我國行政復(fù)議聽證程序的實(shí)踐與制度發(fā)展*

沈福俊

（華東政法大學(xué)法律學(xué)院，上海 200042）

我國行政復(fù)議聽證程序的實(shí)踐與制度發(fā)展*

沈福俊

（華東政法大學(xué)法律學(xué)院，上海 200042）

行政復(fù)議是行政活動的一種。我國《行政復(fù)議法》規(guī)定的“以書面審查方式”為主的審理程序既缺乏程序正義，又影響了行政復(fù)議制度的功能發(fā)揮和應(yīng)有的公信力。各地各部門行政復(fù)議聽證程序的實(shí)踐與行政法學(xué)理論的探索推進(jìn)了聽證程序的確立。《行政復(fù)議法實(shí)施條例》規(guī)定了一定范圍與條件下的行政復(fù)議聽證審理方式，雖有進(jìn)步但仍具有局限性。必須在行政復(fù)議制度中建立以聽證為主要審理形式的普通程序與不含聽證形式的簡易程序制度，并對聽證的具體程序進(jìn)行明確規(guī)定。

行政復(fù)議；聽證程序；審理方式；程序公正

一、引言

在我國，行政復(fù)議是指公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯自己的合法權(quán)益，而向法定的行政機(jī)關(guān)申請復(fù)查，行政機(jī)關(guān)對具體行政行為進(jìn)行審查后作出復(fù)議決定的活動。從本質(zhì)上說，行政復(fù)議屬于一種行使行政權(quán)的活動，是行政活動的重要內(nèi)容之一，（1）它不但必須遵循行政行為的一般程序要求，而且還應(yīng)當(dāng)擁有比其他行政活動更為完善的行政程序。作為現(xiàn)代行政程序核心制度的聽證程序理應(yīng)是行政復(fù)議程序中的重要環(huán)節(jié)。然而，我國于1999年4月由全國人大常委會頒布的《行政復(fù)議法》在行政復(fù)議審理程序中并未設(shè)立聽證制度，而是規(guī)定原則上采取書面審查的辦法進(jìn)行，其第22條規(guī)定：“行政復(fù)議原則上采取書面審查的辦法，但是申請人提出要求或者行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)認(rèn)為有必要時，可以向有關(guān)組織和人員調(diào)查情況，聽取申請人、被申請人和第三人的意見。”時隔8年之后，于2007年5月由國務(wù)院頒布的《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第33條規(guī)定：“行政復(fù)議機(jī)構(gòu)認(rèn)為必要時，可以實(shí)地調(diào)查核實(shí)證據(jù)；對重大、復(fù)雜的案件，申請人提出要求或者行政復(fù)議機(jī)構(gòu)認(rèn)為必要時，可以采取聽證的方式審理。”這就在制度上確立了行政復(fù)議案件在一定條件下的聽證審理程序。在我國行政復(fù)議程序制度中確立聽證程序，是行政活動實(shí)踐與行政法學(xué)理論推動的結(jié)果，更是行政活動的正當(dāng)程序原則在法律制度上得到逐步確認(rèn)的結(jié)果。

目前，《行政復(fù)議法》修改正在抓緊進(jìn)行中。［1］筆者認(rèn)為，在我國行政復(fù)議制度的改革進(jìn)程中，應(yīng)當(dāng)將聽證程序作為我國行政復(fù)議程序的重要內(nèi)容加以規(guī)定，以推動行政復(fù)議制度向良性化方向發(fā)展，積極發(fā)揮行政復(fù)議制度的功能。

二、從原則上的書面審查方式到有限的聽證審理程序的演變

（一）內(nèi)部監(jiān)督制度背景下的行政復(fù)議書面審查制度缺乏程序正義

我國行政復(fù)議制度建立之初，就被確立為是一種行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部層級監(jiān)督制度，反映在審理方式上，就是按照內(nèi)部監(jiān)督程序進(jìn)行。1990年12月由國務(wù)院頒布的 《行政復(fù)議條例》第37條規(guī)定：“行政復(fù)議實(shí)行書面復(fù)議制度，但復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為有必要時，可以采取其他方式審理復(fù)議案件。”但什么是“其他方式”，卻沒有作任何規(guī)定。從當(dāng)時來說，《行政復(fù)議條例》僅僅是為了與《行政訴訟法》相配套而制定的一個“過渡性”規(guī)則。（2）1999年4月《行政復(fù)議法》的制定，標(biāo)志著我國行政復(fù)議制度進(jìn)一步走向規(guī)范化與法制化。然而，行政復(fù)議制度仍然被確定為是“行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督制度”。正是在這種理念的支配下，我國行政復(fù)議的審查程序強(qiáng)調(diào)的是“原則上采取書面審查的辦法”，只有在“申請人提出要求或者行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)認(rèn)為有必要時，可以向有關(guān)組織和人員調(diào)查情況，聽取申請人、被申請人和第三人的意見”，從而排斥了諸如聽證等類似于司法程序的規(guī)則運(yùn)用。根據(jù)當(dāng)時國務(wù)院對立法草案的說明，《行政復(fù)議法》要“體現(xiàn)行政復(fù)議作為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的特點(diǎn)，不宜、也不必搬用司法機(jī)關(guān)辦案的程序，使行政復(fù)議‘司法’化。行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政復(fù)議，原則上采取書面審查的辦法，根據(jù)被申請人提交的當(dāng)初作出具體行政行為的證據(jù)和材料對該具體行政行為進(jìn)行審查，不再重新取證”。（3）而且，當(dāng)時竭力主張行政復(fù)議不能有聽證等“司法化”的內(nèi)容，認(rèn)為“如果把行政復(fù)議‘司法’化，將引起三個問題：一是行政復(fù)議將失去作為行政權(quán)所固有的優(yōu)勢，如簡便、廉價和專業(yè)化等特點(diǎn)，與司法權(quán)趨同。二是行政復(fù)議既沒有行政權(quán)力的特點(diǎn)，也將難以發(fā)揮司法權(quán)所固有的功能和特性。……行政復(fù)議機(jī)關(guān)與被申請人之間必須是一種領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，行政復(fù)議就是建立在這種權(quán)力聯(lián)系的基礎(chǔ)上的，在這種情況下規(guī)定諸如回避等司法性程序是沒有任何用處的。三是從整個國家權(quán)力過程來看，行政復(fù)議司法化將使解決一個特定行政爭議的成本增高。以行政處罰為例，行政處罰在作出決定之前，一般要經(jīng)過調(diào)查、聽證、決定等程序，不服行政處罰申請行政復(fù)議后，若對行政復(fù)議仍不服需要向法院提起行政訴訟的，法院對行政案件實(shí)行兩審終審。如果在行政處罰決定與法院判決、裁定之間的行政復(fù)議再增加一道復(fù)雜的司法程序，勢必影響行政效率，增加行政成本，對整個國家權(quán)力的有效運(yùn)作是不利的。基于以上考慮，《行政復(fù)議法》規(guī)定，行政復(fù)議具體事項由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)承辦，作為它的一項工作任務(wù)，不另設(shè)獨(dú)立的、自成系統(tǒng)的復(fù)議工作機(jī)構(gòu)；行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政復(fù)議，原則上采取書面審查的辦法，根據(jù)被申請人提交的當(dāng)初作出具體行政行為的證據(jù)和材料對該具體行政行為進(jìn)行審查，不再重新取證”。［2］3-4上述觀點(diǎn)反映了當(dāng)時對行政復(fù)議制度的定位。

正是在這樣的思想指導(dǎo)下，導(dǎo)致我國行政復(fù)議程序不但與司法程序的完備性無可比擬，而且在某種程度上比一般行政程序還要簡便，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及一般行政行為作出過程中的程序。一些基本的程序公正的要求在行政復(fù)議制度中難以尋覓到蹤跡。從而使行政復(fù)議這一特殊行政行為的程序應(yīng)有的完善性得到了消弱，其應(yīng)有的制度功能也難以在實(shí)踐中真正發(fā)揮作用。正如媒體所稱，行政復(fù)議“以書面審查為主”的現(xiàn)行規(guī)定，意味著坐在辦公室，看看提供的書面材料，案子就辦了。如此簡單、輕松，能行嗎？在2003年至2008年的6年中，全國行政機(jī)關(guān)行政復(fù)議的維持率平均為59.36%，而同期法院在行政訴訟判決的維持率卻只有17.62%。這種書面審查為主的方式，難免有官官相護(hù)和暗箱操作之嫌。［3］在這樣的背景下，許多本應(yīng)可以申請行政復(fù)議的當(dāng)事人紛紛轉(zhuǎn)向其他渠道謀求救濟(jì)，導(dǎo)致諸如信訪之類的非規(guī)范性爭議解決機(jī)制急劇膨脹，反過來又進(jìn)一步?jīng)_擊行政復(fù)議制度，形成制度渠道虛置、非制度渠道膨脹的惡性循環(huán)。［4］377行政復(fù)議原則上采取書面審查，即在一般情況下，并不要求當(dāng)事人到行政復(fù)議機(jī)關(guān)陳述主張和理由，僅由行政復(fù)議機(jī)關(guān)依照申請人提交的申請書、被申請人提交的證據(jù)和依據(jù)等書面材料進(jìn)行審查。這一做法，雖然方便了復(fù)議當(dāng)事人，也在一定程度上提高了行政效率，但卻與《行政復(fù)議法》自己所主張的公開原則相違背，也與一般行政行為聽證制度中的申辯與質(zhì)證規(guī)則存在距離。公開是現(xiàn)代行政程序的一項基本內(nèi)容。在一般行政程序中，聽證制度的建立，就是以行政行為的公開化為主要表現(xiàn)形式的，它以行政程序的公開和相對人參與并有權(quán)要求發(fā)表意見為其主要內(nèi)容。公開原則的重要環(huán)節(jié)就是行政行為的過程應(yīng)當(dāng)公開，行政活動的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)公開，其目的在于增加行政程序的透明度，保證當(dāng)事人在對有關(guān)事實(shí)和證據(jù)、適用的法律在充分了解和知情的前提下展開質(zhì)證和辯論，從而保障行政決定的公正和合法。而《行政復(fù)議法》規(guī)定原則上只進(jìn)行書面審查，這一規(guī)定既使申請人、被申請人以及第三人對行政復(fù)議的審查過程無法了解，也使申請人與被申請人之間無法展開必要的辯論，行政復(fù)議機(jī)關(guān)也無法直接聽取爭議雙方的意見，從而使行政復(fù)議的審查過程過于簡單化，不符合當(dāng)代行政程序的基本要求。不少行政復(fù)議機(jī)關(guān)也認(rèn)為，這種突出書面審理的做法，其優(yōu)點(diǎn)是效率可能比較高，但是也明顯存在不利于方便群眾和公正處理案件的缺陷，尤其對于重大復(fù)雜或疑難案件不易查明事實(shí)真相，認(rèn)定事實(shí)容易出現(xiàn)差錯，不利于保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益。所以，在我國執(zhí)法程序尚不完善、執(zhí)法行為尚不規(guī)范的情況下，將書面審理作為主要制度是不恰當(dāng)?shù)摹＃?］153

（二）我國行政復(fù)議聽證程序的探索與實(shí)踐的推進(jìn)

應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，《行政復(fù)議法》對行政復(fù)議程序的規(guī)定，其立法精神是主張非司法化，追求效率優(yōu)先，其目的原本是為了體現(xiàn)便民與快捷的原則，免去司法程序的煩瑣。然而，一個基于良好愿望所制定的法律，在應(yīng)對現(xiàn)實(shí)問題時，也會可能出現(xiàn)與愿望相違背的狀況。尤其是在制度設(shè)計還存有一定缺陷的情況下，其與現(xiàn)實(shí)需要的距離就會更明顯。《行政復(fù)議法》雖然力圖以比原《行政復(fù)議條例》更為科學(xué)和公正、便民的面貌出現(xiàn)，但由于在有關(guān)制度的設(shè)計以及實(shí)踐中對行政復(fù)議制度的認(rèn)識還有待于進(jìn)一步提高，使這部法律在實(shí)施過程中產(chǎn)生了很多問題，極大地影響了行政復(fù)議制度功能的有效發(fā)揮。其中有較多問題，是與程序中的不足密切相關(guān)的。

根據(jù)2009年12月初召開的全國行政復(fù)議工作會議傳出的信息，有70%進(jìn)入行政訴訟的行政案件沒有經(jīng)過行政復(fù)議程序。［6］這表明我國行政復(fù)議制度的功能在實(shí)踐中還沒有得到完全的體現(xiàn)，一些程序上的不足和觀念上的落后，制約了行政復(fù)議制度正常功能的發(fā)揮。在申請人不服行政復(fù)議而提起行政訴訟的案件中，有相當(dāng)大比例的案件結(jié)果都被法院判決改變。這從一個側(cè)面反映了行政復(fù)議案件辦案質(zhì)量的低下。由于經(jīng)受不住行政訴訟的考驗，加之復(fù)議維持率的居高不下，行政復(fù)議制度本身的公正性受到了極大的損害。與此形成鮮明對比的是，我國行政訴訟案件卻有了較為明顯的增長，而信訪這一具有中國特色的非規(guī)范性的糾紛解決方式也倍受公眾的青睞。在全國各地，同時期信訪案件的數(shù)量竟有復(fù)議案件的數(shù)百甚至上千倍之多，其中有相當(dāng)一部分信訪案件都是屬于行政復(fù)議受案范圍的。民眾寧愿選擇行政訴訟這一“迫不得已”的救濟(jì)方式，甚至格外鐘情于信訪這種多少帶點(diǎn)“清官”色彩的制度，而偏偏就不愿意選擇行政復(fù)議這種既經(jīng)濟(jì)又便利、既徹底又快捷的糾紛解決方式，這種現(xiàn)象的確發(fā)人深思：我們的行政復(fù)議制度究竟還能在多大程度和多大范圍之內(nèi)取信于民？行政復(fù)議立法及制度實(shí)施所耗費(fèi)的大量成本究竟有多少收益？行政復(fù)議這一初衷良好的制度安排，究竟是否能夠承載起及時化解糾紛、減輕法院壓力、強(qiáng)化行政監(jiān)督的歷史使命？毋庸質(zhì)疑，公正性的缺失是當(dāng)前行政復(fù)議制度實(shí)踐中的最大隱憂。［7］更令人不解的是，全國很多地方政府或其法制機(jī)構(gòu)還專門以下發(fā)“紅頭文件”的形式，強(qiáng)制性地要求行政復(fù)議機(jī)關(guān)必須按照層層送審程序辦理復(fù)議案件。這種方式不僅與行政復(fù)議快捷、便民的立法旨趣直接相悖，而且還直接割斷了申請人與復(fù)議過程的聯(lián)系，為暗箱操作、行政干預(yù)、乃至“官官相護(hù)”提供了滋生的溫床，使行政復(fù)議應(yīng)當(dāng)具備的高效也化為烏有。行政復(fù)議運(yùn)作效率的低下是行政復(fù)議實(shí)踐中的又一重大隱憂。［8］533-536

為此，有學(xué)者認(rèn)為，行政復(fù)議案件數(shù)量的不斷下滑，說明行政復(fù)議制度的權(quán)利救濟(jì)效果存在問題。造成我國行政復(fù)議制度在權(quán)利救濟(jì)的有效性、公正性方面存在問題的原因主要有兩個：一是主體方面，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、客觀性較差，不足以保障作出公正的救濟(jì)決定；二是程序方面，程序設(shè)計過于簡化。審理程序中強(qiáng)調(diào)書面審理的原則，難以保證準(zhǔn)確認(rèn)定案件事實(shí)和正確適用法律。［4］376可見，行政復(fù)議的程序問題已經(jīng)成為一個制約行政復(fù)議制度正常發(fā)揮功能的重要障礙。許多本應(yīng)是可以通過行政復(fù)議解決的行政糾紛沒有在現(xiàn)有的程序機(jī)制內(nèi)得到應(yīng)有的解決，從而導(dǎo)致信訪之類的非規(guī)范爭議解決機(jī)制急劇膨脹，一邊是年復(fù)一年、數(shù)以百萬計的信訪案件和上縣城、省城、京城討說法的川流不息的人群，以及各級政府為平息這些訴求而投入的巨大人力、物力和心力，另一邊是為權(quán)利保護(hù)而設(shè)計的行政復(fù)議、行政訴訟等爭議解決制度不同程度地出現(xiàn)了閑置甚至萎縮的現(xiàn)象。尤其是行政復(fù)議制度，不但沒有呈現(xiàn)預(yù)期的門庭若市景觀，反過來案件數(shù)量不斷下滑，幾乎成為被人們遺忘的角落。這種對比和反差說明，我們的爭議解決制度還難以起到定紛止?fàn)幍淖饔茫€無法提供有效的權(quán)利救濟(jì)和保障。這種對比和反差也說明，包括行政復(fù)議制度在內(nèi)的我國行政爭議解決制度存在內(nèi)在的、結(jié)構(gòu)性的缺陷，正是這種結(jié)構(gòu)性的缺陷造成了其功能的紊亂與失調(diào)。［9］為什么會出現(xiàn)行政復(fù)議制度被虛置現(xiàn)象？很大程度的原因，就是民眾對缺乏公正程序引導(dǎo)下的行政復(fù)議功能喪失了信心。而這種由于信心的喪失而導(dǎo)致的不斷上訪和群體性事件等，正是我們在構(gòu)建和諧社會的過程中所要盡力避免的。基于這一考慮，很多學(xué)者針對行政復(fù)議程序的不足，紛紛提出了“行政復(fù)議司法化”的改革思路，強(qiáng)調(diào)行政復(fù)議只有引入“司法化”程序，才能保證其程序的公正。

然而，行政復(fù)議程序的完善，不應(yīng)當(dāng)過多地糾纏在其究竟是否“司法化”的問題上。從本質(zhì)上說，司法程序就是一種程序，在程序的公正和合理方面，行政程序和司法程序并不是截然不同、鴻溝分明的兩種程序制度。只要是公正的程序規(guī)則，并且是有利于行政復(fù)議的合理解決的，就應(yīng)當(dāng)加以必要的吸收，而不論其究竟是司法化的程序還是非司法化的程序。嚴(yán)格來說，行政復(fù)議“司法化”的表述并不科學(xué)。所謂“化”，是指一事物的性質(zhì)改變成為另一事物的性質(zhì)，而行政復(fù)議制度無論進(jìn)行怎么樣的“司法化”改革，也不會因此而轉(zhuǎn)變?yōu)樗痉ㄐ再|(zhì)，行政復(fù)議程序也不會被司法程序同化而喪失其行政性質(zhì)。簡單而直接提出行政復(fù)議的“司法化”或“準(zhǔn)司法化”，其實(shí)是并非科學(xué)的態(tài)度，這樣可能導(dǎo)致行政復(fù)議在實(shí)踐中逐漸喪失自我，淪為司法程序的翻版或附屬品。［10］343同樣的道理，擔(dān)心行政復(fù)議程序因為“搬用司法機(jī)關(guān)辦案的程序”而會使其“司法化”也是一種簡單的思維。一種程序?qū)儆诤畏N性質(zhì)，是與該種行為與其相連的行為性質(zhì)相聯(lián)系的。如果將司法活動中的程序運(yùn)用到行政程序，那它就是行政程序的內(nèi)容。我國的行政行為程序，如行政處罰、行政許可程序，雖然已經(jīng)將一些具有一定“司法”性質(zhì)的程序移植其中，但誰都認(rèn)為其本質(zhì)還是行政程序，也并沒有人認(rèn)為這些程序應(yīng)當(dāng)為司法程序所獨(dú)有。正如有學(xué)者指出的，一些帶有“司法化”傾向的程序性制度是在長期的糾紛實(shí)踐中經(jīng)反復(fù)適用而最終形成的，它們早已超出司法的范疇而在更為廣闊的法律領(lǐng)域中獲得適用。［8］539因此，盡力排斥行政復(fù)議制度對這些程序規(guī)則的適用，不但不是一種明智的舉措，而且還會與會與當(dāng)時的立法初衷適得其反。我國的行政復(fù)議實(shí)踐已經(jīng)證明了這一點(diǎn)。

在我國行政復(fù)議實(shí)踐中，尤其是在《行政復(fù)議法實(shí)施條例》實(shí)施的2007年8月之前，雖然行政復(fù)議制度整體的定位還是“行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督制度”，其基本的審理方式還是“原則上采取書面審查的辦法”，但是，在行政復(fù)議實(shí)踐中，有很多地方已經(jīng)對行政復(fù)議程序進(jìn)行了重大改革，其改革的主要步驟就是強(qiáng)化行政復(fù)議的質(zhì)證和聽證程序。如江蘇在全省全面推行了行政復(fù)議質(zhì)證聽證制度。復(fù)議也可以像在法庭一樣，申請人與被申請方拿出各自證據(jù)，唇槍舌劍，辯明是非。“陽光復(fù)議”為群眾提供了表達(dá)意見和訴求的機(jī)會，從而推動行政復(fù)議這一解決行政爭議的渠道更加暢通。［11］2005年以來，湖北省在行政復(fù)議案件辦理中實(shí)行查證、聽證、論證的“三證”模式，開展對執(zhí)法主體、程序、事實(shí)、法律適用、自由裁量權(quán)的“五步審理法”，有效化解了一批行政爭議，實(shí)實(shí)在在顯示了行政復(fù)議的公正性。這對湖北省的行政復(fù)議工作推動是相當(dāng)大的。除少數(shù)涉及行政機(jī)關(guān)不作為的行政復(fù)議案件適用書面審查外，對其他90%以上案件，湖北省行政復(fù)議機(jī)構(gòu)都要進(jìn)行調(diào)查和質(zhì)證。對案件事實(shí)或適用依據(jù)爭議較大、社會關(guān)注度高、案情較復(fù)雜的案件，一般都要舉行聽證。據(jù)初步統(tǒng)計，湖北各地各部門有近30%的行政復(fù)議案件舉行過聽證。有些行政案件，在聽證階段就得到化解。同時，黑龍江省政府法制辦直接辦理的九百余件行政復(fù)議案件，全部進(jìn)行了公開聽證。當(dāng)事人不服提起行政訴訟的，法院經(jīng)審查全部予以維持，沒有一件敗訴。該省要求各市、縣級政府在審查涉及公共利益、群體性因素以及其他重大、疑難、復(fù)雜的行政復(fù)議案件時，應(yīng)堅持公開聽證審查，堅持“陽光”辦案。［12］不僅是上述地區(qū)，安徽、遼寧、重慶等地全國許多地方政府，都先后推出了各自的行政復(fù)議聽證或公開程序，以更加透明的方式，追求層級監(jiān)督的力度。［13］而且，公安系統(tǒng)也普遍推行行政復(fù)議案件公開制度，對重大復(fù)雜、群眾關(guān)注的案件，北京、江蘇、浙江、四川等地公安機(jī)關(guān)公開聽取申請人和被申請人的意見，組織雙方就案件的事實(shí)、證據(jù)、依據(jù)進(jìn)行質(zhì)證、辯論，在充分調(diào)查和聽取各方面意見的基礎(chǔ)上作出復(fù)議決定，結(jié)果“案平理也平，法了事也了”。此外，有些部門所制定的規(guī)章中也專門規(guī)定了行政復(fù)議的聽證程序，如海關(guān)總署于1999年8月30日頒布、于同年10月1日實(shí)施的《中華人民共和國海關(guān)實(shí)施〈行政復(fù)議法〉辦法》早已在《行政復(fù)議法》實(shí)施的同時就對書面審查以外的公開調(diào)查、聽取意見、聽證作了規(guī)定，并聽取意見和聽證的具體程序作了規(guī)定。

筆者認(rèn)為，各地、各部門對行政復(fù)議聽證程序所進(jìn)行的探索，應(yīng)該是說在我國行政復(fù)議制度未有明確規(guī)定的前提下對行政復(fù)議程序所進(jìn)行的一項重大改革。這一改革符合社會對行政復(fù)議制度改革和完善的要求，符合社會對行政復(fù)議正義性的期盼，也符合我國《行政復(fù)議法》公正、公開和有錯必糾原則的要求。正是這一系列的改革，推動了我國行政復(fù)議聽證程序在一定范圍內(nèi)的確立。

三、我國行政復(fù)議聽證程序在制度上的確立及其局限性分析

（一）觀念轉(zhuǎn)變背景下行政復(fù)議聽證程序在制度上的確立

在《行政復(fù)議法》實(shí)施經(jīng)過8年之后，基于行政復(fù)議制度在實(shí)踐中的問題，以及行政法學(xué)理論研究的推動和實(shí)踐中對行政復(fù)議聽證程序的探索，我們對行政復(fù)議制度的認(rèn)識已經(jīng)有了很大的轉(zhuǎn)變。這樣的轉(zhuǎn)變體現(xiàn)在2007年5月頒布的《行政復(fù)議法實(shí)施條例》中。從《行政復(fù)議法實(shí)施條例》的立法宗旨可以看出制度功能定位的變化。該條例第1條規(guī)定的立法宗旨是“進(jìn)一步發(fā)揮行政復(fù)議制度在解決行政爭議、建設(shè)法治政府、構(gòu)建社會主義和諧社會中的作用”。將行政復(fù)議制度的功能定位為首先是“解決行政爭議”，就是明確了其化解社會矛盾的功能，而通過化解社會矛盾，促進(jìn)法治政府建設(shè)，最終實(shí)現(xiàn)構(gòu)建社會主義和諧社會的目標(biāo)。這一立法宗旨的確定，反映了我們對行政復(fù)議制度功能在認(rèn)識上的一個重大轉(zhuǎn)變。這一轉(zhuǎn)變符合了新時期解決糾紛機(jī)制的客觀需求，也與構(gòu)建和諧社會的客觀需求完全吻合。在社會轉(zhuǎn)型時期，行政爭議面廣量大，而且遍布在各個行政管理領(lǐng)域，尤其集中在公安、土地征收、城鎮(zhèn)房屋拆遷、企業(yè)改制和重組、勞動和社會保障、工商和稅收管理等領(lǐng)域。對于這些行政爭議，如果還是僅僅以原來的“行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督制度”的思維模式來對待和解決，很難達(dá)到預(yù)期的效果。因為“行政爭議的處理結(jié)果往往直接關(guān)系到社會和諧穩(wěn)定的大局”。［14］3而且，有關(guān)統(tǒng)計表明，行政爭議主要集中在基層，89.7%的行政復(fù)議案件的被申請人是地級市以下行政機(jī)關(guān)，70%的行政復(fù)議案件被申請人是市縣兩級政府部門。［15］筆者認(rèn)為，基層行政機(jī)關(guān)依法行政水平的高低直接決定了法治政府建設(shè)和構(gòu)建和諧社會的成敗，通過發(fā)揮行政復(fù)議制度的功能，將大量的行政爭議解決在基層，對法治政府建設(shè)和構(gòu)建和諧社會具有決定性的作用。因此，轉(zhuǎn)變對行政復(fù)議制度的認(rèn)識，并通過重新界定行政復(fù)議制度的功能，使行政復(fù)議制度能夠發(fā)揮其在解決行政爭議過程中應(yīng)有的積極作用，是我們對待這一制度的一個正確選擇。因此，不再強(qiáng)調(diào)行政復(fù)議是一種“行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督制度”，而是著重體現(xiàn)行政復(fù)議制度的社會救濟(jì)功能與爭議解決功能。因為行政復(fù)議制度“在發(fā)揮行政系統(tǒng)內(nèi)部層級監(jiān)督功能的同時，具有更加重要的社會救濟(jì)功能”，［14］7新形勢下行政復(fù)議制度的功能和作用，主要表現(xiàn)為化解矛盾、保護(hù)權(quán)利、糾正錯誤、教育引導(dǎo)四個方面。［14］8這一理解說明將行政復(fù)議制度僅僅限定為“行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督制度”已經(jīng)不再符合社會發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，必須承認(rèn)行政復(fù)議制度應(yīng)當(dāng)具有多重功能，而其中最主要的應(yīng)當(dāng)是其化解行政糾紛、實(shí)現(xiàn)對公民權(quán)利的救濟(jì)的功能，而對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督則應(yīng)當(dāng)是實(shí)現(xiàn)上述功能的必然結(jié)果。從以上對行政復(fù)議制度功能的不同闡述，已經(jīng)明顯地反映了行政復(fù)議觀念的改變。

尤其引人注目的是，正是在這一觀念轉(zhuǎn)變的背景下，《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第33條規(guī)定：“行政復(fù)議機(jī)構(gòu)認(rèn)為必要時，可以實(shí)地調(diào)查核實(shí)證據(jù)；對重大、復(fù)雜的案件，申請人提出要求或者行政復(fù)議機(jī)構(gòu)認(rèn)為必要時，可以采取聽證的方式審理。”這就體現(xiàn)了對司法性質(zhì)的程序不再一味地排斥，而是強(qiáng)調(diào)要在一定程度上吸收司法程序中的有益內(nèi)容，從而進(jìn)一步完善行政復(fù)議程序。因為“行政復(fù)議采取何種方式，應(yīng)當(dāng)與行政復(fù)議本身的特點(diǎn)相符合，行政復(fù)議作為一項準(zhǔn)司法行為，既要充分體現(xiàn)、符合行政效率原則，也應(yīng)當(dāng)在程序上體現(xiàn)公開、公正、參與的特點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)借鑒司法程序中的合理因素，增強(qiáng)行政復(fù)議的公正性，提高行政復(fù)議的權(quán)威”。［14］143從否定行政復(fù)議程序的“司法化”，到承認(rèn)其應(yīng)當(dāng)具有一定的司法程序，并認(rèn)為行政復(fù)議是一種準(zhǔn)司法行為，這些都說明我們在對待行政復(fù)議制度的態(tài)度上的一個重大轉(zhuǎn)變。這也恰恰說明，我們以前對行政復(fù)議制度的認(rèn)識是存在偏差的。這種偏差就是與社會實(shí)踐的需求不相適應(yīng)，與行政復(fù)議制度應(yīng)當(dāng)具有的功能不相適應(yīng)。承認(rèn)行政復(fù)議具有一定的司法性質(zhì)，這實(shí)際上已經(jīng)明確表明，我們對行政復(fù)議制度的認(rèn)識已經(jīng)發(fā)生了根本性的變化。

（二）現(xiàn)行制度下的行政復(fù)議程序聽證程序的局限

我國行政復(fù)議制度中長期以來所一貫遵循的原則是強(qiáng)化行政復(fù)議的內(nèi)部監(jiān)督功能，并將其作為制定《行政復(fù)議法》的最重要的指導(dǎo)原則。這就不可避免地使行政復(fù)議制度的具體運(yùn)行陷入過度行政化的泥潭，影響了行政糾紛解決功能的正常發(fā)揮。而《行政復(fù)議法實(shí)施條例》的制定，其目的就是要糾正由于制度的偏差所帶來的制度功能的虛無狀況，使行政復(fù)議制度的糾紛解決功能得到發(fā)揮。

《行政復(fù)議法實(shí)施條例》的若干制度體現(xiàn)了其已經(jīng)向“司法化”逼近。從《行政復(fù)議法實(shí)施條例》的有關(guān)規(guī)定可以看出，國務(wù)院力圖改變《行政復(fù)議法》所確立的一系列“行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督制度”為主旨的行政復(fù)議規(guī)則，尤其是在有關(guān)程序的規(guī)定上，著力體現(xiàn)了解決行政爭議的功能，具有了一定的“準(zhǔn)司法程序”的因素。特別是在審理方式上，吸收了司法程序的有益成分，明確規(guī)定“對重大、復(fù)雜的案件，申請人提出要求或者行政復(fù)議機(jī)構(gòu)認(rèn)為必要時，可以采取聽證的方式審理”，從而在制度上改變了“原則上采取書面審查的辦法”的傳統(tǒng)做法，使行政復(fù)議的審理方式更加符合解決行政爭議的目的，凸顯了行政復(fù)議程序“準(zhǔn)司法性”的特征。這說明，在“進(jìn)一步發(fā)揮行政復(fù)議制度在解決行政爭議、建設(shè)法治政府、構(gòu)建社會主義和諧社會中的作用”這一立法宗旨的指導(dǎo)之下，行政復(fù)議制度已經(jīng)在一定程度上擺脫了完全“行政化”的傾向，吸收了司法程序中體現(xiàn)公開、公正的有關(guān)程序規(guī)則。事實(shí)也證明，“以書面審查為主”的規(guī)定，既無益于查明事實(shí)、明辨是非，又難免有“官官相護(hù)”、“暗箱操作”之嫌。在近年各地各部門涌動的行政復(fù)議創(chuàng)新潮中，“陽光聽證”、“公開審理”已頻頻取代書面審查，尤其是在重大、疑難案件的審理中被一再強(qiáng)調(diào)，因為僅憑書面審理根本難以作出決定。《貴州省行政復(fù)議聽證規(guī)定》2008年7月施行以來，取得了預(yù)期的立法效果。通過行政復(fù)議機(jī)關(guān)舉行聽證后作出決定的案件，基本上做到了無反復(fù)，案結(jié)事了。［16］

然而，我們也應(yīng)該看到，《行政復(fù)議法實(shí)施條例》畢竟是一部由國務(wù)院制定的行政法規(guī)，其性質(zhì)也屬于《行政復(fù)議法》的下位法。囿于《行政復(fù)議法》的規(guī)定，其在制度的完善和創(chuàng)新方面也是有限的，這就不可避免地產(chǎn)生了一些局限。“受立法權(quán)限的限制，《行政復(fù)議法實(shí)施條例》不能與《行政復(fù)議法》相抵觸。囿于條例本身的層級，只能扮演有限的角色、解決有限的問題。許多根本性、原則性的問題又無法規(guī)定，更不能對行政復(fù)議制度進(jìn)行大而全的修改。只能在它力所能及的范圍內(nèi)，盡可能用足作為下位階的行政法規(guī)的立法時機(jī)，在符合《行政復(fù)議法》立法原則、立法精神的前提下，根據(jù)中國當(dāng)代依法行政的形勢，進(jìn)行一些制度完善和制度創(chuàng)新”。［17］813-814體現(xiàn)在聽證程序的規(guī)定方面，其也僅僅是“對重大、復(fù)雜的案件，申請人提出要求或者行政復(fù)議機(jī)構(gòu)認(rèn)為必要時，可以采取聽證的方式審理”，這就產(chǎn)生了以下幾個問題：第一，“重大、復(fù)雜案件”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與認(rèn)定主體問題。由于《行政復(fù)議法實(shí)施條例》對“重大、復(fù)雜案件”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與認(rèn)定主體問題沒有作出明確的規(guī)定，在實(shí)踐中容易使申請人與行政復(fù)議機(jī)關(guān)乃至于被申請人產(chǎn)生爭議，影響聽證程序的正常運(yùn)行；第二，“行政復(fù)議機(jī)構(gòu)認(rèn)為必要”也是一個模糊不清的規(guī)定，如果行政復(fù)議機(jī)構(gòu)認(rèn)為沒有必要聽證，申請人要求聽證的權(quán)利就會喪失；第三，“可以采取聽證的方式審理”實(shí)際上是將是否舉行聽證的決定權(quán)給了行政機(jī)關(guān)，容易使申請人與行政復(fù)議機(jī)關(guān)之間在是否應(yīng)當(dāng)舉行聽證方面產(chǎn)生爭議；第四，關(guān)于聽證程序的具體規(guī)則沒有得到確定。譬如，關(guān)于聽證的申請與確定程序，決定與告知聽證時間、地點(diǎn)的程序，聽證主持人以及其他聽證參加人的確定程序，有關(guān)的回避制度以及聽證開展的具體程序要求等，在《行政復(fù)議法實(shí)施條例》中都缺乏規(guī)定，從而導(dǎo)致即使運(yùn)用聽證的方式審理行政復(fù)議案件，由于具體要求不甚明確，各地、各部門只能各行其是。第五，《行政復(fù)議法》“原則上采取書面審查的辦法”的規(guī)定仍有較大影響力。雖然《行政復(fù)議法實(shí)施條例》確立了一定條件下的行政復(fù)議聽證程序，但 《行政復(fù)議法》“原則上采取書面審查的辦法”的法律規(guī)定卻沒有改變。在這樣的情況下，《行政復(fù)議法實(shí)施條例》所確立的聽證程序，將難以得到切實(shí)的貫徹與實(shí)施，仍然是書面審查程序為主之下的一個特殊程序而已。這在一些地方的行政復(fù)議規(guī)定中可以明確地看到這一點(diǎn)。如2003年11月由山東省人大常委會通過、在《行政復(fù)議法實(shí)施條例》實(shí)施兩年以后的2009年7月又進(jìn)行過修訂的 《山東省行政復(fù)議條例》第34條就規(guī)定：“行政復(fù)議原則上采取書面審理的方法。對重大、復(fù)雜的案件，申請人提出要求或者行政復(fù)議機(jī)構(gòu)認(rèn)為必要時，可以組織聽證，或者當(dāng)面進(jìn)行質(zhì)證，聽取申請人、被申請人和第三人的意見”。這就非常明確地表明，“書面審理的辦法”依然是一些地方審理行政復(fù)議案件的主要程序，聽證僅僅是一個補(bǔ)充性質(zhì)的特殊程序而已。

因此，通過修改《行政復(fù)議法》，進(jìn)一步完善我國行政復(fù)議的聽證程序，已經(jīng)成為我們推進(jìn)行政復(fù)議制度向良性化方向發(fā)展的一個重要舉措。

四、完善聽證制度是我國行政復(fù)議審理制度發(fā)展的方向

行政復(fù)議程序是一種對行政行為進(jìn)行事后監(jiān)督程序，是一種對公民、法人或者其他組織的合法權(quán)利進(jìn)行事后補(bǔ)救的程序，更是一種解決行政爭議的程序。所以，它與一般行政行為相比，帶有明顯的特殊性，而這種特殊性又決定了它必須具有比一般行政行為更高的程序要求。因此，必須樹立行政復(fù)議應(yīng)當(dāng)擁有最完善的行政程序的觀念，這既是行政復(fù)議制度本身的要求，也是進(jìn)一步完善民主政治制度、構(gòu)建和諧社會的重要制度保證之一。

從《行政處罰法》開始，一系列行政法律已經(jīng)為我國行政程序的規(guī)范化起到了很好的示范作用，尤其是聽證制度的建立，更是為我國行政程序制度進(jìn)一步走向完善奠定了良好的基礎(chǔ)。行政復(fù)議程序固然不能與司法程序完全相同，而應(yīng)考慮它作為行政程序的特點(diǎn)，應(yīng)比司法程序簡便易行。但是，我們也應(yīng)考慮到它作為一種行政救濟(jì)制度所體現(xiàn)出來的特殊性，因為它畢竟不是一般的具體行政行為，如果過分顧及到簡便和效率，甚至將其程序設(shè)計得比一般行政行為中的聽證程序還要簡單，那它在行政行為中的特殊性將無從體現(xiàn)，也不利于行政復(fù)議制度的正常開展和其特殊功能的發(fā)揮。因此，作為行政復(fù)議來說，它必須擁有比一般行政行為更為完善的行政程序，它既不是司法程序，也不是一般意義上的行政程序，而是一種體現(xiàn)其內(nèi)在特殊要求的行政程序。這應(yīng)當(dāng)成為我們認(rèn)識行政復(fù)議程序的一個重要起點(diǎn)。就行政復(fù)議審理程序而言，完善聽證制度應(yīng)當(dāng)是我國行政復(fù)議審理制度發(fā)展的方向。

筆者認(rèn)為，在今后的《行政復(fù)議法》修改進(jìn)程中，首先必須建立以聽證為主要審理形式的普通程序與不含聽證形式的簡易程序制度。鑒于我國行政復(fù)議聽證程序尚不夠完備以及其在實(shí)踐中作用有限的狀況，應(yīng)當(dāng)明確聽證程序是行政復(fù)議普通程序中的基本審理方式。同時，為了提高解決行政糾紛的效率，必須建立簡易程序制度。國務(wù)院于2004年3月發(fā)布的 《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》提出：“要完善行政復(fù)議工作制度，積極探索提高行政復(fù)議工作質(zhì)量的新方式、新舉措。對事實(shí)清楚、爭議不大的行政復(fù)議案件，要探索建立簡易程序解決行政爭議。”通過設(shè)立以聽證為主的普通程序和不含聽證的簡易程序，以區(qū)分各種行政爭議案件不同的解決途徑和方式，從而既保障行政復(fù)議程序的公正與當(dāng)事人的參與權(quán)，又充分發(fā)揮行政復(fù)議效率優(yōu)先的特點(diǎn)，體現(xiàn)及時化解行政爭議的要求。其次，應(yīng)當(dāng)明確普通程序聽證程序的適用標(biāo)準(zhǔn)。在明確普通程序聽證程序的適用標(biāo)準(zhǔn)的前提下，規(guī)定行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)舉行聽證的義務(wù)。第三，對于行政復(fù)議程序中的一些具體程序規(guī)則問題，也應(yīng)當(dāng)通過法律來加以規(guī)定。以法律的形式加以規(guī)定。如前文提到的關(guān)于聽證的申請與確定程序，決定與告知聽證時間、地點(diǎn)的程序，聽證主持人以及其他聽證參加人的確定程序，有關(guān)的回避制度以及聽證開展的具體程序要求，乃至于聽證筆錄及其效力等內(nèi)容，都應(yīng)當(dāng)有明確的法律規(guī)定。

同時，筆者認(rèn)為，在《行政復(fù)議法》尚未修改的現(xiàn)行制度下，也應(yīng)當(dāng)最大化地積極發(fā)揮行政聽證制度的效能。由于《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第33條規(guī)定“對重大、復(fù)雜的案件，申請人提出要求或者行政復(fù)議機(jī)構(gòu)認(rèn)為必要時，可以采取聽證的方式審理”，因此，應(yīng)當(dāng)盡量擴(kuò)大申請人提出要求的范圍，為此，應(yīng)當(dāng)建立“聽證要求告知制度”。這一制度的核心，就是由行政復(fù)議機(jī)構(gòu)在受理行政復(fù)議案件并經(jīng)初步審查以后，應(yīng)當(dāng)告知申請人有要求進(jìn)行聽證的權(quán)利，從而將申請人提出聽證要求的規(guī)則得到充分的發(fā)揮，擴(kuò)大聽證審理的范圍；另一方面，只要是申請人提出聽證要求的，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)一概不得拒絕，將告知申請人可以提出聽證要求和接到聽證要求必須舉行聽證作為行政復(fù)議機(jī)關(guān)的一項義務(wù)來對待。通過對現(xiàn)行行政復(fù)議聽證制度的切實(shí)履行，實(shí)現(xiàn)《行政復(fù)議法》修改前后的良好過渡。

注釋：

（1）行政復(fù)議屬于行政機(jī)關(guān)所實(shí)施的救濟(jì)活動，其既具有對公民權(quán)利進(jìn)行救濟(jì)的性質(zhì)，也屬于行政機(jī)關(guān)實(shí)施的一種監(jiān)督活動。既然是由行政機(jī)關(guān)所實(shí)施的活動，其必然具有行政職權(quán)行使的性質(zhì)，因而從廣義來說，其必然也屬于行政活動。

（2）《行政復(fù)議條例》于1990年12月24日由國務(wù)院頒布，1991年1月1日起施行；《行政復(fù)議法》于1999年4月29日由全國人大常委會通過，同年10月1日起施行，《行政復(fù)議條例》同時廢止。

（3）國務(wù)院法制辦公室主任楊景宇于1998年10月27日在第九屆全國人大常委會第五次會議上所作的《關(guān)于〈中華人民共和國行政復(fù)議法（草案）〉的說明》。

［1］行政復(fù)議法修改列入國務(wù)院立法計劃［EB/OL］，http://news.xinhuanet.com/legal/2010-06/10/c_12207525.htm，2010-8-25.

［2］曹康泰主編.中華人民共和國行政復(fù)議法釋義［M］.北京:中國法制出版社，1999:3-4.

［3］行政復(fù)議，聽證審理不可或缺［N］.法制日報，2010-7-2.

［4］姜明安主編.行政程序研究［M］.北京:北京大學(xué)出版社，2006:377.

［5］方軍.我國行政復(fù)議制度的實(shí)施現(xiàn)狀與問題［J］//周漢華主編.行政復(fù)議司法化:理論、實(shí)踐與改革.北京:北京大學(xué)出版社，2004:153.

［6］為什么 70%行政訴訟遠(yuǎn)離復(fù)議？ ［EB/OL］，http://www.legaldaily.com.cn/jdwt/content/2010-01/28/content_2039980.htm?node=5960，2010-9-9.

［7］青鋒等.當(dāng)前行政復(fù)議工作存在的問題［J］.行政法學(xué)研究，2003（1）；李炳余等.試論我國行政復(fù)議制度的改革［R］.呼和浩特:全國依法行政理論研討會論文匯編之五，2003:37.

［8］楊海坤，章志遠(yuǎn).中國行政法基本理論研究［M］.北京:北京大學(xué)出版社，2004:533-536，539.

［9］周漢華.行政復(fù)議司法化［J］.環(huán)球法律評論，2004年春季號.

［10］劉東生.行政復(fù)議制度發(fā)展障礙分析［J］.//羅豪才主編.行政法論叢8.北京:法律出版社2005:343.

［11］江蘇全面推行行政復(fù)議質(zhì)證聽證制度［N］.法制日報，2007-1-8.

［12］引領(lǐng)社會通向公平正義和諧 ［N］.法制日報，2006-12-5.

［13］聽證審查與書面審查并舉——行政復(fù)議加強(qiáng)層級監(jiān)督力度［N］.法制日報，2006-1-12.

［14］曹康泰主編.中華人民共和國行政復(fù)議法實(shí)施條例釋義 ［M］.北京:中國法制出版社，2007:3，7，8，143.

［15］依法行政再加速 市縣政府任重道遠(yuǎn)［N］.法制日報，2007-7-25（8）.

［16］行政復(fù)議，聽證審理不可或缺［N］.法制日報，2010-7-2.

［17］張越.修訂行政復(fù)議法正當(dāng)其時［J］.//中國法學(xué)會行政法學(xué)研究會編.財產(chǎn)權(quán)與行政法保護(hù).武漢:武漢大學(xué)出版社，2008:813-814.

（責(zé)任編輯 吳興國）

F922.11

：A

：1001-862X（2011）02-0095-08

2011年度上海市教委科研創(chuàng)新項目（項目編號：11ZS164）

沈福俊（1961-），男，上海人，華東政法大學(xué)教授，主要研究行政法學(xué)與行政訴訟法學(xué)。