社會保險基金投資運營

安徽大學法學院暨經濟法制研究中心教授、博士生導師 張宇潤

社會保險基金投資運營

安徽大學法學院暨經濟法制研究中心教授、博士生導師 張宇潤

社會保險基金是社會保險權實現的基石。社會保險權的質和量的增長，有賴于社會保險基金的不斷增長。單純地依靠籌集方式積累社會保險基金有其局限性，因為隨著經濟增長和物價上漲，現有貨幣有貶值趨勢，社會保險基金所要保障的生命的質量也應該隨著社會生產力的進步而不斷提高。因此，這種基金要保值和增值，而投資運營是保值和增值的基本途徑。

社會保險基金投資運營的意義

社會保險基金是根據國家有關法律、法規和政策的規定，為實施社會保險制度而建立的?？顚Ｓ玫馁Y金。社會保險基金是社會保障基金最重要、最基礎的組成部分。社會保障基金一般按不同的項目分別建立，如社會保險基金、社會救濟基金、社會福利基金等。目前，我國社會保險基金分為養老保險基金、失業保險基金、醫療保險基金、工傷保險基金和生育保險基金等，其中養老保險基金數額最大，在整個社會保險制度中占有重要地位。

人們通常所說的“社?；稹笔且粋€簡化的統稱概念，有五種含義：一是“社會保險基金”；二是“社會統籌基金”；三是基本養老保險體系中個人賬戶上的基金，即“個人賬戶基金”；四是包括企業補充養老保險基金(“企業年金”)、企業補充醫療保險在內的企業補充保障基金；五是“全國社會保障基金”。全國社會保障基金是指全國社會保障基金理事會負責管理的由國有股減持劃入資金及股權資產、中央財政撥入資金、經國務院批準以其他方式籌集的資金及其投資收益形成的由中央政府集中的社會保障基金。全國社會保障基金是社會保障基金中的一種特殊的基金形式，是國家重要的戰略儲備基金，成立于2000年8月1日，其主要目的是在養老保險基金入不敷出時，用以支撐基本養老保險制度。全國社會保障基金是社會保障基金中的戰略儲備基金，不同于一般的社會保險基金：一是資金來源不同。社會保險基金來源于企業繳費、個人積累和財政補貼，以統籌地區為設立單位；而全國社會保障基金由中央財政預算撥款以及國務院批準的其他方式籌集的資金構成。二是性質不同。社會保險基金是勞動者和公民的“保命錢”，用于社會保險待遇開支，?？顚Ｓ?；社會保障基金是中央政府集中的戰略儲備基金，用于社會保障支出的補充、調劑。三是管理機構不同。社會保險基金由社會保險的經辦機構管理運營；全國社會保障基金由全國社會保障基金管理運營機構——全國社會保障基金理事會負責管理運營。四是管理規則不同。社會保險基金分險種分賬管理，自求平衡，不得相互調劑；社會保障基金統一賬戶管理，統一調配使用。

社會保險基金的保值就是通過一定的資金運營方式，保持基金總的購買力不降低；增值就是在保值的基礎上，使其購買力增加。保值不是單純地指貨幣資金數量的增加，社會保險基金籌集渠道增加、繳費人數增加、繳費比率提高都可能使基金總量增加，但這并不是保值。保值是指現有貨幣單位的收益率等于通貨膨脹率，而增值則是現有貨幣單位的收益率大于通貨膨脹率。任何貨幣，如果把它作為資本來對待，都有收益的要求，比如存入銀行或購買債券可以獲得利息，進行投資可以獲得利潤。

社會保險基金可以分為現收現付型基金和積累型基金?，F收現付型基金以支定收，用當年收取的社會保險費應付當年的社會保險支出。我國的工傷保險基金和失業保險基金就屬于此種類型?，F收現付型基金不存在保值增值問題。積累型基金是指參保職工在工作期間的繳費積累形成的相對長期穩定的儲備基金。在我國的各項社會保險中，職工基本養老保險、職工基本醫療保險以及城鄉居民社會養老保險中都有個人賬戶，屬于部分積累型基金。由于積累型社會保險基金從征繳到支出存在較長的時間差（其中養老保險的繳費和待遇的給付相隔長達幾十年），這部分基金在儲備期間既面臨不可預測的通貨膨脹風險，也面臨著因待遇調整與社會平均工資增長率掛鉤產生的經濟增長風險。更重要的是，我國在不久的將來會步入老齡社會，養老金的支出將十分巨大。2009年，我國60歲以上老年人口達到1.67億，占全部人口的12.5%。到2015年，這個比例將達到15%。到本世紀30年代，我國將進入老齡化高峰期，養老金收支缺口會更大。因此，社會保險基金不僅要保值，更要增值，而保值和增值的基本途徑就是投資運營。

因此，社會保險基金的投資運營具有十分重要的作用。截至2009年底，全國社會保障基金理事會管理的資產規模已發展到7766億元。此外，還受托管理天津等9個試點省市企業職工基本養老保險個人賬戶基金439.59億元。到2009年底，全國社會保障基金成立以來的權益累計投資收益為2448億元，年均投資收益率為9.8%，比同期年均通貨膨脹率高出7.7個百分點。可見，投資運營使社會保險基金實現了保值增值的目標。全國社會保障基金投資運營的成功，為我國社會保險基金的投資運營提供了很好的示范效應。

社會保險基金投資的范圍

社會保險基金投資的范圍指的是社會保險基金可以投資什么類型的金融工具以及投資這些金融工具的資金所占社會保險基金資金總額的比例。在世界范圍，社會保險基金的主要投資工具：一是債券，按發行主體可分為國家債券、地方債券、金融債券、公司債券和國際債券等；二是銀行存款；三是股票和股權類證券；四是抵押貸款；五是不動產投資；六是投資基金；七是其他投資工具。一般而言，債券類資產工具，尤其是國債風險較低，而股權類證券、直接項目投資風險較高。根據金融投資規律，風險越大，投資收益也應越高。世界主要發達國家社會保險基金的長期投資實踐證明，債券的長期平均實際收益率在6%左右，而股票的長期實際收益率高達14%以上。所以成熟的市場經濟國家，社會保險基金投資于股票和不動產等較高風險資產的比例越來越高，如英國、德國、日本、荷蘭從20世紀70年代的49%、4%、6%、11%分別提高到1996年的63%、18%、27%、20%。在大多數國家，股票投資一般要占到社會保險基金投資總額的20%～30%。另一方面，由于國際金融市場的形成和發展，貨幣的國際意志的擴張，各國社會保險基金為了保證資產的安全并獲取更高的綜合收益，自20世紀90年代起普遍增加了國際股票和債券等金融產品的投資比例，國際投資比例在過去20年中平均提高了10個百分點以上。

在早期，我國對社會保險基金的投資實行了嚴格限制。1993年勞動部頒布的《企業職工養老保險基金管理規定》明確規定，基金保值、增值的方式包括：(1）購買國庫券以及國家銀行發行的債券；(2）委托國家銀行、國家信托投資公司放款。各級社會保險管理機構不得經辦放款業務，不得經商、辦企業和購買各種股票，也不得為各類經濟活動作經濟擔保。1997年國務院頒布的《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》中規定，基本養老保險基金結余額，除預留相當于2個月的支付費用外，應全部購買國家債券和存入專戶，嚴格禁止投入其他金融和經營性事業。1999年《社會保險基金財務制度》規定：“社會保險基金結余除根據財政和勞動保障部門商定的、最高不超過國家規定預留的支付費用外，全部用于購買國家發行的特種定向債券和其他種類的國家債券。任何地區、部門、單位和個人不得動用基金結余進行其他任何形式的直接或間接投資?！?/p>

自全國社會保障基金成立后，全國社會保障基金投資運營的成功，為社會保險基金的投資運營提供了很好的經驗范例，國家對社會保險基金的投資運營政策開始松動。2007年頒布的《做實企業職工基本養老保險個人賬戶中央補助資金投資管理暫行辦法》規定，將政府補助職工基本養老保險做實個人賬戶的資金，委托全國社會保障基金理事會投資運營。

隨著我國資本市場的發展和制度的健全，社會保險基金進入資本市場的條件逐漸形成，應積極探索基金的投資運營?；鸬男再|決定了其投資運營的基本路徑。對基本養老保險基金和醫療保險基金，投資運營應更加注重安全，更加謹慎投資?；攫B老保險是國家根據法律法規的規定，強制建立和實施的一種社會保險制度。在這一制度下，用人單位和勞動者必須依法繳納養老保險費，在勞動者達到國家規定的退休年齡或因其他原因而退出勞動崗位后，社會保險經辦機構依法向其支付養老金待遇，從而保障其基本生活。這是退休勞動者的活命錢，必須嚴格堅持安全性和流動性的原則，嚴格按照規定的標準和方式審慎投資運營。同理，醫療保險基金的投資運營也是如此。

全國社會保障基金的投資范圍、投資比例和投資路徑為我國基本養老保險和醫療保險基金的投資運營提供了很好的制度借鑒。2001年12月，經國務院批準，財政部、勞動和社會保障部頒布《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》，明確了社?；鹜顿Y的基本原則、投資范圍、投資比例、投資方式等，建立了社保基金的監督、報告和財務制度。全國社保基金投資運作的基本原則是在保證基金資產安全性、流動性的前提下，實現基金資產的增值。其投資范圍限于銀行存款、買賣國債和其他具有良好流動性的金融工具，包括上市流通的證券投資基金、股票、信用等級在投資級以上的企業債、金融債等有價證券。 劃入全國社保基金的貨幣資產的投資,按成本計算,應符合下列規定：（1）銀行存款和國債投資的比例不得低于50%,其中銀行存款的比例不得低于10%,在一家銀行的存款不得高于全國社會保障基金銀行存款的 50%；（2）企業債、金融債投資的比例不得高于10%；（3）證券投資基金、股票投資的比例不得高于40%。其中,由全國社保基金理事會直接運作的全國社?；鸬耐顿Y范圍限于銀行存款和在一級市場購買國債，其他投資需委托社保基金投資管理人管理和運作,并委托全國社保基金托管人托管。社?；鹞袉蝹€社?；鹜顿Y管理人進行管理的資產不得超過年度社?；鹞锌傎Y產的20%。

因此筆者建議，針對基本養老保險基金和醫療保險基金，社會保險經辦機構直接運作的投資范圍限于銀行存款、在一級市場購買國債，其他投資須委托社會保險基金投資管理人管理和運作，并委托社會保險基金托管人（商業銀行或專門托管機構）托管。至于投資范圍和投資比例，具體而言，應將50%的基金結余額用于購買期限長、利率高的國債；應將20%的積累基金存入銀行獲取穩定的利息收入，同時也保持了資金的高度流動性；應將20%的基金結余額通過委托投資的方式投資于國內證券市場，購買風險小、收益高的股票、基金證券或其他有價證券；其余基金余額通過委托投資的方式投資于有穩定現金流收入的基礎設施建設項目。

企業年金的投資運營則有所不同。企業年金是指企業及其職工在依法參加基本養老保險的基礎上，自愿建立的補充養老保險制度。2003年勞動和社會保障部發布《企業年金試行辦法》，自2004年5月1日起施行。該《試行辦法》第19條規定：“受托人可以委托具有資格的企業年金賬戶管理機構作為賬戶管理人，負責管理企業年金賬戶；可以委托具有資格的投資運營機構作為投資管理人，負責企業年金基金的投資運營。 受托人應當選擇具有資格的商業銀行或專業托管機構作為托管人，負責托管企業年金基金?！?004年勞動和社會保障部、銀監會、證監會聯合發布《企業年金基金管理試行辦法》規定，企業年金基金投資管理應當遵循謹慎、分散風險的原則，充分考慮企業年金基金財產的安全性和流動性，實行專業化管理。企業年金基金財產的投資范圍，限于銀行存款、國債和其他具有良好流動性的金融產品，包括短期債券回購、信用等級在投資級以上的金融債和企業債、可轉換債、投資性保險產品、證券投資基金、股票等。企業年金基金財產的投資，按市場價計算應當符合下列規定：（1）投資銀行活期存款、中央銀行票據、短期債券回購等流動性產品及貨幣市場基金的比例，不低于基金凈資產的20%；（2）投資銀行定期存款、協議存款、國債、金融債、企業債等固定收益類產品及可轉換債、債券基金的比例，不高于基金凈資產的50%。其中，投資國債的比例不低于基金凈資產的20%；（3）投資股票等權益類產品及投資性保險產品、股票基金的比例，不高于基金凈資產的30%。其中，投資股票的比例不高于基金凈資產的20%。企業年金基金不得用于信用交易，不得用于向他人貸款和提供擔保。

由于國際金融市場比較成熟，金融產品更加豐富，金融法律制度相對健全，投資行為更趨于理性化，我國政府放開了全國社保基金投資境外市場的限制，其投資品種的范圍比國內還多。2006年，勞動保障部與財政部、中國人民銀行聯合發布了《全國社會保障基金境外投資管理暫行辦法》，規定全國社?；鹁惩馔顿Y限于下列投資品種或者工具：銀行存款；外國政府債券、國際金融組織債券、外國機構債券和外國公司債券；中國政府或者企業在境外發行的債券；銀行票據、大額可轉讓存單等貨幣市場產品；股票；基金；掉期、遠期等衍生金融工具；財政部會同勞動保障部批準的其他投資品種或工具。社會保險基金也可以參與境外資本市場投資，但由于目前我國相關的配套制度還不夠成熟，社會保險基金參與境外投資經驗空白，這一事業可以委托全國社會保障基金理事會進行。

社會保險基金投資運營的原則

社會保險基金的運營必須遵循一定的原則，而且這些原則還需要法律加以明確。這些原則主要有：

1.安全性、效益性和流動性原則。《社會保險法》第69條規定：“社會保險基金在保證安全的前提下，按照國務院規定投資運營實現保值增值?！睆脑摋l中可以看出，應堅持安全性前提，實現效益性目的。安全性原則即必須保障投資本金及時、足額收回，這是社會保險基金投資運營的首要原則。因此，社會保險基金應嚴格控制風險，嚴格按照標準和程序運作,建立安全有效的投資決策和風險管理體系。但不能只重安全。銀行存款最安全，但利息較低，扣除投資成本和費用后，收益率很難高于通貨膨脹率。金融市場的投資規律是安全與收益成反比，因此安全性原則必須與效益性原則相結合。效益性原則要求在確?；鸢踩那疤嵯?，實現較高的收益。流動性原則要求投資基金在不發生損失或資產轉讓成本低于資金拆借成本的條件下可以隨時變現，以滿足隨時可能支付的需要。銀行存款、債券、外匯、股票等有價證券流動性比較高，而不動產和項目投資的流動性相對較差。流動性原則是安全性原則的一個很重要的體現。

2.公開透明原則。社會保險基金投資運營信息公開的目的是將社會保險基金運營情況置于社會公眾的監督之下，使社會保險的參保人員和享受人員能夠了解自己的“保命錢”的實際運作狀況，這是勞動者知情權的重要表現。2007年，勞動和社會保障部發布了《關于建立社會保險信息披露制度的指導意見》，其中規定了社會保險基金收支等信息披露的規范。該《指導意見》規定，各級勞動行政部門負責本地區社會保險信息工作的組織、指導和監督工作，負責審批本級政府所披露的社會保險信息，社會保險經辦機構具體向社會披露?！渡鐣ｋU法》第17條規定：“社會保險經辦機構應當定期向社會公布參加社會保險情況以及社會保險基金的收入、支出、結余和收益情況。”關于社會保險基金的投資運營的信息披露，現行法律法規沒有做更具體細致的規定。2004年《企業年金基金管理試行辦法》規定了企業年金投資運營的信息披露制度：⑴受托人、賬戶管理人、托管人和投資管理人應當按照規定向有關監管部門報告企業年金基金管理情況，并對所報告內容的真實性、完整性負責。⑵受托人應當在每季度結束后15日內向委托人提交季度企業年金基金管理報告；并應當在年度結束后45日內向委托人提交年度企業年金基金管理報告，其中年度企業年金基金財務會計報告須經會計師事務所審計。⑶賬戶管理人應當在每季度結束后10日內向受托人提交季度企業年金基金賬戶管理報告；并應當在年度結束后30日內向受托人提交年度企業年金基金賬戶管理報告。⑷托管人應當在每季度結束后10日內向受托人提交季度企業年金基金托管和財務會計報告；并應當在年度結束后30日內向受托人提交年度企業年金基金托管和財務會計報告，其中年度財務會計報告須經會計師事務所審計。⑸投資管理人應當在每季度結束后10日內向受托人提交經托管人確認的季度企業年金基金投資組合報告；并應當在年度結束后30日內向受托人提交經托管人確認的年度企業年金基金投資管理報告。該《試行辦法》的規定，對建立基本社會保險基金投資運營信息披露制度有較大的借鑒意義。

3.合法性原則。社會保險基金必須在法律的前提下實行規范運營，其資金投向必須納入合法軌道，符合社會保險基金的性質和目的。不得違規操作，不得用于平衡其他政府預算，不得用于興建、改建辦公場所和支付人員經費、運行費用、管理費用，或者違反法律、行政法規規定挪作他用。社會保險基金投資運營的基本法律制度是強制性規范，這是由社會保險基金的性質決定的，其受托人、基金管理人和托管人的信托法律關系必須清晰界定，投資范圍、投資比例和投資方式必須明確規定，并受到嚴格的法律監管，以防止基金管理人任意投資的行為。我國在2010年10月28日由第十一屆全國人民代表大會第十七次會議通過和頒布了《社會保險法》，自2011年7月1日起施行。其中第八章專章規定了社會保險基金制度，對社會保險基金的投資運營做了原則性規定。之前的一些規范性文件雖然對投資運營有所涉及，比如1993年勞動部頒布的《企業職工養老保險基金管理規定》、1997年國務院頒布的《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》、1999年頒布的《社會保險基金財務制度》、2004年勞動和社會保障部、銀監會、證監會聯合發布的《企業年金基金管理試行辦法》、2007年頒布的《做實企業職工養老保險個人賬戶中央補助資金投資管理暫行辦法》、2007年勞動和社會保障部頒布的《關于建立社會保險信息披露制度的指導意見》等等，但這些規定比較過時，與《社會保險法》的精神不夠協調。因此，關于社會保險基金的保值增值和投資運營管理問題，投資運營的范圍、比例、途徑、方式、信息披露和監管等制度如何確定，需要根據《社會保險法》的基本原則和精神，會同有關部門經過大量的調查研究，并聽取有關部門、專家的意見，整理以往的規范性文件，制定社會保險基金，特別是養老保險基金的投資運營辦法，這樣才能使社會保險基金投資運營處于有法可依的狀態之中。

欄目主持：胡宏梅