chǎn)總值的比例從2010年的2%達到2020年2.5%，在這期間，要組織實施等16個科技重大專項，以及實現(xiàn)一系列的科技計劃項目。

在科技投入不斷增加的同時，如何管好科技資金，已成為中央領(lǐng)導(dǎo)關(guān)心和全社會關(guān)注的熱點問題。

科技投入的涵義與范圍

1.從基本概念看：科技投入、科技資金、科技經(jīng)費、科技支出屬于同一范疇的概念，是指用于科學(xué)研究與試驗發(fā)展以及與此相關(guān)的科技活動所耗費的經(jīng)費支出。其來源有多元化渠道，包括中央財政資金、地方財政資金、單位自籌資金、從其他渠道獲得的資金等。

2.財政科技資金的涵義：是指中央和地方政府通過財政預(yù)算安排的對科技活動的投入并用于科技方面的支出，屬于公共財政支出的范疇。

3.中央財政科技投入主要用于支持市場機制不能有效配置資源的基礎(chǔ)研究，前沿技術(shù)研究、社會公益研究、重大共性關(guān)鍵技術(shù)研究開發(fā)（亦稱科技攻關(guān)）等公共科技活動。具體分五大類：

（1）國家科技計劃（基金等）經(jīng)費；（2）科研機構(gòu)運行經(jīng)費（如中科院及地方科研院所的日常運行經(jīng)費）；（3）基本科研業(yè)務(wù)費（上述機構(gòu)的科研專項經(jīng)費）；（4）公益性行業(yè)科研經(jīng)費（如技監(jiān)局用于制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的研究專項經(jīng)費）；（5）科研條件建設(shè)經(jīng)費（如需由發(fā)改委審批的用于科研目的基本建設(shè)費）。

4.國家科技計劃（基金等）經(jīng)費主要包括：

（1）國家科技重大專項。如：核高基、集成電路裝備、寬帶移動通訊、數(shù)控機床、油氣開發(fā)、大型核電站、水體污染治理、轉(zhuǎn)基因、新藥創(chuàng)制、傳染病防治等；

（2）三大主體計劃。即“863”計劃、“973”計劃、“科技支撐”計劃以及與之配套的國際科技合作與交流專項等；

（3）國家科技基礎(chǔ)條件平臺建設(shè)。如國家重點實驗室建設(shè)專項經(jīng)費等；

（4）政策引導(dǎo)類科技計劃及專項。如“科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金”、“科技成果轉(zhuǎn)化引導(dǎo)基金”等；

（5）星火計劃、火炬計劃、重點新產(chǎn)品認定、區(qū)域可持續(xù)發(fā)展專項等；

（6）“國家自然科學(xué)基金”。

這一類科技資金是企業(yè)的主要，從事科技專項審計常見的對象，本文主要涉及的內(nèi)容就是對此類科技資金的加強監(jiān)管問題。

“十一五”期間出臺的與“發(fā)展規(guī)劃綱要”配套的科技經(jīng)費監(jiān)管政策的主要精神

1.國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)“財政部、科技部《關(guān)于改進和加強中央財政科技經(jīng)費管理若干意見》的通知”（國辦發(fā)[2006]56號）

這是一個帶綱領(lǐng)性的文件，提出了科研項目經(jīng)費使用和管理的指導(dǎo)思想和框架意見，其重點包括：

（1）要求建立國家科技計劃（基金等）經(jīng)費管理制度。嚴(yán)格規(guī)定經(jīng)費的開支范圍與開支標(biāo)準(zhǔn)。

（2）要求嚴(yán)格按照批準(zhǔn)預(yù)算執(zhí)行，嚴(yán)禁違反規(guī)定自行調(diào)整預(yù)算；嚴(yán)禁擠占挪用，嚴(yán)禁超開支范圍與標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)禁違反規(guī)定轉(zhuǎn)包。

（3）要求建立和健全項目（課題）承擔(dān)單位內(nèi)部經(jīng)費管理制度，財務(wù)上必須統(tǒng)一管理收支，單獨核算，專款專用，結(jié)余要按規(guī)定執(zhí)行與上交。

（4）要求建立對科研項目（課題）的財務(wù)審計與財務(wù)驗收制度。

2.科技部關(guān)于印發(fā)《國家計劃和專項經(jīng)費監(jiān)督管理暫行辦法》的通知（國科發(fā)財字[2007]393號），其要點是：

（1）強調(diào)科技經(jīng)費的使用遵循承擔(dān)單位法人負責(zé)制的原則。

（2）對違規(guī)行為作出了具體的處罰措施。

3.“三大主體科技計劃”的經(jīng)費管理辦法體系：（1）財政部、科技部、總裝備部關(guān)于印發(fā)《國家高技術(shù)研究發(fā)展計劃（863計劃）專項經(jīng)費管理辦法》的通知（財教字[2006]163號）；（2）財政部、科技部關(guān)于印發(fā)《國家重點基礎(chǔ)研究發(fā)展計劃（973計劃）專項經(jīng)費管理辦法》的通知（財教字[2006]159號）；（3）財政部、科技部關(guān)于印發(fā)《國家科技支撐計劃專項經(jīng)費管理辦法》的通知（財教字[2006]160號）。

上述三個辦法，除經(jīng)費性質(zhì)及支持對象不同外，基本精神一致，大致可歸納如下：

（1）科技部管理預(yù)算。

（2）對課題經(jīng)費開支范圍與開支標(biāo)準(zhǔn)作出了具體明確規(guī)定，包括：設(shè)備費、材料費、測試化驗加工費、燃料動力費、差旅費、會議費、國際合作與交流費、出版/文獻/信息傳播/知識產(chǎn)權(quán)事務(wù)費、勞務(wù)費、專家咨詢費、管理費、其他費用共12項。

（3）對預(yù)算的編制、審批與調(diào)整作出具體的規(guī)定，其中：①項目（課題）預(yù)算總額、課題間預(yù)算調(diào)整，須報財政部批準(zhǔn)；②課題合作單位及其預(yù)算變動，須報科技部批準(zhǔn)；③實行重大專項報告制度（包括計劃任務(wù)變動，課題負責(zé)人變動，課題承擔(dān)單位變更等）；④勞務(wù)費、專家咨詢費、管理費不準(zhǔn)調(diào)整，其余的支出科目在不超過預(yù)算的10%或超過10%，但金額不超過5萬元，可由課題承擔(dān)單位自行調(diào)整；如有超過上述限額，須報科技部批準(zhǔn)。

（4）強調(diào)監(jiān)督檢查，并規(guī)定存在下列行為之一的，不得通過財務(wù)驗收：①編報虛假預(yù)算，套取國家財政資金；②未對專項經(jīng)費進行單獨核算；③截留、擠占、挪用專項經(jīng)費；④違反規(guī)定轉(zhuǎn)撥、轉(zhuǎn)移專項經(jīng)費；⑤提供虛假財務(wù)會計資料；⑥未按規(guī)定執(zhí)行和調(diào)整預(yù)算；⑦虛假承諾、自籌經(jīng)費不到位；⑧其他違反國家財政紀(jì)律的行為。

（5）明文規(guī)定，課題經(jīng)費如有結(jié)余，應(yīng)當(dāng)及時全額上繳組織實施部門（如科技部等主管部門），按照財政部“關(guān)于印發(fā)《中央部門財政撥款結(jié)余資金管理辦法》的通知（財預(yù)[2006]489號）”執(zhí)行。

4.其他有關(guān)科技經(jīng)費管理辦法介紹：

（1）財政部、科技部關(guān)于印發(fā)《公益性行業(yè)科研專項經(jīng)費管理試行辦法的通知（財教[2006]288號）。（與三大主體計劃內(nèi)容一致）

（2）財政部、科技部關(guān)于印發(fā)《國際科技合作與交流專項經(jīng)費管理辦法》的通知（財教[2007]428號），增加了“技術(shù)引進費”一項，且“勞務(wù)費”中可列支聘請海外來華專家的勞務(wù)性費用。

另外，還有《國家重點實驗室專項經(jīng)費管理辦法》，以及各部委制定各類科技專項經(jīng)費管理辦法。

5.上海市科委、上海市財政局關(guān)于印發(fā)《上海市科研計劃課題預(yù)算編制要求的說明》（滬科合[2009]第006號），主要內(nèi)容包括：

（1）預(yù)算科目有所調(diào)整，如增設(shè)“修理費”，專家咨詢費列在“會議費”內(nèi)，國際合作與交流費歸入“其他費用”。

（2）勞務(wù)費允許列支課題研究人員的勞務(wù)性費用及引進人才費用。并具體規(guī)定：勞務(wù)費一般可占預(yù)算的20%，軟科學(xué)與軟件開發(fā)的課題，可在50%之內(nèi)，課題責(zé)任人5000元/人/月，高級研究人員3000元/人/月，一般參與研究人員2000元/人/月。（顯然，比照國家文件規(guī)定，要改革開放得多）。

（3）設(shè)備費中可列支現(xiàn)有儀器設(shè)備使用費（但須有明細清單）。

（4）管理費不超過預(yù)算的8%。

最近，上海市科委領(lǐng)導(dǎo)表示將盡快出臺新的相關(guān)科技經(jīng)費管理辦法。

6.財政部、科技部、發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)《民口科技重大專項資金管理暫行辦法》的通知（財教[2009]218號）。

這是銜接“十一五”期間與“十二五”期間的重要文件，其要點為：

（1）財政部直接管理預(yù)算。

（2）科技重大專項實施辦公室所在的各部委是牽頭組織單位，是管理資金的責(zé)任主體，并負責(zé)組織財務(wù)驗收，包括選定會計師事務(wù)所進行財務(wù)審計。

（3）財政資金支持方式分前補助與后補助兩種方式。

（4）開支范圍分直接費用與間接費用：①直接費用除設(shè)備費等11項外，還增設(shè)了“基本建設(shè)費”，并參照基本建設(shè)財務(wù)制度執(zhí)行，剔除了管理費。②間接費用包括有關(guān)管理費的補助支出與用于科研人員激勵的相關(guān)支出，并具體規(guī)定：間接費用一般不超過直接費用扣除設(shè)備費和基本建設(shè)費后的13%；其中用于激勵支出的為5%（即間接費用的38.5%）。這樣規(guī)定，有助于提高科研人員的積極性。

“十二五”期間開始著手的科技經(jīng)費管理改革

2011年9月14日發(fā)布的《關(guān)于調(diào)整國家計劃和公益性行業(yè)科研專項經(jīng)費管理辦法若干規(guī)定的通知》（財教[2011]434號）。其主要精神為：“突出重點，解決難點，有松有緊，松緊結(jié)合”，顯示了“十二五”期間國家科技計劃經(jīng)費管理的改革力度。其重點是：

1. 調(diào)整開支范圍。

將專項經(jīng)費分為“直接費用”與“間接費用”，其內(nèi)容除了無“基本建設(shè)費”外，與財政部“民口科技重大專項資金管理辦法”一致，但間接費用計提比例為：500萬元以下（直接費用中扣除設(shè)備費之外部分）20%；500-1000萬元，13%；1000萬元以上10%；間接費用中績效支出不超過直接費用扣除設(shè)備購置費后的5%。

2. 預(yù)算科目的預(yù)算調(diào)整。

對材料費；測試化驗加工費；燃料動力費；文獻/信息傳播/知識產(chǎn)權(quán)事務(wù)費、其他支出5項，課題承擔(dān)單位有自行調(diào)整權(quán)，科技部在中期財務(wù)檢查或財務(wù)驗收時予以確認；其他6項直接費用（設(shè)備費、差旅費、會議費、國際合作與交流費、勞務(wù)費、專家咨詢費）一般不予調(diào)增，如需調(diào)減可按程序用于上述五項直接費用。

這個“調(diào)整”通知，與“三大主體計劃”及公益性科研專項經(jīng)費管理辦法一起（即“4+1”），將構(gòu)成“十二五”期間科技部管理科技經(jīng)費的基本框架。

項目（課題）財務(wù)驗收的相關(guān)問題

1.相關(guān)概念：國家科技計劃一般情況實行項目（專項或?qū)ｎ}）、課題兩級管理。項目以下設(shè)課題，項目由不同領(lǐng)域、不同行業(yè)、不同方面的課題組成。課題以下常有若干子課題，它們與總課題之間存在合作關(guān)系。

2. 財務(wù)驗收是項目（課題）驗收的重要組成部分與必經(jīng)程序，未通過財務(wù)驗收的項目（課題）不得通過項目（課題）驗收。而結(jié)題審計又是為財務(wù)驗收提供重要依據(jù)，由此可見其重要性。

3. 財務(wù)驗收的主要內(nèi)容：

（1）財務(wù)管理制度執(zhí)行情況。主要包括預(yù)算管理、資金管理、合同管理、政府采購、審批報銷等方面的規(guī)范性。

（2）資金到位和落實情況。主要包括從各種渠道獲得的科技資金以及轉(zhuǎn)撥資金的到位情況。

（3）會計核算和財務(wù)信息情況。主要包括實行單獨核算，專款專用原則，會計信息真實準(zhǔn)確。

（4）支出內(nèi)容合規(guī)有效情況。主要包括支出的政策相符性、目標(biāo)相關(guān)性和經(jīng)濟合理性。

（5）預(yù)算執(zhí)行情況。主要包括預(yù)算的執(zhí)行、調(diào)整以及資金結(jié)余情況的合規(guī)性。

（6）資產(chǎn)管理情況。主要包括固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)的取得、使用及處置情況的規(guī)范性。

上述這些內(nèi)容又是開展科技專項審計必須予以關(guān)注的重要方面，并且體現(xiàn)于審計報告。

4. 財務(wù)驗收申請報告的編寫

財務(wù)驗收申請報告由項目（課題）承擔(dān)單位編寫，應(yīng)關(guān)注如下要點：

（1）財務(wù)驗收申請日的確定，關(guān)系到賬面支出數(shù)與結(jié)余數(shù)的界定，一般而言，在結(jié)題之日起有三個月的寬容期，但是有時候須按照科技部的具體時間要求來定申請日。

（2）財務(wù)驗收申請報告中的有關(guān)收入、轉(zhuǎn)撥、支出、結(jié)余等數(shù)據(jù)應(yīng)與審計認定數(shù)保持一致，因此承擔(dān)單位與會計師事務(wù)所的及時溝通時十分必要的。出于同樣的考慮，對于決算數(shù)與預(yù)算數(shù)之間發(fā)生的差異以及對于原因的說明，也應(yīng)該保持一致。如果二者之間有明顯的矛盾，勢必會給財務(wù)驗收帶來障礙。

（3）財務(wù)驗收申請報告提綱要求提交的各種附件，承擔(dān)單位必須復(fù)印準(zhǔn)備健全，以供財務(wù)驗收時專家查閱。

5. 涉及凈結(jié)余的兩個重要因素

根據(jù)國家的政策規(guī)定，項目（課題）的結(jié)余必須上交主管部門，按財政部規(guī)定執(zhí)行。因此，承擔(dān)單位對項目（課題）的結(jié)余是非常關(guān)注的，因為它既反映預(yù)算執(zhí)行的水平，又涉及單位的經(jīng)濟利益。應(yīng)該要求項目（課題）盡量做到最大限度地減少資金的結(jié)余，更不允許宕帳留作自用。

凈結(jié)余的計算：到審計截止日的賬面結(jié)余—應(yīng)付未付數(shù)—后續(xù)支出數(shù)=凈結(jié)余。其中“應(yīng)付未付”與“后續(xù)支出”都是尚未入賬報賬的事項，如何審計認定必須正確把握。

①應(yīng)付未付事項，是指商品或服務(wù)已經(jīng)提供，但尚未結(jié)算的經(jīng)濟事項，諸如設(shè)備的質(zhì)保金，分期付款尚未到期支付部分，先用后付的賒賬情況等等，應(yīng)該有充分的舉證。例如采購合同與發(fā)票，已經(jīng)進場使用的設(shè)備照片等。

②后續(xù)支付事項，是指應(yīng)該支付、但尚未發(fā)生的經(jīng)濟事項，或者已經(jīng)發(fā)生、但因故未及時報支入賬的會計事項，諸如審計費用一般在出具報告后支付，財務(wù)驗收會議需要發(fā)生的費用等，如需要估計，應(yīng)該有足夠的合理性。

項目（課題）承擔(dān)單位應(yīng)加強對科技經(jīng)費的管理

在動員科技經(jīng)費管理改革的全國視頻會議上，科技部領(lǐng)導(dǎo)強調(diào)項目（課題）承擔(dān)單位的法人責(zé)任制，強調(diào)對科技經(jīng)費的過程管理。項目承擔(dān)單位要加強科技經(jīng)費的管理至少要做到以下幾點：

1.應(yīng)該根據(jù)國家關(guān)于科技經(jīng)費管理政策法規(guī)以及科技部等政府主管部門的要求，結(jié)合本單位實際情況制定單位內(nèi)部有關(guān)科技經(jīng)費管理制度。主要內(nèi)容應(yīng)該包括：

（1）對于從中央財政、地方財政、有關(guān)部委、有關(guān)單位等渠道取得的各種科技資金實行統(tǒng)一管理。那種過分強調(diào)項目（課題）負責(zé)制，而弱化承擔(dān)單位的管理職能的片面觀點，應(yīng)該予以摒棄。對于運用單位的自有資金自選立項的課題，也應(yīng)制定論證立項與審批制度，并納入科技資金的統(tǒng)一管理渠道。

（2）對于必須申報的調(diào)整事項及重大事項，應(yīng)按規(guī)定程序辦理申請審批手續(xù)，嚴(yán)禁違規(guī)操作。

（3）對于有與子課題合作的情況，應(yīng)有簽訂合作協(xié)議、分配預(yù)算指標(biāo)并予以跟蹤管理等方面的措施，以確保總預(yù)算的順利執(zhí)行。

（4）執(zhí)行國家規(guī)定的專項經(jīng)費開支范圍與開支標(biāo)準(zhǔn)，并且結(jié)合單位實際，制定具體的規(guī)范措施（例如，關(guān)于燃料動力費的分配與計量辦法，關(guān)于召開會議必須具備的資料與條件等等）。

（5）對于直接費用中材料費等5項支出，單位自權(quán)自行調(diào)整的，須制定具體的申請與審批制度，對于間接費用中的涉及管理費用的支出，應(yīng)有具體的范圍規(guī)定，對于激勵性支出，應(yīng)制定具體的績效考核辦法，以規(guī)范操作。

（6）對于結(jié)題之前的清理結(jié)算工作，結(jié)題之后的財務(wù)驗收申請工作以及準(zhǔn)備接受專項審計工作，應(yīng)該作出具體的規(guī)定，以確保順利通過項目（課題）驗收。

2.應(yīng)該根據(jù)“單獨核算、專款專用”的原則，正確開展會計核算與財務(wù)管理工作，在開展會計電算化單位，能夠按照規(guī)定的預(yù)算科目實行明細分類核算項目（課題）的經(jīng)費支出，并能自動生成反映預(yù)算執(zhí)行情況的決算報表，這是最理想的核算模式。如果受到單位內(nèi)部管理體制的限制，至少也應(yīng)該在財務(wù)系統(tǒng)中設(shè)置輔助臺賬，專門反映有關(guān)項目（課題）的收入與支出明細情況。

3.對于項目（課題）設(shè)置專門的計劃令號，并從發(fā)生經(jīng)濟事項、辦理報銷入賬手續(xù)、進行明細核算，到會計結(jié)算、結(jié)帳，實行全過程問效監(jiān)控，并經(jīng)常召開專題會議，分析預(yù)算執(zhí)行情況，做到發(fā)現(xiàn)問題，及時解決，發(fā)現(xiàn)錯帳，及時調(diào)整，確保正確執(zhí)行預(yù)算，提高資金使用效果。

（作者系上海立信會計師事務(wù)所資深高級經(jīng)理）