新疆和布克賽爾縣實(shí)施牧民定居的實(shí)踐與思考

梁雪芹

(中共和布克賽爾蒙古自治縣縣委黨校，新疆和布克賽爾蒙古自治縣834400)

新疆和布克賽爾蒙古自治縣位于新疆準(zhǔn)噶爾盆地西北部，總面積3.06萬平方公里，約占全疆總面積的1.9%。全縣共有2鎮(zhèn)、5鄉(xiāng)和4個(gè)牧場(chǎng)，總?cè)丝?.3萬人，由蒙古族、漢族、哈薩克族等19個(gè)民族組成。全縣現(xiàn)有農(nóng)牧民7936戶，其中牧民5234戶1.7萬人，主要分布在1.2萬平方公里、平均海拔在2000米以上的北部鄉(xiāng)場(chǎng)。

一、和布克賽爾縣農(nóng)牧民居住現(xiàn)狀

由于地處偏遠(yuǎn)，牧區(qū)的生產(chǎn)、生活等方面還存在諸多問題。一是牧區(qū)自然條件十分惡劣，屬國家四類艱苦地區(qū)，是全疆30個(gè)牧業(yè)易災(zāi)縣之一，境內(nèi)地形復(fù)雜多樣，地勢(shì)西北高，東南低，溫差大，平均海拔在1500米以上，最高海拔3835米，冬季風(fēng)多雪大，加之牧業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，抵御自然災(zāi)害能力差，幾乎年年要抗災(zāi)保畜。二是農(nóng)牧民生產(chǎn)方式及某些觀念較為陳舊落后。目前全縣農(nóng)牧民收入仍然以第一產(chǎn)業(yè)為主，非農(nóng)收入比例還比較低。2009～2010年底，牧民純收入中牧業(yè)收入占75%以上，非農(nóng)收入僅占20%左右。尤其是北部鄉(xiāng)場(chǎng)牧民收入中傳統(tǒng)的畜牧業(yè)生產(chǎn)方式仍占相當(dāng)大的比重，一些牧民群眾在思想上還存在傳統(tǒng)游牧觀念和小農(nóng)經(jīng)濟(jì)意識(shí)，在生產(chǎn)方式上還沒有徹底擺脫靠天養(yǎng)畜的被動(dòng)局面，大多都是以散養(yǎng)為主，畜牧業(yè)結(jié)構(gòu)單一，良種化和規(guī)模化程度不高，產(chǎn)品科技含量低，經(jīng)濟(jì)效益不明顯。三是北部牧區(qū)不具備定居條件。通過近幾年牧民定居工作實(shí)踐，自治縣北部牧區(qū)不具備定居條件，原因主要有三個(gè)：一是自治縣北部鄉(xiāng)場(chǎng)無保障牧民定居的飼草料地。北部牧區(qū)海拔高，平均海拔1000米，最高達(dá)到2000米;土地荒漠，土壤厚度最少1厘米，最大不超過10厘米;氣候干旱，年降水量88.8毫米，蒸發(fā)量1842毫米，無霜期長(zhǎng)達(dá)135天;水利設(shè)施落后，無灌溉水源保障，不適宜種植玉米、苜蓿等飼草料，無法滿足牧民定居需求。二是牧區(qū)草場(chǎng)退化嚴(yán)重。隨著牧民成家分戶和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，自治縣牧業(yè)人口由80年代的1875戶8437人增長(zhǎng)到目前的5234戶1.7萬人，牲畜最高飼養(yǎng)量由80年代的30余萬頭(只)增加到91.8萬頭(只)，增長(zhǎng)了近3倍，而草場(chǎng)面積保持不變，致使超載放牧現(xiàn)象嚴(yán)重，產(chǎn)草量大幅下降，草地嚴(yán)重退化。三是自治縣牧區(qū)地廣人稀，鄉(xiāng)場(chǎng)最多的人口3000多人，最少的才1000多人，村隊(duì)人口就更少，而且飼草料地、居住地以及冬窩子①十分分散，不適宜在牧區(qū)定居。四是農(nóng)牧區(qū)定居項(xiàng)目效益不高。2005年以來，在國家和自治區(qū)的大力支持下，自治縣通過各方的共同努力，使一部分牧民實(shí)現(xiàn)了定居。但由于定居點(diǎn)嚴(yán)重缺水，飼草料基地等配套設(shè)施建設(shè)滯后，牧民定居房入住率較低，定居規(guī)模偏小，配套水平低，定居牧民只是有了住房、棚圈和少量的飼草料地，水、電、路設(shè)施簡(jiǎn)陋，文化、教育、衛(wèi)生條件較差，與定居標(biāo)準(zhǔn)還有較大差距。五是農(nóng)牧區(qū)社會(huì)事業(yè)落后，牧民生活質(zhì)量低。自治縣北部鄉(xiāng)場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施十分薄弱，盡管自治縣這些年加大社會(huì)事業(yè)投入，但由于底子薄，起步晚，牧區(qū)教育、醫(yī)療衛(wèi)生等社會(huì)事業(yè)仍相對(duì)較為落后，農(nóng)牧區(qū)的生活水平和質(zhì)量非常低。

針對(duì)自治縣牧民居住現(xiàn)狀，自治縣采取“牧民自籌、財(cái)政補(bǔ)貼”方式，按照20年不落后的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和牧民自愿的原則，在兩鎮(zhèn)(和布克賽爾鎮(zhèn)，和什托洛蓋鎮(zhèn))實(shí)施了牧民定居安居樓工程。工程于2010年6月啟動(dòng)，計(jì)劃用3－5年時(shí)間，使全縣牧民戶戶擁有一套定居安居樓房。目前，縣城600套牧民定居樓已竣工，約400戶牧民已搬入新居居住。

二、和布克賽爾縣實(shí)施牧民定居安居工程的重大意義

一是牧民最大限度享受改革發(fā)展成果。通過政府補(bǔ)助實(shí)施牧民定居安居樓項(xiàng)目，可有效減輕農(nóng)牧民在兩鎮(zhèn)購房、租房以及來回往返鄉(xiāng)場(chǎng)至城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，使其有更多的資金用于發(fā)展生產(chǎn)，增加收入，[1]還能從根本上提高牧民子女接受教育和老年人醫(yī)療保健水平，并使定居牧民在安心生產(chǎn)的同時(shí)，享受到與城鎮(zhèn)居民一樣的水、電、暖以及通信、文化、休閑等高水平、高質(zhì)量服務(wù)，全方位地提升定居牧民的生活水平和質(zhì)量，使牧民最大限度地享受改革發(fā)展成果。

二是實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力有效轉(zhuǎn)移，提高定居牧民非農(nóng)收入。由于牧民成家分戶后，人口增長(zhǎng)，原來一戶牧民的草場(chǎng)，現(xiàn)在由3－4戶牧民共用，牧區(qū)出現(xiàn)大量富余勞動(dòng)力。通過牧民定居安居樓項(xiàng)目的實(shí)施，可有效轉(zhuǎn)移這部分勞動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)牧民身份置換，增加非農(nóng)收入。

三是有效整合畜牧資源，加快現(xiàn)代畜牧業(yè)發(fā)展。通過實(shí)施定居安居樓項(xiàng)目，加大政策扶持力度和資金投入，大力培育牧業(yè)示范戶和養(yǎng)殖專業(yè)戶，引導(dǎo)搬遷定居牧民將飼草料地、牲畜等生產(chǎn)資料交由大戶代牧，整合牧區(qū)原有分散的飼草料地，將牲畜集中飼養(yǎng)，可從根本上轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)畜牧業(yè)生產(chǎn)方式，促使畜牧業(yè)向集約化、規(guī)?；l(fā)展，大幅提升畜牧業(yè)經(jīng)濟(jì)效益。定居牧民可通過牲畜代牧、草場(chǎng)流轉(zhuǎn)、或在兩鎮(zhèn)銷售肉奶等農(nóng)畜產(chǎn)品，保證穩(wěn)定的農(nóng)牧業(yè)收入。

四是暢通信息渠道，促進(jìn)牧民思想觀念轉(zhuǎn)變。長(zhǎng)期傳統(tǒng)的游牧方式，使牧民了解信息的渠道非常狹窄，牧民思想長(zhǎng)期處于閉塞落后狀態(tài)，無法跟上時(shí)代的要求，嚴(yán)重制約牧民的持續(xù)健康發(fā)展。牧民在城鎮(zhèn)定居安居后，可從廣播電視、通訊網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代信息渠道中獲得更多的致富信息，并更好地掌握市場(chǎng)行情，使定居農(nóng)牧民增強(qiáng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)意識(shí)，并逐漸拓展增收途徑和空間。

五是加快城鄉(xiāng)一體化發(fā)展步伐。通過牧民定居安居樓項(xiàng)目的實(shí)施，可以加速兩鎮(zhèn)的人流、物流集聚，增強(qiáng)城鎮(zhèn)第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展活力，可以在最短的時(shí)間里最大限度地縮小城鄉(xiāng)差距，盡快地實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展目標(biāo)。

六是有效改善草原生態(tài)環(huán)境。通過牧民定居安居樓工程的實(shí)施，可優(yōu)化配置牧區(qū)現(xiàn)有畜牧資源，開展冬牧場(chǎng)禁牧、休牧和置換工作，引導(dǎo)鼓勵(lì)定居牧民將冬牧場(chǎng)轉(zhuǎn)換為春秋草場(chǎng)，逐步將一部分冬春草場(chǎng)變?yōu)橄那锓拍?。同時(shí)，鼓勵(lì)牧民實(shí)施勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和異地搬遷，利用現(xiàn)有基礎(chǔ)條件，加大飼草料種植力度，并利用農(nóng)區(qū)秸稈資源，發(fā)展冬羔生產(chǎn)、育肥等現(xiàn)代畜牧業(yè)，實(shí)現(xiàn)草畜平衡，有效保護(hù)草原生態(tài)，構(gòu)建資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)。

三、和布克賽爾縣牧民定居存在的突出問題

一是社會(huì)治安管理難度加大。各鄉(xiāng)場(chǎng)的牧民不斷定居城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)人口日趨增多，雖帶來了人流、物流及勞動(dòng)力等積極因素，但同時(shí)因定居人員工作性質(zhì)迥異、生活習(xí)慣不同、風(fēng)俗信仰差異，容易造成監(jiān)管失控，引發(fā)違法犯罪的現(xiàn)象，社會(huì)治安難度加大。

二是就業(yè)壓力的進(jìn)一步增大。一方面由于部分牧民富余勞動(dòng)力素質(zhì)偏低，缺乏就業(yè)技能，就業(yè)觀念還需進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，牧民外出務(wù)工的組織化程度較低等原因，農(nóng)牧區(qū)勞動(dòng)力從單一的放牧耕種轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)從事二、三產(chǎn)業(yè)，需要一定的時(shí)間和過程。另一方面牧民定居城鎮(zhèn)后，因農(nóng)牧民“農(nóng)業(yè)”身份的界定，城鎮(zhèn)部分就業(yè)政策如城鎮(zhèn)就業(yè)小額貼息貸款、城鎮(zhèn)零就業(yè)家庭幫扶政策、城鎮(zhèn)低保等政策落實(shí)受到影響，從而導(dǎo)致了城鎮(zhèn)就業(yè)壓力進(jìn)一步加大。

三是社區(qū)化管理面臨新的課題。目前，全縣共有7個(gè)社區(qū)，其中和什托洛蓋鎮(zhèn)4個(gè)，和布克賽爾鎮(zhèn)3個(gè)，承擔(dān)著兩鎮(zhèn)2.4萬城鎮(zhèn)人口的服務(wù)與管理工作。農(nóng)牧民定居城鎮(zhèn)后，將實(shí)行社區(qū)化管理。自治縣的社區(qū)成立于2002年，起步晚，底子較差，社區(qū)干部隊(duì)伍素質(zhì)有待于進(jìn)一步提高。隨著人口的快速增加，尤其是2010年實(shí)施的600套農(nóng)牧民定居安居工程，主要是針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)場(chǎng)的老黨員、老干部、老軍屬、老模范“四老”人員及60歲以上的老人，這部分相對(duì)居住集中的特殊群體給社區(qū)的管理與服務(wù)提出了新的要求，農(nóng)牧民定居城鎮(zhèn)后戶籍的管理、低保戶管理、黨員隊(duì)伍日?；墓芾砼c建設(shè)、社區(qū)自身建設(shè)與發(fā)展等等都需要亟待解決。

四、解決和布克賽爾縣牧民定居突出問題的措施及對(duì)策

一是積極為牧民提供創(chuàng)業(yè)就業(yè)條件。充分的創(chuàng)業(yè)就業(yè)環(huán)境，是牧民進(jìn)城立足的前提。在就業(yè)上，依托農(nóng)業(yè)廣播電視學(xué)校、人事勞動(dòng)等培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，提高培訓(xùn)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)培訓(xùn)針對(duì)性，加大牧民培訓(xùn)力度，對(duì)搬遷牧民免費(fèi)進(jìn)行特色餐飲、民族手工藝品、家政服務(wù)、汽車維修、建筑等技能培訓(xùn)，提高牧民在城鎮(zhèn)就業(yè)的基本技能，實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移創(chuàng)收，拓寬牧民增收渠道。對(duì)于從事二、三產(chǎn)業(yè)的定居牧民補(bǔ)助小額貼息貸款，扶持其從業(yè)，增加收入，使其“穩(wěn)得住、能致富”。針對(duì)勞動(dòng)能力相對(duì)較弱的定居牧民，通過增加公益性崗位和享受城鎮(zhèn)低保等政策措施，提高其生活水平。在用工上，針對(duì)小城鎮(zhèn)建設(shè)、工業(yè)企業(yè)及周邊地區(qū)勞務(wù)需求，充分發(fā)揮城鎮(zhèn)輻射帶動(dòng)作用，引導(dǎo)支持其向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，從事農(nóng)副產(chǎn)品加工、儲(chǔ)藏、運(yùn)銷、餐飲、商貿(mào)產(chǎn)業(yè)，或面向企業(yè)就業(yè)。據(jù)測(cè)算，通過從事二、三產(chǎn)業(yè)，牧民每戶可增收2萬余元。和什托洛蓋鎮(zhèn)是自治縣工業(yè)鎮(zhèn)，已有山東魯能、上海雅泰、江蘇徐礦、中國科工、中電投等國內(nèi)知名企業(yè)落戶，目前已有200名農(nóng)牧民子女在企業(yè)就業(yè)。隨著新型工業(yè)化城鎮(zhèn)進(jìn)程的加快，將有更多的企業(yè)入駐、更大的項(xiàng)目實(shí)施，該鎮(zhèn)企業(yè)勞動(dòng)力需求將大幅增長(zhǎng)，預(yù)計(jì)到2015年可達(dá)到4500人，完全可吸納定居農(nóng)牧民就業(yè)。

二是加大城鎮(zhèn)建設(shè)力度，優(yōu)化牧民定居環(huán)境。要充分發(fā)揮規(guī)劃在城鎮(zhèn)建設(shè)中的調(diào)控作用，高起點(diǎn)地從空間布局、城鎮(zhèn)規(guī)模、土地利用、基礎(chǔ)設(shè)施等方面做好城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃，擴(kuò)大城鎮(zhèn)空間，提高增容能力，完善城鎮(zhèn)配套設(shè)施。加快以教育、醫(yī)療為首要的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)性公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，盡快緩解牧民定居城鎮(zhèn)帶來的子女上學(xué)和就醫(yī)設(shè)施壓力，為牧民定居創(chuàng)造良好的環(huán)境。

三是建立牧民定居城鎮(zhèn)的政策機(jī)制。牧民定居城鎮(zhèn)工作涉及面廣，情況復(fù)雜，應(yīng)制定扶持政策進(jìn)行引導(dǎo)，一要繼續(xù)實(shí)施對(duì)牧民定居城鎮(zhèn)購房補(bǔ)貼。二要建立農(nóng)牧民城鎮(zhèn)創(chuàng)業(yè)的幫扶政策，如小額貼息擔(dān)保貸款，發(fā)放就業(yè)援助金，免費(fèi)的就業(yè)技能培訓(xùn)，建立農(nóng)牧民創(chuàng)業(yè)基金等。三要加強(qiáng)創(chuàng)業(yè)服務(wù)。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力務(wù)工創(chuàng)業(yè)服務(wù)市場(chǎng)，在信息咨詢、職業(yè)介紹、維權(quán)等方面提供全方位服務(wù)，降低進(jìn)入門檻，簡(jiǎn)化各種手續(xù)，優(yōu)惠減免稅費(fèi)，加強(qiáng)權(quán)益保護(hù)，營造更加公平的就業(yè)平臺(tái)和服務(wù)環(huán)境，真正讓務(wù)工者滿意、讓創(chuàng)業(yè)者放心。

四是建立農(nóng)牧民定居城鎮(zhèn)社保體系。首先要進(jìn)一步放寬牧民進(jìn)入城鎮(zhèn)的戶籍限制，若定居城鎮(zhèn)的牧民在自愿的前提下，可優(yōu)先在新居地落戶，享受城鎮(zhèn)居民同等待遇。其次是加大城鎮(zhèn)教育、醫(yī)療、托幼、養(yǎng)老設(shè)施的建設(shè)投入，并且要放在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的突出地位，切實(shí)解決好與農(nóng)牧民息息相關(guān)的民生問題。第三要制定實(shí)施全縣統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法，實(shí)行屬地管理，將醫(yī)療、養(yǎng)老、生育保險(xiǎn)以及最低生活保障等社保體系，統(tǒng)一納入到縣城的社會(huì)福利和社保范圍內(nèi)進(jìn)行。

五是加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理工作力度。加大對(duì)定居城鎮(zhèn)農(nóng)牧民進(jìn)行法律法規(guī)的宣傳教育工作，建立穩(wěn)定的社區(qū)治安員隊(duì)伍，提升治安員整體素質(zhì)。進(jìn)一步強(qiáng)化社會(huì)治安綜合治理，著力提高城鎮(zhèn)綜合防控能力，嚴(yán)厲打擊各種刑事犯罪活動(dòng)，大力推進(jìn)平安建設(shè)工作。加強(qiáng)對(duì)突發(fā)事件預(yù)警預(yù)測(cè)，健全應(yīng)急管理機(jī)制，完善各類突發(fā)事件處理預(yù)案，提高保障公共安全和處置公共突發(fā)事件的能力。

六是建立穩(wěn)定的社區(qū)干部隊(duì)伍，不斷強(qiáng)化社區(qū)服務(wù)職能。隨著牧民定居城鎮(zhèn)人口的快速增長(zhǎng)，應(yīng)根據(jù)人口的分布、密集程度重新劃分社區(qū)或新增社區(qū)個(gè)數(shù)，配備穩(wěn)定的社區(qū)干部隊(duì)伍，建立健全各組織機(jī)構(gòu)，承接小區(qū)物業(yè)、黨員管理、低保等各項(xiàng)工作。同時(shí)，加大對(duì)社區(qū)的投入力度，加強(qiáng)社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不斷強(qiáng)化社區(qū)服務(wù)功能，著力解決農(nóng)牧民生產(chǎn)、生活工作中的難題。

注釋：

①游牧地區(qū)嚴(yán)冬為畜群所選防寒避風(fēng)的地方。

[1]馮莉，楚亞偉.淺談新疆牧民定居存在的問題與對(duì)策[J].世紀(jì)橋，2010.(9).