環渤海區域生態環境呼喚立法保護
——訪國家海洋局海洋發展戰略研究所疏震婭

本刊記者/田曉東

環渤海區域生態環境呼喚立法保護
——訪國家海洋局海洋發展戰略研究所疏震婭

本刊記者/田曉東

渤海是中國唯一的內海，具有獨特的地理和資源優勢，其生態價值巨大，但是近年來環渤海地區經濟的高速發展，給渤海帶來了不可忽視的生態環境破壞。渤海生態環境在承載區域經濟高速發展的同時，正面臨著巨大的壓力。渤海在我國經濟發展中占據著重要的戰略地位，我國現行的法律制度規定了海洋環境保護的一般制度，卻并未充分體現對渤海的特殊保護。為環渤海地區經濟社會的發展提供支撐與服務，離不開法律的保駕護航，所以不論從環渤海地區的經濟地位看，還是從環渤海地區的特殊地理構造看，制定一部全面保護渤海環境的單行法實有必要。

渤海污染不堪重負

談到環渤海的生態環境現狀，國家海洋局海洋發展戰略研究所疏震婭在接受記者采訪時稱：近年來，環渤海經濟圈的發展建設很快，所取得的巨大經濟成就有目共睹，但是渤海環境目前的污染狀況非常令人擔憂。這種擔憂主要來自二個方面，一方面是近岸海域生態環境的問題，另一方面是內陸生態環境的問題。

近岸海域生態環境的問題主要表現在三個方面，一是近岸海域污染日趨嚴重，范圍也在不斷擴大。作為一個近封閉的淺海，渤海自凈能力較差，還要承接大量的陸源污染。渤海沿岸江河縱橫，有大小河流50條，其中萊洲灣沿岸19條，渤海灣沿岸16條，遼東灣沿岸15條。每年通過各類排污口直接排入渤海的污水占全國直接排海污水總量的40％。《2010年中國海洋環境狀況公報》顯示，渤海入海排污口達標排放次數僅占全年監測總次數的46％。渤海現有輸油管道溢油概率約為每年0.1次。渤海石油平臺由于火災及井噴所引起的溢油事故概率約為每年0.2次。石油富含的有機成分降解后會造成局部海域水體富營養化，誘導赤潮爆發。2010年，渤海共發生7次赤潮，面積達3，560km2。尤其是2010年10月11日和12日兩天，渤海海域首次發現有毒赤潮。二是渤海灣生態系統處于亞健康狀態。水體呈嚴重富營養化狀態，氮磷比嚴重失衡，部分生物體內砷的含量偏高，生物群落結構狀況一般，浮游植物和浮游動物數量高于正常波動范圍，魚卵和仔魚的種類少，密度低。三是海洋生態環境惡化，海洋生物種類明顯減少。從20世紀70年代初起，渤海生態系統的結構和功能即受到一定程度的破壞，魚類群落進入由高營養層次向低營養層次的演變過程，漁業資源逐漸朝著低齡化、小型化、低質化方向明顯演變。渤海海洋生物多樣性受到一定程度的損害，海洋生物種類明顯減少。

內陸生態環境的問題主要表現在兩個方面，一是地下水開采嚴重超量，水資源短缺影響渤海近海海域的水資源質量。環渤海區域從20世紀80年代以來，由于過量開采地下水資源，導致水資源嚴重短缺。工業和城市擠占農業用水，農業用水又擠占生態環境用水，最終導致生態環境惡化。到2003年，華北地區超采地下水1000多億m3，地下水開采漏斗區擴大到9萬多km2；淺層地下水比20世紀初下降16.2米，深層地下水比20世紀初下降39.9米。二是廢水、廢氣、廢渣不經有效達標治理而大量排放，破壞了整體環境的自然形態，使渤海水域遭到污染。改革開放以來，內陸省市的人口急劇增加，工業發展加快，交通工具愈來愈機動化，由此帶來的廢水、廢氣、廢渣大量增加，而很多廢水、廢氣、廢渣不經有效達標治理就大量排放，不僅破壞了這些地區整體環境的自然形態，也對渤海水域造成污染。眾多污染事件的出現，均給已不堪重負的渤海帶來了一定程度的環境污染。這種環境污染狀態又對環渤海經濟圈的發展造成了一定的負面影響。這樣的惡性循環既不符合科學發展觀的要求，也不利于維護社會經濟的可持續發展。

疏震婭

立法保護現狀堪憂

“目前，我國現行法律規定了海洋環境保護的一般制度，頒布了《中華人民共和國環境保護法》、《中華人民共和國海洋環境保護法》、《中華人民共和國海域使用管理法》、《防止陸源污染物污染損害海洋環境管理條例》、《海洋石油勘探開發環境保護管理條例》、《海洋傾廢管理條例》、《防治船舶污染海域管理條例》、《防治海岸建設項目污染損害海洋環境管理條例》等等。國家有關部門還先后制定了《渤海沿海資源管理行動計劃》、《渤海綜合整治規劃》和《渤海環境管理戰略》。2001年，國務院又批復了《渤海碧海行動計劃》。但是，與渤海環境的理想治理需求相比，目前環渤海環境保護的立法現狀仍然不盡人意。”

談到環渤海環境保護的立法現狀，疏震婭認為：環渤海環境保護立法現狀不盡人意的地方主要表現在三個方面。一是立法層次和部門繁多。環渤海區域內行政區劃眾多，立法主體多樣。由于行政區劃的分割和地方利益的驅動及缺乏立法協調，造成地方性法規與國家法律和行政法規之間存在矛盾或者不協調。相關部門無法在適用法律時能找到最為合適的依據。新近發生的蓬萊19-3油田溢油事件只能向責任方索賠20萬。這一賠償計算的標準正是《中華人民共和國海洋環境保護法》第85條的規定。2010年，山東省財政廳、省海洋與漁業廳聯合發布的《山東省海洋生態損害賠償費和損失補償費管理暫行辦法》是全國首創。該《辦法》首次明確了對海上溢油污染等8種海洋污染事故和違法開發行為的損害評估標準，并嚴令照價賠償補償。根據有關法律位階的規定，特殊法優于一般法的前提是針對同等效力級別的法律。該《辦法》是《中華人民共和國海洋環境保護法》的下位法，不得優于后者適用。因此，盡管《中華人民共和國海洋環境保護法》的規定已滯后于社會現狀而且該《辦法》有明確賠償標準，蓬萊漏油事件卻無法適用。二是海洋綜合管理法缺乏。中國目前海洋綜合立法狀況不盡如人意，缺乏區域性海洋綜合管理法。目前解決環境問題大體上都是哪個環節出問題就制定規定來解決問題。此種做法既滯后于社會發展現實，也不能防范其他問題的產生。海洋綜合管理的法律制度可為涉海部門和海洋產業之間的協調工作提供法律保障，其主要任務是依據國家的方針政策，調整各涉海部門和海洋產業在開發、利用、保護和管理海洋環境及其資源過程中的關系，提供指導各涉海部門和海洋產業合理而有效地進行涉海活動的準則，以加速各海洋產業的協調發展，取得最佳的經濟效益、環境效益和生態效益。世界主要海洋國家，如美國、法國、加拿大、日本、澳大利亞和韓國等在海洋綜合管理方面都有相應的法律法規。三是海洋管理部門權限不明。《中華人民共和國海洋環境保護法》規定可以建立海洋環境保護區域合作組織，來負責實施重點海域區域性海洋環境保護規劃、海洋環境污染的防治和海洋生態保護工作。但是該法對海洋環境保護區域合作組織的法律地位、自身職能、如何建立都沒有具體規定。在海洋行政執法方面，各種法律法規有的沒有明確執法主體；有的存在多個執法主體，雖有職責分工，但管理的總體責任不清楚，造成部門之間和上下級之間難以協調。渤海跨越幾個省市地區，各地各行其政，缺乏良好的溝通與協調，就更不利于海洋環境的保護。

綜合管理勢在必行

“渤海是我國唯一的半封閉性內海，其自凈能力差，環境容量低，海域環境敏感而脆弱。環渤海經濟圈在我國經濟發展中處于重要的戰略性地位，并且這一區域的地理環境較為特殊。現有法律法規在保護渤海環境過程中雖然也發揮了一定的積極作用，但是仍然未能充分地體現對這片特殊海域的特別保護，造成這一現狀的根本原因就是，現行的立法與渤海環境及環境污染的特殊性不能相適應，所以需要我國作出專門細致的立法來予以充分的保護。”

在疏震婭看來，對于環渤海環境的保護需要進行綜合管理。因為渤海的主要污染是陸源污染。改善渤海環境，實現對渤海環境的有效治理，必須把治理工作的注意力投向污染渤海的陸上源頭。從環境治理而言，必須對環渤海徑流和海岸工程建設項目以及其他可能給渤海帶來污染的活動進行統一治理，才能根本改善渤海環境。從立法角度而言，必須按照陸海一體的總體思路，把影響渤海環境的各種生產、生活活動，尤其是陸上活動納入其調整范圍，才能為改善渤海環境提供有效的法律保障，而《中華人民共和國海洋環境保護法》只有防止陸源污染的一般規定，無法對陸海結合的環境治理加以規范。這是《海環法》不能有效治理渤海環境的重要原因之一。

此外疏震婭認為，一定要建立健全渤海排污總量控制制度。畢竟渤海作為一個有明確邊界的環境管理對象，對其進行治理的最有效辦法就是實行排污總量控制，而實施總量控制制度的核心問題就是如何確定總量。污染物的排放總量必須依據海洋區域污染物承載力的大小，也就是海洋區域的環境容量來確定。海洋區域污染物排放總量必須小于海洋區域環境容量。渤海區域的污染物排放總量控制的實現，主要是通過渤海區域的海灣和河口附近海域、沿海城市的毗鄰海域、各海洋功能區的總量控制組成。渤海區域環境管理立法應將污染物排放總量控制制度納入立法的范圍內。具體來講，就是把監測水質的主體、程序、污染物總量的確定、總量控制的監管主體、職責權限、破壞總量控制應承擔的法律責任以法律規范的形式固定下來。

疏震婭認為，在建立渤海周邊省市政策、立法統一協調機制的前提下，構建區域合作組織，也是一個保護渤海環境的有效辦法。渤海海洋環境保護區域合作組織的主要職責就是，統一制訂區域的經濟發展、環境保護的政策和法規。在此基礎上，建立環渤海區域環境保護部門負責人聯席會議制度。在聯席會議之下設立專題工作小組，由各方根據合作需要，通過訂立合作協議的方式開展具體的專項工作。建立環渤海區域環境信息交互平臺和環境宣教網絡，實現區域的環境信息共享與交換，強化環境宣教工作的區域聯動，這樣就可以在環渤海區域內形成一個環保產業合作機制，并能夠在投資融資、市場拓展、技術配合、資格互認、環保技術應用等多個層面，開展廣泛的合作。

展望環渤海區域生態環境的未來，疏震婭還是充滿了信心，她相信隨著國家對環渤海環境保護的加強，隨著國家立法步伐的加快，制約環渤海區域經濟快速發展的種種環境保護難題，一定會得到較好的解決，未來的環渤海區域生態環境，一定會越變越好。