從官僚體制的視角分析公共投資規模的膨脹

張大偉

（中共中央黨校，北京 100091）

從官僚體制的視角分析公共投資規模的膨脹

張大偉

（中共中央黨校，北京 100091）

后金融危機時代政府一般采取擴張性的財政政策，擴大有效需求。消費、投資、出口是拉動中國經濟的三駕馬車，在內需短期不振的情況下，公共投資成為短期內的必然選擇。在本文基于地方政府官員理性經濟人的假設，從其自身效用最大化出發，通過考察官僚、利益集團、居民的相互關系，運用委托代理理論和博弈論分析方法探求政府官員過度公共投資行為，并提出相應的政策和建議。

效用函數；囚徒困境；尋租；委托代理

一、公共投資的理論基礎

有效需求管理理論：馬克思在《資本論》中指出：“資本主義社會的經濟危機的根源在于其生產力高度發展，而分配方式卻限制了社會大多數人的消費能力，因而不斷造成生產相對過剩。只有通過周期性的經濟危機，使過剩的生產能力被毀滅，才能形成新的供求平衡，經濟才能再一次發展。”［1］英國經濟學家凱恩斯提出邊際消費傾向遞減規律、資本邊際效率遞減規律和流動性偏好三大心理規律。由于邊際消費傾向遞減規律導致消費需求不足，而資本邊際效率遞減規律和流動性偏好又會導致投資需求不足。他指出：“當總產出增加時，消費增加通常低于產出增加，因此需要有更大量的投資來彌補消費需求與產出之間的差額。但沒有什么必然的機制保證投資自動等同于這個差額。因此就會發生總需求不足，導致生產過剩和失業。［2］公共投資可以擴大社會總需求，能夠在后金融危機導致經濟蕭條時，在財政支出規模的限制下，以一定規模的公共投資作為載體，啟動民間投資，再使經濟恢復活力。

市場失靈理論：因為公共產品往往具有非排他性和非競爭性特點，存在市場失靈，因此通過市場機制難以達到帕累托最優，特別是在公共產品方面。如果通過市場提供就不可避免地出現“免費搭車”現象，從而導致“公共地的悲劇”，難以實現全體社會成員的總體福利最大化，這時就需要政府來提供公共產品或勞務。另外由于外部效應的存在，私人部門不能有效提供從而造成其供給不足，這也需政府出面彌補這種市場缺陷，提供相關的公共產品或勞務。雖然公共投資是公共產品的重要組成部分，但是公共投資是把雙刃劍，一旦公共投資出現過度性擴張，將出現財政債務危機和擠壓居民收入水平，造成社會總體福利水平的下降。因此約束公共投資的資金來源渠道和投入方向，合理利用財政資金，嚴把公共資源的進口和出口，具有重要的意義。

二、公共投資現狀基本分析

（一）我國公共投資的現狀及問題

為進一步擴大內需、保持經濟平穩較快發展，我國公共投資的規模一直呈上升趨勢，國家為緩解美國次貸危機的負面影響，決策迅速，總量巨大，國家在2008年末增加安排中央政府公共投資1040億元的基礎上，2009年中央政府公共投資 9243億元，2010年計劃安排9927億元，分別比 2008年預算增加5308億元和 5722億元，兩年內新增1.21萬億元。2010年7月，銀監會對外公布了初步厘清的由地方投融資平臺引起的地方債務規模。根據這一數據，截至2010年6月末，國內商業銀行地方融資平臺貸款達7.66萬億元。

雖然政府預算的很大部分流入了基建、衛生、教育等領域，并加大了對經濟相對比較落后的中西部地區的財政預算支出。基礎設施投資、教育科技研發投資及公共衛生投資的投入分配比例不平衡，結構不合理；基礎設施投資所占比重雖然幾經宏觀調控不斷下降，但從長期上看其所占的比重卻一直遠高于科技研發、教育及公共衛生等領域；我國的公共投資年均增長率約為18%，中西部地區盡管近幾年增速較快，但是總體數量方面差距較大，且成擴大趨勢。

我國的國情是人口多，所以勞動密集型產業在很大程度上不能進行大規模的產業調整，轉型的陣痛必然會造成大量的非自愿失業，形勢嚴峻。我國以前的經濟結構主要靠外需拉動，本國的出口大部分依靠廉價的勞動力，靠價格優勢以迅速占領國外市場，但經濟危機的發生，使缺乏核心競爭力的出口企業大量倒閉，加大公共投資將對就業產生很大的正面短期效果。在實際的公共投資過程中，地方政府沒有嚴格執行投資項目用地、節能、環保、安全等準入標準，出現了盲目擴張和重復建設，既不能擴大有效長期需求，又導致公共資源的浪費。公共投資的過度發展，出現了“短，平，快”現象，必須予以重視。

（二）公共投資的供給和需求分析

公共工程是一種典型的公共物品，其需求量不應由作為供給方的地方政府決定，而需通過公共選擇集中當地居民的偏好來顯示。如果集中偏好在決策過程中遭受扭曲，這樣的供給實則為無效供給。

圖1 效用曲線

在尼斯卡寧看來，官僚們往往關注于官位的特權、公共聲譽、權力和官職，因為對他們來說，增加貨幣收益的機會微乎其微。尼斯卡寧認為，權力、地位等都與官僚的預算規模大小成正相關，因此他得出結論：官僚們的目標是追求預算最大化。［3］因此我們可以這樣認為，作為效用最大化的官僚也是預算最大化者。從經濟學角度分析，假定：（1）政府及官員具有擴大預算的動機和傾向；（2）政府官員了解當地居民對公共物品的真實偏好；（3）政府在決定公共產品的供給方面具有權威性。在圖1中，AB線為滿足居民基本生活保障后政府可以從居民手中取得預算收入源，U1線就是使居民效用最大化的無差異曲線，此時居民使用既定的收入消費OY1單位的私人物品和OX1單位的公共工程。從供給方面來看：地方政府及其官員為了達到顯示其政績的目的，利用信息不對稱以及代理人的優勢，迫使居民改變自己的消費選擇，無差異曲線扭曲變為U2，居民被迫選擇較少的私人物品和過量的公共工程。因此必然會產生不能反映真實消費者偏好的公共工程需求。由此可見官僚體制在經濟人層面上的制度因素構成公共投資規模擴大的內在因素。

從需求來看：由表1可知：每個項目的凈收益為負數，如果就一個單獨項目進行投票則都無法通過。但在我國由于官員的努力宣傳和推動下，并且每位居民偏好不同，通過相互投贊成票原理，就可以找到消除利益沖突的方法，使這三個項目都得以通過，因此可能導致一些無效率的項目獲得當地居民的支持，產生對公共工程過量需求，最終導致社會總體福利水平下降的問題。（在表1中的數字代表效用單位）

三、政府與官員的利益構成

傳統的政治學研究一般認為，國家和政府作為社會公共利益的化身，政治家和官僚是國家和政府的代表者，自然會去關心和追求公共利益。但公共選擇理論則認為政治家和官僚同樣是追求自我利益最大化的理性經濟人。由此假設出發，公共選擇理論從市場交換的角度觀察政治現象，將政治領域視為由個人利益最大化的政治家、官僚和選民組成的交易市場，“政治家、官僚與選民的關系就像經濟市場上企業家與顧客的關系一樣，政治家和官僚通過出售各種政策來換取選民的選票，雙方都追求謀求私利的工具。”［4］政府的行為不以盈利為目的，但卻有明顯的利益取向，具有理性經濟人的特征。政府官員總是處于“利益之網”的包圍中，網中的公共利益、政府利益和個人利益都有其存在的合理性，共同構成其行為之基礎。［5］在政府管理過程中，政府官員（主要指政府及其工作部門的行政首長）常面臨著對這三者的關系做判斷、分析、評價、排序，決策。實現地區資源的最佳配置和公共利益的帕累托最優的政府使命和官員利用公共資源實現其集體利益的過程相互糅雜在一起。政府第一角色是充當“公共人”，這也是政府產生和存在的根源。其次政府作為一個官僚集團，必然存在自身的機構利益，具有自我膨脹擴張的內在傾向和預算最大化的沖動，這也導致了歷年來我國行政改革的精簡—膨脹—再精簡—再膨脹的怪圈。最后根據公共管理理論，集體行為最終由個人行為決定，其行為動機最終由個人動機決定。政府官員作為理性經濟人，在市場機制下，追求個人利益最大化。因此在現實中，政府官員追逐利益的天然順序依次是個人利益、政府利益、公共利益。這是政府行為的根源。在不考慮價值觀的基礎上，個人利益對個人的激勵最大，政府利益居中，公共利益對個人行為的激勵最小。在政府官員的效用函數中，政治激勵居首，政治地位的上升能保證諸如權力、名譽、待遇、地位、收入的實現；其次是經濟激勵，主要包括實現政治收益過程中的潛在經濟收益和在政治激勵不足時實現個人的經濟利益。

四、政府官員的政治激勵

（一）官員考核的政績化

我國目前采取的是人民代表大會制度，官員的選拔任命往往是上級政府提名，人大代表“用手投票”來決定官員的升遷任免。人大代表和政府官員存在信息不對稱，政府官員可以通過數字量化自己的成績和演說獲得大量投票，而真實性難以有效評價，因此我國還需要一個相當長時間的民主建設過程。由于居民不能直接決定官員任免，人大對官員的約束不夠，下級政府官員的預期收益基本來自于上級政府。因此在自上而下的任免制下，下級官員的升降獎懲都來自于上級政府。這就導致了其行為圍繞上級要求指標而非廣大群眾的偏好，下級政府官員大量使用老百姓的錢，興修政績工程，甚至重復建設，打造升官資本，造成資源的嚴重浪費。一方面，地方政府的決策對地方居民的福利有著直接重大的影響，但是后者沒有權力控制前者的行為。另一方面，上級領導控制地方政府的職位，但他們并不直接承擔地方政策產生的后果，因而感受不到政績的優劣。

（二）政績的信號傳遞機制

“在正常情況下轄區微觀主體的‘經濟投票’只有通過政績顯示機制轉化為上級政府的“政治投票”，地方政府首腦才能得到連任或升遷。”［6］上級政府無法時刻監督下級政府的官員，在存在信息失靈的情況下，必然存在逆向選擇和道德風險。因此委托人往往只能通過相應的指標獲得其代理人的基本信息，以決定升遷獎懲。在這種政績考核的壓力下，由于“隱藏信息”的存在，下級政府官員經過成本－收益核算后，其最佳對策是把主要精力用于上級政府可觀察和易于觀察的目標，并且在產出的數量、質量、成本、效益等四個指標之間尋求替代，盡可能相機抉擇最容易彰顯政績的指標而忽視其他盡管很重要但不具有可觀察性的指標。在我國以經濟建設為中心背景下，產生了最重要的考核指標GDP。代理人很容易將其從事的工作根據監督難易程度來進行分類，在此基礎上，為了獲得對自己有利的績效評價，對易于監督的工作投入過度的努力，而忽視其他事項。基于以上邏輯，下級政府會利用自己所具有的信息優勢，對自身的績效進行選擇性顯示，在完成上級政府考核指標的過程中采取機會主義行為，過度關注那些易于監督的工作指標的達成，片面強調經濟增長目標和速度而忽略經濟發展質量和效益。

表1 項目效用列表

信號博弈向我們揭示了在信息不對稱條件下，信號的發出方向信號的接受方發出信號，接受方根據接受的信號判斷發出方的特性。在勞動力市場上，勞動力者可以通過受教育水平、從業經驗、所獲榮譽、面試水平等信號傳遞給需求方，而需求方根據接收的信號判斷勞動力質量的高低。在政治領域，政績工程等大規模的基礎設施的“硬”公共投資目標相對于其他潛移默化型的“軟”公共投資目標形象化和實體性更強，相對于官員的個人努力程度和誠信水平，這樣的信號具有更好的顯示性和傳遞性。因此，各級政府官員更熱衷于上馬項目、大興土木等公共工程的投資，已達到彰顯政績的目的。在這種信號傳遞機制中，作為限期責任的政府官員容易發生短期利己和機會主義行為，伴隨著城市的發展戰略隨城市領導人的變更而變化的局面。往往是上一屆政府舉債，繼任者承擔，每屆政府主要官員對于政績信號的偏好基本一致，以信號差別加大信號的顯示作用，同時為了做到比次優者好，地方政府官員必須發出一個能證實自己優于其他人的有效信號，這種競爭邏輯不僅使競爭參與人關心自己的政績產出，而且也使競爭參與人關心自己與其他競爭者的相對位次。基于上述動機，他們存在激勵突破已有的預算約束，動員更大規模的資源，投資擴張因而不可避免。

（三）政府間的晉升競爭

官員升遷機會的最大化動機，是造成過度公共投資的一個主觀原因。公共投資項目往往投資規模大，拉動經濟效益明顯，對于解決失業，維持社會穩定具有重要作用。因此向上級傳遞的信號顯示性更強，地方官員晉升的可能性就大。由于官員等級成金字塔形狀，晉升機會屬于稀缺資源，官員升遷機會的最大化動機，是造成過度公共投資的一個主觀原因。公共投資項目多且大，則向上級傳遞的信號顯示性更強，地方官員晉升的可能性就大。通常某一官員的升遷會導致其他官員晉升機會的損失，即一方的晉升對另一方所得帶來負效用。假設存在X、Y兩個同級政府參與政治競爭，假設晉升者支付為P，另一方則為－P。與此同時，由于公共投資對政府財政資金的擠占，導致其他與民生密切相關的領域出現財政支出不足，地方居民福利水平受損。假設過度公共投資造成當地居民福利損失為－R，而適度公共投資社會福利水平增進為R （假設損失和增進的福利相同，簡化計算）。由于同級政府決策相同，都進行或者都不進行公共投資對政績的影響相互抵消，即不存在次優者，依然無法在政治競賽中勝出，都未得到晉升，所得支付同為零。依據上述假設，我們得到以下模型見表2。

據前所述，在政府官員的效用函數中，個人利益遠大于公共利益，我們可以近似認為R為零。根據嚴格策略消除法，易知（上，左）為最優策略，故最終政府官員將選擇進行過度公共投資。而從整個社會角度考慮，公共利益遠大于官員個人利益，R遠大于P，我們可以近似取P為零。占優策略均衡應為（下，右）X、Y都選擇適度公共投資。但由于政府官員擁有優先的決策權，都傾向于采取最大限度使自身免于從晉升競賽中淘汰的策略，而最終造成社會整體福利下降，不可避免走入過度公共投資的囚徒困境。

五、經濟激勵

公共投資領域集中了大量的社會資源，政府擁有收入重新分配的權力，同時公共投資潛在的巨大的經濟利益使其必然存在一個活躍的尋租市場。從經濟學角度分析，賄賂存在供需兩方，都基于成本——收益分析企圖實現自身利益最大化。官員的收益函數中包括政治租金和被舉報后丟失職位和自由的成本；行賄者的收益函數則包括巨大的投資回報和經濟懲罰的成本。一方面由于官員職位因素利害攸關，官員對于受賄成本的變動敏感性遠大于行賄者，需求更具彈性，因此行賄者通過加大行賄籌碼，提供豐厚的利益來補償風險，加大經濟激勵對官員選擇的刺激。另一方面對公共支出的效果進行事后評價工作中，存在居民監督存在搭便車行為，有效的責任追究機制缺失，以及上級政府在信息高度不對稱的遮蔽下，難以對許多處于灰色地帶的公共投資進行監督，這也大大降低了官員的受賄成本。最后通過權力和利益的交換，雙方能達到“雙贏”的格局，在賄賂市場上達成均衡。政府掌握權力越大越多，所獲經濟收益越大，同時這也導致失誤的公共投資屢屢發生。在經濟激勵的驅使下，政府作為代理人再一次偏離委托人的公共利益最大化目標，反應在公共投資領域則是有效投入不足，無效供給過剩。

表2 模型

六、政策性建議

綜上所述必須建立現代科學的委托代理制度，提高政府官員機會主義的成本，才能克服過度投資的負面效應。擴張性的財政政策雖然短時間內會提高有效需求，同時必須提高公共投資的效率，避免浪費。因為擴張性的財政政策必然在將來回歸于稅收之上。

（一）改革政績評價方式，塑造績效型、責任制政府

我國應該制定一套科學實用的官員考核評價體系，使其具有同期可比較、同質有榜樣、同地可參照三大特點。改變過去單純以GDP增長指標考察官員政績的方式，建立一個權利和義務相匹配，囊括經濟、社會、文化發展等各項指標的綜合考核體系，將幸福指數納入考核體系當中，防止地方政府和官員片面的追求經濟增長的速度和數量，忽視經濟的發展的質量。上級部門應深入基層群眾中搞調研，通過新聞調查和各種民間機構調查，從而使公眾對其委托人有發言權，并且有相應的渠道糾正政府過度投資行為，這有利于解決上級考察由于信息不對稱導致的甄別能力降低的問題。

（二）激勵社會參與監督，加強法制建設

在市場經濟中，法制建設和完善是重要的制度保障，特別重視公共決策全過程的法制化、程序化、執行力，以最大限度地減少政府行為的任意性及隨意性，加強公共投資的監督機制、完善事后評價機制具有重要作用。由于在政府、社會、公眾之間非對稱的信息狀態是產生尋租行為的一個根源，因此降低信息的非對稱程度就成為減少政府尋租行為、優化資源配置的有效途徑之一。降低信息的非對稱程度主要就是降低政府監督機構及公眾獲取信息的成本，這首先需要政府辦事程序公開化、透明化；其次是要形成包括政府監督機構、新聞媒體和社會公眾多元化的監督形式，讓各方所有的意見都能得到合理表達。只有如此才能提高尋租行為的暴露風險，在陽光下，才能有效地遏制政府行為中的尋租問題。

（三）建立與公共福利一致的激勵機制

制度設計上建立政府官員的福利與公共福利的正相關的激勵機制，使個人、政府和公共利益在最大程度上統一起來，在政治和經濟激勵上，保證政府官員的能力與貢獻相適應的待遇，理順行政人員的利益分配關系，加大懲處力度，以弱化官員的機會主義行為，提高行政效率并實現政府職能的最優化。

［1］馬克思.資本論［M］.北京：人民出版社，1975.

［2］凱恩斯.就業、利息與貨幣通論［M］.北京：商務印書館，1977.

［3］Niskanen,William A.,Jr.1971.bureaucracy and Repessentative Government.Chicago:Aldine.

［4］占紹文.評析公共選擇學派的“政府失靈”論［M］.寧夏大學學報，2004，（3）.

［5］劉俊生.利益之網視角下政府官員的行為基礎研究［M］.中共福建省委黨校學報，2006，（4）.

［6］李軍杰，鐘君.中國地方政府經濟行為分析－基于公共選擇的視角［M］.中國工業經濟，2004，（4）.

責任編輯 魏亞男

F812

A

1672－2426（2011）10－0037－04

張大偉（1986－），男，山東榮成人，中共中央黨校碩士研究生，主要研究方向為財政和金融問題。