《社會保險法》里的失業保險制度

對外經濟貿易大學保險學院副院長、教授 孫 潔

《社會保險法》里的失業保險制度

對外經濟貿易大學保險學院副院長、教授 孫 潔

失業保險制度是國家通過立法強制實行的，由社會集中建立基金，對因失業而暫時中斷生活來源的勞動者提供物質幫助的制度。它既是社會保障體系的重要組成部分，又是建立統一的、自由流動的勞動力市場、形成市場就業機制的重要條件。失業保險的主要特征是：首先，失業保險具有普遍性。參保單位不分行業、所有制性質，不分城鎮職工還是農民工，所有參加失業保險的職工，在解除或終止勞動關系后，只要符合條件都有享受失業保險待遇的權利。其次，失業保險具有強制性。失業保險是通過國家立法強制實施的，在失業保險制度覆蓋范圍內的單位及職工有參加失業保險并繳費的義務。第三，失業保險具有互濟性。根據“大數法則”，社會保險的統籌層次越高、統籌范圍越大，社會保險的互助、共濟能力越強。失業保險基金主要面向社會籌集，由單位、個人共同負擔，籌集的失業保險資金，全部并入失業保險基金，在統籌地區內統一調度使用以發揮互濟功能。第四，失業保險具有保障生活和促進再就業的雙重職能。失業保險的主要任務是促進失業人員再就業，而不是單純地發放救濟金。把失業保險工作放在就業服務體系中去發展和完善，充分體現了它具有促進就業的特性。失業保險的保障對象不是因年老、疾病、工傷而暫時或永久喪失勞動能力的人，而是一些具有勞動能力，卻因社會經濟原因暫時不能參加勞動并通過勞動獲得基本生活資料的人。失業保險待遇不能如同養老或工傷保險那樣長期給付，而且在待遇資格上要進行甄別。在保障項目上，失業風險雖然限制了人的勞動能力的發揮，但沒有損傷人的機體而導致其勞動能力喪失，因此失業保險不包括具有賠償性質的待遇項目。從世界各國的情況看，失業保險一般在工薪勞動者中實行。

1986年，為配合國營企業勞動用工制度改革，國務院頒布施行了《國營企業職工待業保險暫行規定》，開始探索建立失業保險制度。1993年，按照深化國有企業改革的總體要求，國務院頒布施行了《國有企業職工待業保險規定》，對原有制度進行了局部調整。1999年1月國務院頒布《失業保險條例》，標志著我國失業保險制度的發展進入了一個新的階段，“失業保險”正式代替“待業保險”出現在國家頒布的法規中。《條例》對失業保險的適用范圍、基金籌集、繳費比例、享受條件、失業保險金給付、管理監督等方面進行了明確規定。《失業保險條例》實施十年來，制度出臺時所面臨的經濟和社會環境都發生了巨大變化。我國經濟長期健康發展，人民生活水平不斷提高，失業保險制度為提高失業保障水平創造了條件。2009年末全國參加失業保險人數為12715萬人，其中，參加失業保險的農民工人數為1643萬人，年末全國領取失業保險金人數為235萬人。全年共為108萬名勞動合同期滿未續訂或提前解除勞動合同的農民合同制工人支付了一次性生活補助。2009年末失業保險基金累計結存1524億元。總體而言，從改革實踐與經濟發展的績效來看，我國失業保險制度在一定程度上促進了經濟發展和生產效率的提高。但與此同時，一個不容忽視的現象是，我國在企業轉制與經濟轉軌時期建立起來的失業保險制度無法應對當前形勢發展的需要。十年來，全國累計有2400萬失業人員獲得基本生活保障和再就業服務支持，不僅大部分勞動者沒有制度化的失業保險保障，而且失業保險基金巨額的滾存結余與制度功能發揮不充分的矛盾十分突出。對預防和調控失業缺乏相應的手段，用人單位長期參保繳費卻得不到失業保險支持的矛盾亟待解決。現行制度覆蓋范圍局限于城鎮企業事業單位及其職工，建立城鄉統一的勞動力市場，要求打破城鄉和戶籍界限，為所有就業相對穩定的勞動者抵御失業風險提供制度保障。《社會保險法》的頒布為我國失業保險制度進一步發展起了重要的推動作用。

權利與義務相統一

《社會保險法》突出以人為本理念，明確參保人的權利和義務，對關系到參保人在各種情形下的社會保障權益維護和利益保障有關的各項制度設計上，始終以保障參保人的合法權益為基本理念。

失業保險實行繳費制，即失業保險金的資金來源主要依靠用人單位和職工繳費來籌集，它要求參保人必須履行規定的義務后，才能具備享受失業保險待遇的權利，其津貼標準與繳費額和繳費時間具有較強的關聯性，權利與義務的對稱性較強。這些義務主要包括：必須依法繳納失業保險費，并達到規定的最低繳費年限。失業保險是一種與工資收入相關聯的社會保險制度，失業保險繳費來源于失業者在業時的積累，是其必要勞動創造的價值的一部分，不同參保人員所繳納的失業保險費是不同的，相應失業保險金的標準也應有所差別，體現了履行繳費義務與享受保險權利的統一；而失業救助屬于社會救助的分支，其資金則來源于國民收入的再分配，它是一種單方面的給付。我國1999年頒布的《失業保險條例》首次規定了職工個人的繳費責任，規定城鎮企業事業單位按照本單位工資總額的2%繳納失業保險費，職工按照本人工資的1%繳納失業保險費，但是城鎮企業事業單位招用的農民合同制工人本人不繳納失業保險費。《社會保險法》進一步明確了由用人單位和職工按照國家規定共同繳納失業保險費的制度。

從權利與義務相統一的角度出發，各國規定了失業人員失業保險津貼的享受資格。首先，失業者必須處于勞動年齡階段，即法定最低勞動年齡與法定退休年齡之間；其次，必須是非自愿性失業；第三，失業者必須滿足一定的合格期條件。《社會保險法》第45條規定了失業人員從失業保險基金中領取失業保險金必須具備的資格條件。簡單地說，我國失業保險金的領取必須同時符合相應的繳費時間、失業原因和是否具有就業意愿等。（1）繳費時間：失業前用人單位和本人已經繳納失業保險費滿一年。（2）失業原因：非因本人意愿中斷就業。在實踐中，非因本人意愿中斷就業的情況包括：終止勞動合同的；被用人單位解除勞動合同的；被用人單位開除、除名和辭退的；因用人單位以暴力、威脅或者非法限制人身自由的手段強迫勞動，與用人單位解除勞動合同的；因用人單位未按照勞動合同約定支付勞動報酬或者提供勞動條件，與用人單位解除勞動合同的；法律法規另有規定的。（3）就業意愿：已經進行失業登記，并有求職要求。辦理失業登記是失業人員領取失業保險金的必經程序，也是失業人員進入申領失業保險待遇程序的重要標志。失業登記的主要內容有失業人員的個人情況、原就業情況、失業時間、原因等失業情況。辦理失業登記的目的，一是便于讓公共就業服務機構掌握失業人員情況，及時提供就業指導，促進再就業；二是可為發放失業保險待遇提供依據和信息。在認定失業人員是否有求職要求時，一般以其是否在職業介紹機構登記求職，并參加再就業活動為衡量的標準。

兼顧效率與公平

失業保險的目的是保護暫時處于失業階段的人群得到一定的生活保障，如何利用失業保險政策盡快使這些失業人群更快地實現就業是社會保險的目的。由于各地區的經濟發展不平衡，失業保險金發放應設定上限和下限。首先，職工失業期間，沒有提供勞動、不進行生產，沒有創造財富和價值，無論從權利與義務相對應的原則講，還是從激勵失業者積極尋找工作的角度看，失業保險金的支付標準都不能高于最低工資水平，否則會出現失業保險抑制失業者搜尋工作積極性的“養懶漢”現象。其次，從保障失業人員基本生活水平的角度看，失業保險金不能低于最低生活保障水平。與失業保險相比，最低生活保障屬于社會救助的范疇，用以維持基本生計，而且不需要繳費就可受益；而失業保險屬于社會保險范疇，只有繳費了才能享受失業保險待遇，所以從待遇上來看，失業保險金必然要高于最低生活保障水平，這也是失業保險金標準的最低線。國際勞工大會1988年第75屆會議《促進就業社會保障》報告五（2B）就給付標準作了較為詳細的說明：當津貼數額以受保護人所繳的費用或以其名義繳納的費用或以前的收入為依據時，其數額應定為以前收入的50%以上；當津貼數額不以所繳納費用或以前的收入為依據時，應按不少于法定最低工資或一個普通工人工資的50%或按其基本生活費用的最低額確定。

確定失業保險金的標準應以兼顧公平和效率為原則，使失業者的收入損失得到部分補償，同時避免對在職者和創造就業的阻礙作用。因此，制訂失業保險金標準時，應綜合考慮各地社會經濟發展水平、職工工資水平、生活費用水平等各種因素。《社會保險法》第47條規定，失業保險金的標準，由省、自治區、直轄市人民政府確定，不得低于城市居民最低生活保障標準。由于我國各地社會經濟發展不平衡，失業保險金、最低工資和最低生活保障的標準均授權省級政府確定。目前，各省級人民政府大多采用以當地最低工資標準的百分比來確定失業保險金的具體數額。隨著生活費用的提高，最低工資標準相應調整，失業保險金標準也隨之調整，比如，2009年1月1日起北京的失業保險金月標準每檔上調60元，而從2010年7月1日起，失業保險金月標準每檔上調70元，以確保失業人員的基本生活。

《社會保險法》規定了停止領取失業保險金的情形。失業人員在領取失業保險金期間有下列情形之一的，停止領取失業保險金：重新就業的；應征服兵役的；移居境外的；享受基本養老保險待遇的；無正當理由拒不接受當地人民政府指定的部門或機構介紹工作的。

在喪葬補助金方面，除了失業保險外，基本養老保險、工傷保險均規定了因病或非因工死亡人員的喪葬補助金待遇。《社會保險法》第17條規定，參加基本養老保險的個人，因病或者非因工死亡的，其遺屬可以領取喪葬補助金和撫恤金；第38條規定，因工死亡的，其遺屬可以按照國家規定從工傷保險基金中領取喪葬補助金、供養親屬撫恤金和因工死亡補助金。這樣，就有可能發生失業人員死亡同時符合領取基本養老保險喪葬補助金和失業保險喪葬補助金，或者同時符合領取工傷保險喪葬補助金和失業保險喪葬補助金，或者同時符合領取基本養老保險喪葬補助金、工傷保險喪葬補助金、失業保險喪葬補助金的三種情形。如果允許同時領取各個險種的喪葬補助金，顯然是不合理的。因此，《社會保險法》第49條同時作了規定，個人死亡同時符合領取基本養老保險喪葬補助金、工傷保險喪葬補助金和失業保險喪葬補助金條件的，其遺屬只能選擇領取其中的一項。遺屬可以通過比較，自主選擇一項保險基金的喪葬補助金。這既是一種人性化的政策，也符合公平與效率兼顧的原則。

促進再就業功能凸顯

一定比例的失業率對市場經濟來說，屬于正常現象，失業對于具體的勞動者來說也是一種暫時的現象，因為失業通常與經濟發展的周期性變動和經濟結構的調整密切相關。規定失業者享受失業保險的期限，嚴格享受失業保險的條件，目的是為了防范“失業陷阱”，促進勞動者積極尋找就業機會，實現再就業。因而，失業保險負有保障基本生活和促進就業的雙重任務。失業保險制度一般對失業保險金的給付期限進行了限定，使失業者在短期內的收入能維持在一定水平上，而不是解決長期失業者的問題。確定失業保險金給付期限應以使大多數失業者重新就業前不過多地減少收入為原則。國際勞工組織第44號公約規定，無論是按收入的津貼還是補助，支付期應為每年至少156個工作日，在任何情況下，也不能少于78個工作日。各國的給付期都有明文規定，少則8周，多則36周，常見的是26周。一些國家常常根據相關因素將失業保險金給付期限分成幾個檔次。

我國失業保險制度規定的給付期限一般根據繳費時間分檔確定，《社會保險法》第46條規定，失業人員失業前用人單位和本人累計繳費滿一年不足五年的，領取失業保險金的期限最長為十二個月；累計繳費滿五年不足十年的，領取失業保險金的期限最長為十八個月；累計繳費十年以上的，領取失業保險金的期限最長為二十四個月。其中，最長給付期限是失業后可以領取失業保險金的最長時間，目前分成三檔：分別是12個月、18個月、24個月。根據失業人員實際再就業的情況，領取失業保險金的實際時間可以少于或等于最長期限。如果超過這個期限，失業人員還沒有重新就業，將不能繼續領取失業保險金，只能申領最低生活保障金。這既是權利與義務相統一原則的體現，更是失業保險促進再就業功能的體現。

以人為本，政策更加人性化

首先，《社會保險法》規定，在失業人員重新就業并再次失業情況下，失業保險的繳費時間和領取期限可以累計合并。職工失業后，如果重新就業，則應停止領取失業保險金，并重新開始繳納失業保險費，重新計算繳費時間。這樣，失業人員實際領取失業保險金的期限有可能會少于可以領取的最長期限，即會存在一個剩余期限。如果失業人員重新就業后又再次失業，可以根據重新計算的繳費時間來領取失業保險金。《社會保險法》第46條規定：重新就業后，再次失業的，繳費時間重新計算，領取失業保險金的期限與前次失業應當領取而尚未領取的失業保險金的期限合并計算，最長不超過二十四個月。這意味著，失業人員重新就業后再次失業時，失業人員可以領取的期限是前次失業剩余的領取期限與本次失業的領取期限的加總，最長時間不超過24個月。這樣既維護了失業人員的經濟利益和社會保險權利，更有利于鼓勵失業人員盡快實現再就業。

其次，失業人員享受基本醫療保險待遇。失業人員在領取失業保險金期間可以申領醫療補助金，但不足以保障大病、重病。職工在就業期間，用人單位和本人已經繳納了醫療保險費，因暫時失業就無法享受基本醫療保險待遇，不盡合理。《社會保險法》對現行做法作了改變。《社會保險法》第48條規定，失業人員在領取失業保險金期間，參加職工基本醫療保險，享受基本醫療保險待遇，同時，將申領醫療補助金改為享受基本醫療保險待遇。這是《社會保險法》做出的重大調整，體現了與時俱進和以人為本的精神。

第三，失業人員的基本醫療保險由失業保險基金負擔。失業人員參加基本醫療保險、享受基本醫療保險待遇，就應當繳納基本醫療保險費。但是失業人員已經失去了主要的經濟收入來源，如果再讓其負擔基本醫療保險費，會進一步加劇生活困難。為此，《社會保險法》第48條規定，失業人員應當繳納的基本醫療保險費從失業保險基金中支付，個人不繳納基本醫療保險費。同時，因失業人員失去了工作單位，應該由工作單位支付的基本醫療保險費也由失業保險基金支付。因此，失業保險基金所支付的基本醫療保險費包括用人單位和個人應當繳納的部分，統籌地區可以對繳納標準等做出具體規定。

第四，失業人員的喪葬補助金和撫恤金。《失業保險條例》第10條規定，領取失業保險金期間死亡的失業人員的喪葬補助金和其供養的配偶、直系親屬的撫恤金屬于失業保險基金的支出項目。社會保險法再次肯定了此項規定。《社會保險法》第49條對喪葬補助金和撫恤金發放標準給出了參照：失業人員在領取失業保險金期間死亡的，參照當地對在職職工死亡的規定，向其遺屬發給一次性喪葬補助金和撫恤金。所需資金從失業保險基金中支付。

與《失業保險條例》相比，《社會保險法》第51條關于停止領取失業保險待遇情形的規定中，不再規定“被判刑收監執行或者被勞動教養”的失業人員停止享受失業保險待遇，這成為《社會保險法》的一大亮點。