我國利益集團對公共政策創新的作用及應對策略

林延斌

(廣西師范大學政治與行政學院，廣西桂林541006)

改革開放30多年，中國社會經濟迅速發展，改革開放前的社會結構同質單一性被隨之而來的社會層級分化和利益格局分化取代，由此產生和發展的利益集團在參與政治活動中發揮著不可忽視的作用，主要體現為對公共政策創新的干擾和影響方面。新經濟制度主義理論認為，如果一項新制度滿足了行動集團(即利益集團)的利益預期，他們就會竭力支持政府活動;如果原有制度已經充分體現了利益集團的利益預期，或者說新制度可能對他們的既得利益造成損害時，他們就會不顧一切地反對制度革新而遵從舊制度的路徑依賴，甚至犧牲社會公共利益以維護其狹隘利益。政策作為制度的重要內容和體現，同樣面臨此種狀況。我國利益集團在民意代表和政策優化過程中發揮了積極作用，但也出現了一些利益集團以民意為幌子，誤導政府決策，損公利己的現象。因此，結合國情探討規范和均衡利益集團的發展，充分發揮其推動政策創新的積極作用無疑對促進政策科學化和民主化具有重要的理論與現實意義。

一、基于公共政策創新視角的利益集團的積極作用

利益集團是指在利益多元化的社會中，以共同價值觀為基礎的公民組成的、通過參與政治活動影響公共政策過程以謀求實現共同利益的社會團體，它主要致力于影響國家政策但并不圖謀組織政府。公共政策按照美國學者厄爾·萊瑟姆的觀點，就是指在某一特定時間里，黨派或集團為了獲取優勢而進行的相互競爭并達成的均勢。公共政策創新是基于原有政策失效的前提下，各黨派、集團通過重新整合和優化政策因子，改善或者重新選擇成本小、效益高的組合路徑，實現新的均衡，從而確保自身利益最大化的過程，它包括因子重新組合和新舊政策更替兩部分內容。現代民主理念認為，一項新政策從制定、執行、評估、修正到終結活動都離不開社會成員的廣泛支持，而單個社會成員的影響力又是微弱的，需要聯合起來形成“公眾的聲音”，才能進入決策者的視野。利益集團作為有共同利益與價值的公民聯合體是公民維護和實現其權利的工具和途徑，已經成為政治生活和社會結構的重要組成部分，其在公共政策創新中的作用是不容忽視的。主要體現在：

1.利益集團是公共政策創新的重要參與主體和動力源。政策創新從來不會自發形成，正如吳敬璉所說，既得利益集團往往會鞏固現有制度，而阻礙進一步改革，哪怕新政所帶來的效益更高。這表明，政策創新需要來自外部和內部驅動力去激發，“它是外部生態環境的壓力向政府創新動力的轉化過程，也是外部生態環境的挑戰變為政府主動改革行為的政策再造過程”。當原有政策已經不再適應環境發展，并且損害了某些利益集團的權益時，利益集團就會通過民主代表、聽證會、游說、發動網絡輿論、訴諸法律、參與民主選舉等方式，對政府的社會治理、財政預算、立法等決策施加影響，促使政府改善或廢除原有決策，保證公民合法權益不受侵犯。譬如2008年“三聚氰胺事件”曝光后，消費者、食品安全專家、媒體等紛紛聯合起來表達了自己的憤怒，這種憤怒與其說是針對三鹿公司，還不如說是針對國家食品免檢制度。政府在事發后廢除了該制度，并且對《食品安全法》作出了重大修改，以進一步完善食品安全監管和處置機制。

2.利益集團可以為公共政策創新提供豐富的政策資源。制度變遷需要成本，作為制度的一種形式，政策的創新同樣需要組織、制訂、實施和維護等交易費用，具體表現為對硬資源(如財力、物力、資源、權威和人力等)和軟資源(主要為法律法規、制度和習慣等)的使用配置上，沒有以上政策資源的支撐，政策創新就無法實現。從硬資源看，不管是強勢還是弱勢利益集團，他們都或多或少掌握著政府所缺乏的資源，離開眾多利益集團的廣泛參與，政策的合法性就會受到質疑和挑戰。公共政策的形成過程，實際上是政策主體依據自身的利益需求，對復雜社會的社會利益進行配套調整，由社會不同利益集團“討價還價”的結果 。從軟資源看，創新并非空中樓閣，原有政策是政策創新得以正常進行的基礎和動力，換言之，只要政策創新在一定范圍內進行就不會引起守舊的利益集團阻礙和扼殺，原有政策仍然得以維系整個社會均衡和正常運作，而政策創新亦在此基礎上悄然地、逐漸地前行。一旦創新擴張到利益敏感區域，上述兩大利益集團勢必發生摩擦和碰撞，這時發展壯大的創新主導利益集團不能再容忍原有政策束縛，通過政策創新獲取更大的潛在利潤成為他們戰勝、拉攏和分化守舊利益集團的動力源。

3.利益集團為公共政策創新提供了一個穩定和諧的政治環境。公共政策創新有利于促進政治環境穩定和諧，同樣，政治環境穩定和諧為創新并貫徹政策提供了良好平臺。亨廷頓認為，正是“政治制度沒有能力為新的社會勢力參與政治以及新精英進入權利層提供渠道，而迄今被排除在政治之外的社會勢力渴求參與政治”從而成為政治革命和社會動亂的一個重要原因。利益集團是社會民主的必然產物，對現代政治環境的和諧穩定具有積極的現實意義。一方面，利益集團利用其組織優勢和各種政治資源為公民參政議政、影響政府決策提供了合法渠道，打破了政府在原政策上的壟斷地位，讓政策活動從“黑箱”走向了“陽光”。這既有利于政策的民主化和科學化，又在一定程度上滿足了公民的參與意愿，使其權益得以實現。另一方面，公民自身利益表達可能會與政府發生沖突，這時候利益集團可以利用民意調查、立法游說等專業技能發揮溝通橋梁和緩沖器的作用，防止公民權益綜合表達超出政府的承受力，如北大五學者代表民眾游說制定的《國有土地上房屋征收與補償條例》，對征地引發的干群緊張關系就起到了很好的緩沖作用。

二、利益集團的消極影響及問題分析

凡事具有兩面性，利益集團有積極的作用，也有其消極的一面。由于一些政治體制和法律法規還不很成熟，我國利益集團的消極作用表現得更為明顯：第一，與法律法規打“擦邊球”，鉆法制漏洞，獲取非法利益;第二，濫用公民權，影響社會秩序;第三，賄賂政府，導致政策變形，公權力異化;第四，結合國外分裂勢力，危害國家安全。正因為這樣，從新中國建立至今，我國政府一直對利益集團的崛起抱著一種非常謹慎和防范的心態。改革開放前，由于政治斗爭需要，我國一直強調人民內部利益的一致性而竭力否認利益集團的存在。改革開放初期，利益集團仍是一個“猶抱琵琶半遮面”的話題，一方面中央高層在黨的十三屆二中全會承認“在社會主義制度下，人民內部仍然存在著不同利益集團的矛盾”，另一方面又在政治生活中避而不談利益集團，甚至一度以“利益群體”取代之，其在政策參與活動中受到嚴格控制。直到近年，利益集團才作為一種客觀存在的事實活躍在各種政策活動中，如聽證會、論證會、市民評審團、公民論壇和立法游說等等。但總的來說，我國利益集團還處于一個尚未成熟的階段，在政治生活中尤其是政策創新方面的影響力還不足，主要問題和原因包括以下四大方面：

1.動力機制不足。“動力機制是指公共政策創新過程中運動、發展、變化的各種推動力量以及它們產生、傳輸并發生作用的機制和方式”。公共政策創新本身就是一個需要各方政策主體共同努力以滿足多元利益“以新換舊”或“舊中生新”的動力系統。然而，外部性效應給集體行動帶來了難題，奧爾森的集體行動理論表明，任何組織和國家，不存在所有具有共同利益的人群統一行動去“組成平等的集團并通過全面協商而獲得最優的結果”。在一項所有人都能獲益的政策改革中，不同的利益集團以及利益集團內部的不同成員的努力程度可能存在著差異，甚至有些成員和集團為了逃避政策創新成本而選擇沉默，獨自在一旁袖手旁觀，坐享其成。現實生活中房價調控政策之所以難以生效，一個重要原因是社會階層結構和利益分化嚴重，不同消費群體在應對開發商和炒房團的心理攻勢時行動不一致，許多人就想著政府和其他人員行動，而自己沒有參與，這就抑制了參與成員努力的動力，客觀上助長了房價居高不下。

2.政府防范控制。政府中心的決策模式沒有發生根本改變，這種模式造就了“中國經濟奇跡”，同時也給政府帶來了豐厚的財政收入和福利享受，但也不可避免地造成了政府機構臃腫、浪費嚴重和低效率。在這種模式下，行政人員缺乏主動精神和創造精神，他們只愿循規蹈矩、按部就班地工作，對政策創新，哪怕是增量性政策創新有時也加以抵制，以保證其在原有政策下的利益不受沖擊。在沒有足夠大的外界壓力情況下，諸如《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》替代《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》、廢除食品安全免檢制度等政策創新基本上是很難發生的。利益集團有著不同于政府的團體利益，其政治參與意愿必然會與政府利益產生摩擦，從而對政府決策壟斷地位形成挑戰。為此，政府對利益集團的態度是防范并力圖加以控制的，這一點從社團發展可以看出。在我國，社團組織是利益集團的主要存在形式，他們中很多自主性和獨立性較弱，帶有濃重的“官辦色彩”，如工會、婦聯、共青團等，其他沒有“官辦色彩”的利益，集團的利益也與政府緊密相連，即使他們有意愿進行公共政策創新以獲取最大的潛在利潤，也必須冒很大的政治壓力和風險。

3.路徑依賴的負效應。諾斯指出，路徑依賴是指制度變遷無論有效與否，都會依據其初始狀態沿著某一特定的路徑承襲下去，產生報酬遞增和自我強化效應，如果這種路徑是錯誤的，那么制度變遷就會進入到某種“閉鎖狀態，要擺脫就十分困難”。事實上，無論政府還是利益集團都知道，許多政策的低效率并非靠美好的意愿和決心就能達到革新目的，其中還要涉及到歷史傳統、統治者的偏好和有限理性、社會的慣性依賴、意識形態剛性作用和官僚政治與集團利益間沖突等復雜因素，可謂觸一發而動全身，要進行改革創新談何容易。譬如醫療體制改革，2005年國務院發展研究中心對醫改的結論就是“從總體上說，改革是不成功的”。為什么政府資本投入力度如此之大而且社會各精英和團體都群策群力了還招致失敗?從某種意義上看，醫療體制改革已經進入某種“封鎖”的路徑依賴狀態，醫療體制改革脫胎于計劃經濟時代，當時的醫療體制還很不完善，醫院、藥品制造商甚至地方政府都鉆法律法規漏洞從而獲取豐厚利潤，這種利潤隨著改革的深入不僅沒有削減，反而顯現出報酬遞增狀態，當然這種報酬遞增是一種馬態效應式的遞增，少數人利潤滾雪球般增長，而全體公民卻面臨著“看病難”問題。

4.利益集團發展不充分。政策創新實質是在新環境中多方利益博弈的過程，需要各方參與合作，否則就難以實施下去。戴維·杜魯門甚而將利益集團定義為“一個持有共同態度，向社會其他集團提出要求的集團”。與西方國家不同，我國的利益集團通常是松散的，只有利益需要的時候才會自愿結成“臨時伙伴”，他們的政策資源因而也比較零碎化，對政府決策影響低微，除了求助精英、呼吁媒體關注和個別的集體性施壓行動外，就很難再找到其他合法有效的方式和渠道表達利益訴求了。另外，我國利益集團發展不均衡制約了政策創新的實現。強勢利益集團擁有專業管理、人際網絡和權威等雄厚的政策資源，他們有能力也有意愿促使政策創新鞏固并進一步擴大其利益，然而他們更擔心新政策會引發游戲規則不利于自身的改變、利益結構重新洗牌和新的競爭集團加入蛋糕分配行列等危及其既得利益行為的發生。所以，除非利潤足夠豐厚而且風險足夠低，否則他們寧愿明哲保身，維持當前低效率的政策安排。弱勢利益集團如下崗職工、農民等低收入群體，他們改革政策的意愿最為強烈，然而因為政策資源稀缺導致其在政策活動中沒有多大話語權，在政府和強勢利益集團的強強聯合下，他們很多時候都是處于一種“被聽證”、“被幸福”的尷尬地位，對政策創新影響力最低。

三、完善利益集團對公共政策創新作用的對策建議

當前我國利益集團發展還很不成熟，處于一個過渡性階段，如何更好地發揮利益集團對公共政策創新的積極作用，將其消極作用降到最低點，這是當前科學政策面臨的重大課題，筆者認為至少要做好以下四項工作：

1.提高公民意識，激發公民參與政策創新的熱情。一切利益集團均由公民參與形成，提高公民意識是激發其自覺參與政治并促進公共政策創新的重要前提。受歷史傳統的皇權思想以及中央的高度集權影響，我國公民意識沒有得到根本提高，從而抑制了公民在政策活動中的活力與創造能力，這就不可避免地在公民當中出現政治冷漠行為與現象：政策活動是政府的事，自己無須參與或少參與為妙;參與不參與由領導說了算，我做不了主;公共政策是大家的事，少我一人沒關系和參與政策活動徒勞無益只會白白浪費時間等等。要改變這種局面，一是要理性看待公民參與利益集團，亨廷頓指出，如果人們加入某個組織并在其中積極活動，那么他們參與政治的可能性就會大得多;二是政務公開，保障公民知情權和監督權;三是拓寬和暢通政治參與渠道，降低公民參與成本;四是完善激勵機制，從物質和精神上鼓勵公民參與政策創新熱情，最大限度減少公民“搭便車”行為。

2.放松政府管制，肯定利益集團在政策創新中的地位和作用。改革開放30多年，經濟騰飛的一個寶貴經驗就是政府放松經濟管制，民間社會的活力得到了空前釋放。同樣，我們可以把這種寶貴經驗遷移到行政體制改革上來，放松政府對利益集團的過嚴監控，營造自由民主的政治環境，極大地給予他們制衡政府權力、代表公民意愿和合理表達自身利益訴求的空間，實現政府與社會合作共治目標。這就要求一方面要轉變政府角色，加快政府管理手段從直接、微觀到間接、宏觀的轉變，由社會管制向公共服務回歸，完善相關的法律法規制度，從宏觀上引導和規范利益集團有序地參與政治，防止利益集團操縱公共政策。另一方面要保障利益集團的獨立性，肯定利益集團在完善政策、促進民主政治發展中的作用，讓利益集團“擁有更多地參與原本由政府壟斷的某些公共領域的公共事務的決策過程的權利，包括利益表達、利益綜合和影響最后決策的權利，并且這種權利的領域和事務日益擴展”。

3.完善和創新體制，為政策創新提供各種制度保障。突破當前我國政策創新所面臨的“封鎖”狀態，最關鍵還是要完善和創新機制，包括政策創新的動力機制、平衡機制、激勵機制、監督機制和評估機制等。體制創新不能由政府壟斷，更不能閉門造車，而應該關注新環境的變化，緊跟民主發展潮流，在原有政策體系中注入新的“血液”——利益集團，在平等原則上構建“公民——利益集團——政府”三位一體的政策網絡，積極響應黨的十七大報告關于“制定與群眾利益密切相關的法律法規和公共政策原則上要公開聽取意見”的號召。

4.均衡政策資源，推動政策創新有序進行。政府作為公共權益的代表者和公共政策的主導者，有責任打破現有的官商利益格局，利26用公民賦予的公權力重新均衡政策資源，鼓勵公民合法結社并通過相應的政策傾斜和財政投入扶持弱勢利益集團成長，保障其利益表達渠道暢通無阻。同時，打破原有的漸進式改革思維，用科學發展觀統籌整個政策再造流程，防止強勢利益集團竊取和變更政策創新成果。只有這樣，強勢利益集團和弱勢利益集團方能同臺進行公平博弈，才能推動政策創新有序進行，從而實現社會公平與和諧。

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