現代大學法人治理結構與大學章程的建立

劉 璞

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020）》（以下簡稱《綱要》）明確提出：“完善中國特色現代大學制度，完善治理結構。” ①究竟何為現代大學制度？大學需要建立怎樣的制度才能完善治理結構？關于這個問題，法學界、教育學界都從不同的視角給予闡釋。在日本大學法人化改革的浪潮下，有學者提出了大學法人治理理論②。認為我國大學應當通過法人治理結構的優化來建立現代大學制度。筆者認為現代大學制度首先應當是依據法律③管理學校的制度。大學法人治理結構的理論價值是非常值得肯定的，因為他是在依法管理學校的思想下建立，是將公司法人治理模式與大學管理制度有機結合的產物。這種理論有利于理順大學內部、外部關系，有利于明確大學的法人地位，有利于激發大學內部管理機制的完善。但是這種理論應當如何操作？應當以什么為依據穩步推進呢？這個問題是很值得研究的。因為任何好的理論不形成有效的制度約束是無法保證持續高效地運轉的。因此筆者試圖探討建立大學章程與現代大學法人治理結構之間的關系。

現代大學法人治理結構的內涵

法人治理結構的研究是從經濟學家開始的，后法學學者將法人治理結構的研究用來解決公司法人治理的問題。我國法人治理結構的研究主要集中在國有企業的公司治理結構領域④。現代大學治理理論是伴隨著現代大學制度的建立而興起并發展起來的。20世紀90年代以來，治理的理論引入到了中國的大學管理中，在中國大學內部管理體制改革中逐步引出了大學治理的議題。所謂現代大學法人治理結構是指現代大學在運行與發展中，為了落實大學法人的主體地位，應以達到法人治理結構內外部權力機制的構造與配置為核心內容與運行機制，從而實現大學與政府、社會之間以及大學內部諸要素之間關系的雙重構建，最終完成大學的責任與使命⑤。大學治理結構是現代大學制度的本質和核心，是聯系大學內部以及外部各利益相關主體的正式的和非正式關系的制度安排，從而使各利益相關體在權利、責任和利益上互相制衡，實現大學內外部效率和公平的合理統一。它涉及學校縱向和橫向關系，各種權力、義務與責任的界定，各種利益關系的格局。現代大學治理結構包括兩個層面，即宏觀層面和微觀層面：前者是指學校與外部的關系，包括政府宏觀管理、市場適度調節、社會廣泛參與、學校依法辦學；后者是指學校內部關系，包括黨委領導、校長負責、教授治學、民主管理。就其核心而言，就是在政府的宏觀調控下，明確大學與政府的關系，使大學成為具有一定辦學自主權的真正獨立法人，獨立面向社會，依法自主辦學，實行民主管理。

我國為了推進高等教育的發展，為了建設世界一流大學目標的實現，已頒布了《教育法》、《教師法》等一系列的教育法律法規，特別是1998年頒布的《高等教育法》，該法規定：“高等學校自批準設立之日起取得法人資格。高等學校的校長為高等學校的法定代表人。高等學校在民事活動中依法享有民事權利，承擔民事責任。”這些規定要求我國所有的大學都應當建立起依法治理的現代大學法人治理結構。但是法律雖然對于大學的權力和責任、政府的權力和責任、教師與學生的權力和責任都作了明確的表述，但是這些規定很原則，缺乏可實際操作的程序規定。在實踐領域里的實效性存在很多不足。在面臨國家教育體制改革的大背景下，為大學法人治理結構提供制度性的保障是重中之重。

我國大學法人治理結構的現實問題

1.大學外部關系中存在政府與學校的法律關系不明的困境。

中國高校行政積習嚴重，給高校的學術自治帶來極大損害。法律雖規定了大學具有法人地位，承擔民事法律責任，但是大學具有什么樣的法律地位？大學與政府的關系是什么？大學與教育行政部門在招生權，人事任免權，財政權，管理事項分配上都存在著很多不協調與不明確的地方。解決這些問題的核心和前提是大學和政府關系如何理順。即大學和政府各自的權利（力）界限在何處？對于這些問題法律雖給出了答案但是遠遠沒能解決現實問題。

2.大學內部管理責權不明，權力失衡現象嚴重。

現行法律明示或暗示性地規定了我國大學的四種權力有政治領導權力、行政權力、學術權力和民主管理權力，但是我國大學學術權力與行政權力失衡、黨委書記與校長的權責不明、學校與學院、系的權力不對等教代會監督權的弱化、教授監督權的缺失問題，使我國大學在內部治理結構上與西方發達國家存在較大差距。善治的標志是和諧，大學治理的和諧反映著在大學治理的過程中權力關系的和諧。權力關系的不和諧往往由權力關系的失范引起。這種狀況，正在影響著大學治理的過程和效果。

3.“大學糾紛案”引發的司法實踐困惑。

高等教育體制改革經歷了近30年改革后，隨著高等教育事業的發展，伴隨著國內經濟的高速運轉，加之公民民主觀念的不斷高漲，我國高等教育體制又面臨新的問題，出現了新的矛盾。大學在如火如荼地進行體制各方面的變革同時，面臨著主要由學生發起的法律挑戰。在一股全國性的訴訟浪潮中，大學或以民事主體身份，或以行政主體身份走向被告席接受學生的質疑。從大學屢屢被訴⑥且多以敗訴告終的現象可見一斑。司法實踐的困惑在于以何種方式予以介入，受理的依據何在？案件如何定性？審判依據又是什么？司法權的介入必然侵擾大學的自治，如何改變被動與受迫局面，法治之路會給予引導和提供助益嗎？

大學發展需要以法治為平衡器去協調來自學術、行政與內部等多方權力，制約權力防止其弊，從而保障權利增益其利。要實現大學管理的法制化，需要一系列依照國家法律法規制訂的、具有一定法律效力和實際可操作性的規章制度。大學為了保證自身的良性發展和應對外部壓力的沖擊，必然要尋求一種保護傘或銳利的武器，大學章程的制定會成為大學法人治理結構改革的載體和切入點。大學章程正是這樣的一種法律性文件，它由大學權力機構根據國家法律法規而制定，是上承國家教育政策或法律法規、下啟大學內部管理的具有一定法律效力的治校總綱，是完善高等教育內部治理的基本途徑之一。

大學章程為現代大學法人治理結構提供可操作依據

1.大學章程是現代大學法人設立的依據和標志

我國《教育法》明確規定設立學校及其他教育機構，必須有組織機構和章程，《高等教育法》也規定申請設立高等學校的，應當向審批機關提交章程。可以看出我國相關教育法律、法規明確了章程是大學設立的必要條件之一，是大學內部管理的依據。因此大學章程是大學設立和獲得合法地位的基礎。大學可以通過制訂章程對大學法律地位進行明確規定，使大學與政府、大學與社會、大學內部各權力主體之間的關系法律化；大學章程可以明確學校的社團法人地位和非贏利性，并且確立大學的管理體制，從而成為大學行使其辦學自主權的合法依據，為現代大學制度的建構提供法律基礎。

2.大學章程可以成為大學治理的“軟法”核心，推動大學實現法人治理。

大學章程是體現大學法治的內部“軟法”， 大學章程是關于政府與大學之間的關系以及大學內部各自法律關系或管理關系的規定。大學章程可以明確投資者、管理者和舉辦者之間的權利(力)邊界與職責義務，可以合理地配置各主體與大學的行為規范，明確公立大學與社會其他經濟主體之間的權利與義務，使高校真正成為依法辦學、自主管理的法人實體。大學章程可以通過規定學校的辦學理念和特色、學校發展目標和戰略、明確校內各種關系、學校領導體制、治理結構、治理模式、教職工的權利和義務、學生的權利和義務等內容，回答包括現代大學治理等在內現代大學制度的核心問題，為大學依法自主辦學提供可行的自治規范，從而推動大學法治。大學章程是大學的“憲章”，能成為大學內部各規章制度的制訂依據，成為大學法人治理的內部法律依據。

3.大學章程可以完善大學內部治理結構，成為推動大學民主、善治的保障。

我國大學內部權力的沖突與結構失衡，急需通過制訂好的大學章程來予以規范和調整。以大學章程來規范學校內部治理結構，通過建立大學內部權責劃分的制約機制，形成政事分開、權責分明、統籌協調、規范有序的教育管理體制。好的大學章程可以反映大學作為學術共同體的基本理念與人文特征，為學校內部的民主管理提供保障，推動高校按照辦學的規律形成管理機制，扭轉行政化的趨勢。從而營造民主和諧的大學治理氛圍，達到現代大學法人治理要求。

注釋：

①《教育規劃綱要》工作小組辦公室.教育規劃綱要學習輔導百問.北京：教育科學出版社，2010： 39.

②例如：黃崴.公辦高校法人治理結構及其建設[J].高等教育研究, 2008,08；陳鵬,劉獻君.我國公立高等學校法人治理結構的缺陷與完善[J].教育研究,2006,12；張萬峰.現代大學制度與高校法人治理結構的內在關系研究[J].經營管理者,2009,8.

③這里的法律應理解為廣義的法律，即包含所有正式的法律淵源也指一般的規章制度。

④祁占勇.現代大學制度的法律重構[M].北京：中國社會科學出版社，2009：237.

⑤祁占勇.現代大學制度的法律重構[M]. 北京：中國社會科學出版社，2009：249.

⑥田詠訴北京科技大學案、劉燕文關于博士學位授予事件訴北京大學案，再到沈陽某大學因為學生懷孕被開除與學生發生糾紛案，再到林某因教師聘任糾紛訴西北大學案等等案件.

參考文獻：

[1]湛中樂.高等教育與行政訴訟[M].北京：北京大學出版社,2003.

[2]劉香菊，周光禮.大學章程的法律透視[J].高教探索,2004,3.

[3]米俊魁.大學章程法律性質探析[J].現代大學教育，2006,1.

[4]陳學敏.關于大學章程的法律分析[J].武漢大學學報(哲學社會科學版),2008,3(2).

[5]湛中樂,徐婧.通過章程的現代大學治理[J].法制與社會發展(雙月刊),2010,3.

[6]姜明安.軟法之治的興起與軟法之治[J].中國法學,2006,2.

[7]祁占勇.現代大學制度的法律重構[M]. 北京：中國社會科學出版社,2009.

作者單位： 西北政法大學 陜西西安