公共部門管理領域的三種研究范式綜述

龔勁

（中共荊州市委黨校，湖北 荊州 434020）

公共部門管理領域的三種研究范式綜述

龔勁

（中共荊州市委黨校，湖北 荊州 434020）

在科學的意義上，一個范式就是關于現實的一套較為系統的假設。范式對于人類的思想和行動來說是必不可少的。因為人們必須清楚地闡述理論或模式，并運用經過闡釋的理論或模式來指導自身的行為。作為一個相對獨立的研究領域，公共部門管理特別是政府管理研究在100余年的發展歷程中發生了三次重大的范式轉換，本文擬對這三次范式轉換作一個梳理。

范式；傳統公共行政；政策分析；公共管理

1962年，美國科學史家托馬斯·庫恩在其《科學革命的結構》一書中，首次從學術的角度明確提出了關于范式的概念。庫恩指出：在科學的意義上，一個范式就是關于現實的一套較為系統的假設。這一套假設主要包括用以闡釋和說明某一類現實的規則，而這些規則表現為人們觀察現實世界的觀點、理論和基本的價值判斷標準。關于范式的作用，塞繆爾·亨廷頓這樣評價：人們可以宣稱只是根據具體的客觀事實采取行動，但事實上因為“在我們的頭腦中隱藏著一些假設、偏好和偏見，它們決定我們如何看待現實，留意什么事實和怎樣判斷它們的重要性和價值?！边@就是說，由于人們必須清楚地闡述理論或模式，并運用經過闡釋的理論或模式來指導自身的行為，因此，范式對于人類的思想和行動來說是必不可少的。

作為一個相對獨立的研究領域，公共部門管理在100余年的發展歷程中，發生了三次重大的范式轉換，即從傳統的公共行政學到公共政策分析再到公共管理學。

一、傳統公共行政學范式

這種范式在20世紀二三十年代形成并在60年代中期以前一直居于支配地位。它主要建立在科層制理論和政治—行政二分法的基礎上。它將自己的研究對象主要集中于行政組織或官僚體制上，以組織的內部取向，注重機構、過程和程序以及行政原則的研究，并以行政效率作為追求的最高目標。

傳統公共行政學范式的兩大理論基礎：政治——行政二分法和官僚制理論。政治——行政二分法主要由美國學者威爾遜、古德遜等人于19世紀末20世紀初提出。該理論認為在所有的政府體制中都存在兩種主要的政府功能，即國家意志的表達功能和國家意志的執行功能。這兩種功能分別稱做“政治”與“行政”。也就是說，政治是國家意志的表達，行政是國家意志的執行。政治不能干擾行政，政治追求民主，行政保持價值中立，以追求效率為目標。官僚制理論形成于20世紀初，最集中地表現在馬克斯·韋伯1922年出版的《社會與經濟組織》一書中。該理論首先把組織權力劃分為傳統型權威、魅力型權威和法理型權威三種類型，并把官僚制看成為一種組織形態。官僚制理論強調法制條件下的層級制組織結構模式，重視機關內部的規范管理；強調官員職位，包括職業化、專業培訓、職位上級任命、終身任職、定額薪金等。

20世紀60年代中期以后，出現了兩種取代傳統公共行政學范式的嘗試：一種是以弗里德克森（H.George Frederickson）等人為代表的新公共行政學。1968年9月，由當時任《公共行政評論》主編的美國行政學家沃爾多發起和贊助，32位年輕的行政學學者聚集在錫拉丘茲大學明諾布魯克會議中心舉行研討會，會議的主題是尋求公共行政今后的發展方向，通過回顧和總結公共行政的發展歷程，討論這個學科的重點應該放在何處以迎接未來的挑戰。會議的成果集中反映在馬諾力主編的《邁向新公共行政：明諾布魯克觀點》一書中。該書被稱為“新公共行政學”的宣言。其中弗里德里克森的《走向一種新的公共行政學》一文，以及他在1980年出版的《新公共行政學》一書，集中體現了“新公共行政學”的基本觀點，他本人也成為“新公共行政學”的主要代表人物?！靶鹿残姓W”以一種全新的視角研究公共行政領域，他們不滿于傳統行政以國家為中心來提高管理的效率、經濟和效果，不滿于POSDCORB以及諸如操作研究、決策科學、系統理論、PPB、MBO及其他強調 “理性”、“科學”、“行為主義”的技術職業性發明。它摒棄政治與行政二分法，更多關心社會公平和有關的價值問題，研究重點也由政府組織機構的靜態制度層面轉為關注公共政策過程與公共行政過程等動態層面。它強調一種民主取向的公共行政學，但由于新公共行政學自身的一些原因，例如，缺乏概念的連貫性，沒有明確限定的憲法基礎等。它沒有成為行政學研究的主導范式，然而正是由于它對社會公平與正義的追求，對公共行政“公共性”的關注，公共行政學自此開始步入“自覺構建公共性”的歷史階段，推動了公共行政的發展，在某些方面它為新公共管理的產生做了理論準備。

二、政策分析或政策科學范式

從公共管理學科的視野看，60年代末70年代初政策科學是作為傳統公共行政學的替代范式出現的，在七八十年代它成為公共部門管理尤其是政府管理研究的主導范式。該范式有如下特點：提倡以問題為中心而不是以學科為中心。認為人類所創造的科學知識和方法都可以運用于政策研究之中，運用于改進公共決策系統，以提高政策質量；它以實踐定向，以發現和解決社會的政策問題為宗旨，指導執政黨或國家的各項政策的制定、執行和評估的實踐活動；它必須明確地理解和把握社會發展的方向；它必須與客觀政策密切相關，即必須具備一種能夠包容每個微觀具體政策的宏觀性格；政策科學對時間非常敏感，它將現在看做過去和未來之間的橋梁，它既強調歷史，又注重未來發展。為達到這一學科目的,政策科學重視系統化的知識及理性化的認識，同時又能“客觀地”處理超理性過程和非理性過程的變化現象；在傳統的學科特別是行為科學和管理科學之間架起橋梁，必須整合來自各種學科的知識，構成一個集中關注政策制度的跨學科系統；應在純粹研究和應用研究之間架起橋梁；政策科學除了使用成規的研究方法外，還將不證自明的知識和個人的經驗當作重要的知識來源；它是關于民主主義的學問，它涉及個人與集體的選擇，必須以民主體制作為前提；政策科學的目標是追求政策的“合理性”；政策科學有時間的敏感性，強調政策的歷史脈絡，特別重視對未來的研究，要求從現有的事實和現狀推測未來發展趨勢；政策科學采取一種全球觀點，將全國、各民族視為一個命運密切相關的共同體；政策科學具有“發展建構”的概念，它以社會的變遷為研究對象，強調對變化、創新和革命的研究。

三、公共管理范式

20世紀七八十年代，公共管理范式在發展過程中有兩種研究途徑：一種是來自政策學院的政策途徑，簡稱為P—途徑；另一種來自商學院并受傳統公共行政學影響的商業管理途徑，簡稱為B—途徑。

P—途徑與政策科學范式相關，該范式以政策研究定向，重視定量分析方法尤其是經濟學分析手段的運用。但這種范式存在以下局限：停留于政策制定或規劃的研究而忽視政策執行的研究；實際的公共管理部門很少要求正式的定量分析或重大的政策設計，卻對政策執行或政策管理有更多要求。在這種情況下，公共政策學院的學者們轉向執行研究，興起了政策執行研究熱潮，公共管理正是在這一過程中出現的。執行研究從兩個方面推動了公共管理的發展：一是執行研究將問題的焦點由組織轉移到公共項目及其產生的結果上。它首次使績效問題變成了爭論的焦點，公共行政學者們不能再自信地假定如果行政人員以正確的方式發起執行并調整行政系統的話，政治家所制定的政策就能產生有效的結果。管理績效問題超出了傳統行政學所能解釋的范圍。二是執行研究超出了公共行政學范圍而達到了一個更廣泛、綜合的跨學科基礎。執行運動的學者們想從績效重要性的發現中創立一種新的知識體系，而來自不同學科領域的學者帶來了不同的思考方式和知識基礎。正是這種由組織結構與過程向項目與績效的焦點轉移的趨勢以及不同學科學者的共同努力，促成了公共管理范式的興起。20世紀70年代中期，公共政策學院的教師們開始使用公共管理一詞，并開始設置公共管理課程。P—途徑的公共管理強調與政策分析的淵源關系，認為公共管理必須與公共政策的形成與制定密切相關。但又對政策分析所強調的計量分析和經濟學的應用的思路不滿，而是更看重政治和管理的層面。

為公共管理新范式作出貢獻的還有商學院的學者們。他們發展出所謂的B—途徑，即強調將工商管理和經濟學的概念、理論和方法應用于公共部門管理的研究中，并仍然關注組織結構與過程。B—途徑的公共管理重視的不再是內部行政管理的機制與過程，而是受管理主義影響，主張師法企業，以企業管理的方法來提升公共部門的服務質量。經過20世紀七八十年代的孕育和進化，公共管理的P—途徑和B—途徑逐漸匯合，形成公共管理的新范式。1991年9月20日－21日，來自全美的73位學者匯集于MPA項目發源地的雪城大學（Syracuse University）麥克斯韋學院，舉行第一次美國的公共管理學術研討會，這可以說是公共管理范式誕生的象征性標志。在此之后，全美公共管理學術研討會于1993、1995、1997年召開多次研討會。

依據張成福、陳振明等教授的觀點，公共管理范式具有如下特點：

1.公共管理是一種新治理。傳統公共行政學強調的是政府 （行政機關）管理。而公共管理中的管理者，除了政府行政機關外，還包括政府立法機關、司法機關，非營利部門或非政府組織，甚至私人部門。它強調的是治理，即由眾多行動者組成的一個關系網絡，和眾多行動者之間的合作伙伴關系。

2.公共管理范式將傳統公共行政學的“內部取向”轉變為“外部取向”，重視與外部環境的關系，強調以最高管理者的戰略設計、政策設計為焦點。這使得戰略管理、項目執行、績效評估等主題成為公共管理的核心主題。

3.在管理方法上，公共管理講究實用主義。認為公共部門與私部門所使用的管理方法是互補而非替代的關系。主張在維持公共性的基礎上運用私部門的管理手段或管理精神以解決公共問題，滿足民眾的需求。

4.公共管理強調價值調和與責任。公共管理強調價值的調和，不僅重視經濟、效率，同時也重視公平、正義和民主。公共管理在主張彈性、自主管理的同時，強調責任的重要性，并認為只有發展客觀有效的績效測量標準，政府的責任才能落實。

5.公共管理具有鮮明的實踐導向性。公共管理產生的基本原因，除傳統公共行政學舊有的學科局限外，還有回應知識經濟和全球化條件下公共領域中出現的大量新現象、新問題的挑戰之原因。政府部門的改革、再造、創新一直是公共管理研究的主體?？梢哉f，隨著時代發展、政府改革的持續，公共管理理論亦將不斷發展。

6.公共管理具有理論上的包容性。傳統行政學主要是建立在政治學的基礎上，尤其是將官僚制理論和政治——行政二分法作為其理論基礎。公共管理則基本上是一個科際整合的研究領域，它從政治學、經濟學、社會學、心理學、管理學借用了許多理論與方法。因為公共問題的解決，有賴于多學科共同努力，只有在不同學科的滲透和融合中才能找到途徑和答案。

［1］陳振明.公共管理學［M］.北京：中國人民大學出版社，2003.

［2］張成福.公共管理學［M］.北京：中國人民大學出版社，2001.

［3］黎民.公共管理學［M］.北京：高等教育出版社，2003.

［4］張國慶.公共行政學［M］.北京：北京大學出版社，2007.

責任編輯 侯 琦

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1672－2426（2011）10－0053－02

龔勁（1981－），男，湖南澧縣人，中共湖北省荊州市委黨校教師,研究方向為公共管理。