優化皖江城市帶發展股權投資基金的法制環境研究*

李曉新

（安徽大學法學院暨經濟法制研究中心，合肥 230039）

優化皖江城市帶發展股權投資基金的法制環境研究*

李曉新

（安徽大學法學院暨經濟法制研究中心，合肥 230039）

為鼓勵股權投資基金的發展，我國從中央到地方制定了許多政策法規，從工商登記、稅收政策、財政政策、基金募集與退出等多個方面予以規范和提供支持。與其他地方相比，皖江城市帶在此方面的法制環境相對薄弱，并存在著立法不到位、適用范圍有限、配套措施不足等諸多問題，亟需從立法制定、政策配套、健全中介組織等多個方面優化法制環境。

股權投資基金；產業轉移基金；皖江城市帶

引言——皖江產業轉移基金的設立

2010年1月12日，國務院正式批準《皖江城市帶承接產業轉移示范區規劃》（國函［2010］5號，以下簡稱《規劃》），將長江流域安徽段的合肥、蕪湖、馬鞍山等九市59個縣列入承接產業轉移示范區，并將根據實際情況，在投資、財稅、金融、土地、對外開放等方面給予示范區諸多優惠政策。而在此之前，皖江地區第一支產業轉移基金，即“皖江城市帶承接產業轉移投資基金”已經誕生，該基金主要投向皖江城市帶承接產業轉移示范區內優勢產業和新興產業，重點支持重大基礎設施和現代裝備制造、新能源產業、現代服務業等發展。

股權投資基金一般是投資于非上市企業的權益性資本，包括風險投資、并購資本等多種形式。［1］對于皖江產業轉移基金來說，其兼具了政府引導、產業導向、促進產業轉移等多重特性，尤其是其退出路徑比較特殊，一般的股權投資基金多是追求所投資企業上市為主要目標，而產業轉移基金則更多的是以股權轉讓或大股東回購為主要退出路徑。比如，根據《發起設立皖江城市帶承接產業轉移投資基金方案》，其退出機制為：“1.首期基金以固定回報項目為主，期限按照三年（每期基金存在期限）退出，并落實好項目到期的股東回購、公司回購、第三方轉讓、0TC退出及擔保等多渠道退出保障。2.對于部分距離計劃上市日2-3年內的項目也不排除IPO退出方式?！边@使其具有了與其他基金不同的特征，即并不追求以上市為主要退出路徑。在此，筆者將皖江產業轉移基金定義為：在皖江城市帶各級政府引導下，通過以非公開形式募集資金所設立的，以促進相關產業向皖江城市帶轉移為目標，對投資于示范區內的外來企業進行股權投資的權益性資本。

本文從產業轉移基金的性質分析入手，通過對我國其他地區股權投資基金的法律制度進行比較分析，進而分析皖江地區在吸引股權投資基金發展的法制環境中所存在的問題及其改進思路。

一、我國部分地區股權投資基金法制環境的比較分析

產業轉移基金是一種以產業投資、地區性創業投資為特征的股權投資基金，從中外各國的投資基金運作情況來看，投資基金對完備和優良的法制環境的要求非常高，法律在促進基金業繁榮發展方面意義重大。［2］192-193在我國，包括產業基金、風險投資基金、產業轉移基金等在內的股權投資基金發展時間還不長，立法滯后和不統一成為制約我國股權投資基金發展的一大障礙。下面，我們在對中央層面立法進行簡要梳理的基礎上，重點對地方性立法進行比較分析。

（一）中央立法

我國中央層面的立法可分為綜合類、工商類和稅務類三部分：綜合類如《公司法》、《合伙企業法》和《外國企業或者個人在中國境內設立合伙企業管理辦法》等，工商類如國務院頒布的《外企或個人在中國境內設立合伙企業管理辦法》等，稅務類如國稅總局頒布的《關于個人獨資企業和合伙企業投資者征收個人所得稅的規定》等。在上述工商與稅務法規方面，針對合伙企業是比照個體工商戶征收所得稅，適用5%到35%的五級超額累進稅率，稅收負擔明顯過重，給股權投資基金采用有限合伙企業制這一國際最常用的組織形式進行設立與運行帶來了一些障礙。而商務部與國家發改委制定的兩個部門規章是直接針對私募股權基金而出臺的，其分別規定了外資與內資私募股權基金設立時所需要達到的注冊資本、審批與備案部門、經營范圍等內容。很顯然，中央層面的立法存在不足。

（二）地方性立法的比較分析

針對中央層面相關的法律法規存在立法滯后、稅負過高等問題，同時為了吸引各類股權投資基金在當地落戶，自2002年起，包括天津、深圳、北京、蘇州、上海、重慶等地紛紛制定了相應的政策，如北京市《創業投資引導基金管理暫行辦法》，上海市《關于本市股權投資企業工商登記等事項的通知》，深圳市《關于深圳市促進股權投資基金業發展的若干規定》等。從各地立法內容的歷史沿革來看，在2002、2003年間所頒布政策的內容主要是允許并監管股權投資基金的設立及其運作，而在2006年以后，隨著股權投資基金的發展以及地方政府對于股權投資基金理解的深入，地方政府對于股權投資基金的態度已經從監管轉向為扶持，頒布的政策內容著重于從工商、稅務、財政、人員激勵等多個方面為股權投資基金的發展進行規范并提供支持。

1.工商登記問題

目前，我國尚未形成全國統一的工商登記方法，尤其是在合伙制企業的注冊上，各地的規定都不統一，而對于外資股權投資基金，在有些地方則難以取得工商登記?？偟膩砜矗蓹嗤顿Y基金的設立涉及到組織形式、名稱核準、經營范圍、注冊資本等方面，各地的立法規定各有特點。

（1）組織形式上，各地立法一般都規定了股權投資企業和股權投資管理企業可以采用公司制與合伙制兩種形式，但天津市則規定了股權投資企業可以采取公司制、合伙制、契約制和信托制四種形式，浙江省則規定股權投資管理企業應當采取公司的形式。

（2）名稱核準方面，各地的名稱不一致，如北京市規定：“符合條件的股權基金或管理企業可在企業名稱中使用‘基金’或‘投資基金’”，浙江省和上海市則規定表述為 “股權投資”、“股權投資管理”。

（3）經營范圍上，各地規定股權投資公司和股權投資管理公司的經營范圍一般是對未上市企業進行的股權投資和股權投資管理，以及相關的咨詢活動，但天津市則規定股權投資基金的經營范圍還包括“對上市公司非公開發行股票的投資”。

（4）注冊資本問題，各地一般都是分股權投資公司和股權投資管理公司規定注冊資本，從各地規定來看，一般都要求以貨幣出資，但注冊資本標準并不一致。

2.稅收問題

稅收是影響股權投資事業發展的重要因素，為此，2007年2月15日，財政部和國家稅務總局聯合頒布了《關于促進創業投資企業發展有關稅收政策的通知》，對于采用股權投資方式投資于符合一定條件的未上市中小高新技術企業2年以上的，可以享受多項稅收優惠政策，包括可以將投資額的70%抵扣該創投企業的應納稅所得額，且當年不足抵扣的，可在以后年度逐年延續抵扣，同時，從所投資企業獲取的股息及紅利利息均被視為稅后收益而無須納稅。雖然國家有相關規定，但由于其適用范圍受到限制，各地陸續出臺了自己的稅收鼓勵政策，如天津市規定：①自然人有限合伙人適用稅率為20%；②自然人普通合伙人，既執行合伙業務又為基金的出資人的，取得的所得能劃分清楚時，對其中的投資收益或股權轉讓收益部分，稅率適用20%。

除了稅率的優惠以外，很多地方在地方稅的征繳方面給予優惠政策。如北京市規定：在本市注冊登記，累計實收資本在5億元以上，且投資領域符合國家和本市產業政策的公司制管理企業，自其獲利年度起，由所在區縣政府前兩年按其所繳企業所得稅區縣實得部分全額獎勵，后三年減半獎勵。再如，重慶市規定：股權投資類企業前兩年的營業稅全額返還，此后三年減半返還；自獲利年度起，前兩年的企業所得稅地方留成部分由財政部門全額返還，后兩年減半返還。對納稅確有困難的股權投資企業新購建的自用辦公房產，免征契稅，并免征房產稅三年。同時，重慶市還對企業的高級管理人員給予個人所得稅優惠。

3.其他政策支持

為了能夠吸收股權投資類企業，各地還相繼出臺了很多措施。

（1）資金獎勵。如浦東新區規定：當年在浦東新區進行工商注冊和稅務登記的股權投資企業和股權投資管理企業，以公司制形式設立的，注冊資本達5億、15億、30億的，分別給予500萬、1000萬元和1500萬元獎勵；以合伙制形式設立的，募集資金達到10億、30億、50億的，分別給予500萬、1000萬和1500萬元獎勵；對浦東金融業發展具有重大意義的，加大獎勵力度。

（2）拓展資金來源。如北京市規定：鼓勵有條件的區縣建立本區縣股權投資基金；支持企業年金、地方社?；鸢凑沼嘘P規定投資在本市注冊設立的股權基金；鼓勵證券公司、保險公司、信托公司、財務公司等金融機構在本市依法依規投資或設立股權基金和直接投資公司。

（3）辦公用房優惠。如上海市規定：在陸家嘴功能區和張江功能區租賃辦公用房的，按實際租賃面積給以500元/平方米/年的房租補貼；在上述區域購買自用辦公用房的，按購房房價給予1.5%的補貼。再如，重慶市規定：在我市規劃的中央商務區、金融核心區和北部新區內，新建或購置自用辦公房，按每平方米1000元的標準給予一次性補助。

（4）其他支持。包括：①給予企業投資便利，如北京市規定，支持在京注冊的股權基金免費分享政府上市后備企業數據庫信息，優先推薦本市優秀的上市后備企業；②拓寬基金退出渠道，如北京市對股權基金投資的本市企業，優先列入本市上市后備企業培育計劃，支持其在國內外資本市場上市，同時，支持股權基金及其所投資的高新技術企業在中關村代辦股份轉讓系統掛牌；③給予高管人員在住房、子女教育、戶籍、醫療等方面以各種優惠政策，如上海市給予符合條件的股權投資企業高管人員以20萬元住房或租房補貼。

二、皖江地區股權投資基金的法制環境現狀

（一）皖江地區股權投資基金的立法現狀

本文引言中筆者分析了安徽省于2009年成立了皖江產業轉移基金，但與此相對的是安徽省在股權投資基金方面的法規與政策的嚴重滯后。迄今為止，包括皖江地區在內的安徽省出臺的股權投資基金規范性文件主要是2009年的 《安徽省創業（風險）投資引導基金實施辦法》和《蚌埠市創業（風險）投資引導基金實施辦法（試行）》，它是對政府引導基金進行規制，而非對股權投資基金進行統一規范，對于產業轉移基金也未涉及。從安徽省現有資本市場的立法和政策規范來看，其涉及到股權投資基金的內容主要是在促進皖江城市帶發展的政策規定中體現出來，但幾乎乏善可陳。

首先，針對股權投資公司的稅收優惠政策，2010年4月21日出臺的 《促進皖江城市帶承接產業轉移示范區發展若干稅收優惠規定》中規定：“對創業投資企業采取股權投資方式投資于未上市的中小高新技術企業2年以上的，可以按照其投資額的70%在股權持有滿2年的當年抵扣該創業投資企業的應納稅所得額；當年不足抵扣的，可以在以后納稅年度結轉抵扣。”但這項政策其實是套用2007年財政部和稅務總局出臺的《關于促進創業投資企業發展有關稅收政策的通知》中的政策規定。

其次，針對公司高管的稅收優惠政策，2010年3月31日出臺的 《合肥市承接產業轉移進一步推進自主創新若干政策措施（試行）》中規定：“創業風險投資機構的高層技術、管理人員，且年薪10萬元以上的，將其實際繳納的個人所得稅省、市留成部分同等金額獎勵給個人創新創業。”這一優惠與其他各市對金融人才的獎勵政策相比也顯得單薄。如上海市規定，對于股權投資企業的高管，按照其當年個人工薪所得形成全部財力的40%給予補貼；擔任投資經理或項目經理職位的骨干人員，按照其當年個人工薪所得形成全部財力的20%給予補貼。同時，對于一定規模企業的副總經理以上級別人員給予每人一次性住房或租房補貼20萬元。而天津市則更是給予股權投資企業高管在第一次購買商品房、汽車或參加專業培訓方面都給予獎勵。

再次，在支持企業發展方面，在《合肥市承接產業轉移進一步推進自主創新若干政策措施（試行）》中規定：“落戶我市的各類創業風險投資機構，因投資未上市科技型中小企業、在執行國家相關稅收優惠政策后仍有風險虧損的，給予風險虧損額30%、最高1000萬元資助?！迸c這一政策相比較，蘇州市、杭州市等地區建立了系統性的創投風險補償機制來化解投資風險、增強投資機構風險抵抗能力（1）。比如，蘇州市是在企業自提一定比例風險準備金的基礎上，財政再給予一定比例的匹配資金，形成創投風險補償資金，對新設立的符合條件的創投企業給予啟動資金補貼，對符合政府政策導向并投資于初創企業的創投企業在投資過程中出現的虧損，按其投資損失的一定比例給予風險補貼。相較之下，蘇州市的規定具有制度化和全面性的優勢。

除了以上政策規定，還可以從一些政府文件中找到與股權投資基金相關的政策措施，但都不具有系統性和針對性，這反映出安徽省在此方面需要做的工作還很多。

（二）皖江地區股權投資基金的立法問題分析

從安徽省的政策法規現狀來看，股權投資基金發展的法制環境尚不健全，政策優惠也不具有優勢和創新性，整體來看，存在以下幾方面亟待解決的問題：

第一，立法機制不到位，政策散亂且適用性較差。相比于其他地區針對股權投資基金或創業投資基金進行專門立法的情況，安徽省內至今尚未有此方面的專門立法或統一政策出臺，而在股權投資企業和股權投資管理企業的組織形式、注冊資本、經營范圍、配套措施等方面都缺乏法律規范。同時，現有的政策散亂無章且公開度不夠，對于內外部投資者來說，很難全面獲知安徽省的政策措施，直接制約了其投資積極性。再加上政府部門對該領域的認識不足，使得其政策掌握幅度較嚴，程序繁瑣，內部職權分工不明確，這一系列的問題導致了相關政策適用不到位。

第二，政策主要是對高新技術企業適用，忽略了對傳統企業、中小企業和待轉移企業的金融支持。安徽省的股權投資基金獎勵政策很多是針對投資高新技術企業或科技型企業的，但是，根據 《安徽省高新技術企業認定條件》，“高新技術企業”的認定門檻很高且有行業限制。實際上，從股權投資基金的目標對象來講，股權投資基金更多的是關注企業的成長性，而促成企業高成長性的因素可能是高新技術，也可能是具有創新商業模式的傳統行業。［3］據統計，1999年新加坡的創新企業分布中，消費類企業占17%、通信與媒體占 11%，均排名在投資前列。［2］119而根據中國風險投資研究院的統計，2009年中國50.47%的風險投資額是投給了傳統行業，同時還有很多資金投給了醫藥保健、教育行業和金融服務等（2）。因此，一味地強調優惠政策適用中的高新技術標準并不具有當然的合理性。

第三，配套措施不夠。影響股權投資基金設立和發展的政策因素很多，除工商登記、財政支持和稅收政策以外，在分享政府上市后備企業數據庫信息、拓寬資金來源與退出渠道、優先支持股權投資基金所投資的企業上市，以及高管激勵、辦公用房優惠、個人物資支持、子女教育、醫療等方面，各地都想盡辦法給其提供優惠政策和吸引措施，力求全方位吸引股權投資基金的設立和投資。但反觀安徽省，在此方面鮮有政策出臺。

第四，引導基金的法律法規不健全。自2007年財政部、科技部等部門發布《科技型中小企業創業投資引導基金管理暫行辦法》以來，很多省市地區都制定了自己的引導基金實施法規，引導基金的建立對于啟動和培育一地的股權投資基金市場具有積極意義。綜合比較安徽省的《創業（風險）投資引導基金實施辦法（試行）》與全國其他地方的實施辦法，可以看出，該辦法相比其他地區較為簡單，而且對于引導基金的管理部門與職責劃分、引導基金股權投資的評審決策程序、可申請引導基金投資的股權投資機構的條件、引導基金的投資方式與監督管理等多方面內容都沒有予以規定。同時，該《暫行辦法》有些條款難以具有適用性，如第六條規定：“省引導基金支持并參股設立的創業風險投資基金，須投向試驗區以及安徽省其他地區的早期創新型企業，投資比例不得少于年投資總額的50%。”這種對年投資總額的限制性規定，將可能導致實踐中難以執行。

第五，缺乏對產業轉移基金的專項政策支持。借助產業轉移實現皖江快速發展是安徽省今后一段時間內的工作重點，而皖江產業轉移基金的設立，是借助金融力量推進這一工作的重要創新。但可惜的是，安徽省目前對這一類型基金重要性的認識似乎并不清晰，雖然基金已經成立，但是，僅從安徽省及省內各地市出臺的相關法規政策來看，法制的缺失和不完備將難以對這一類型基金形成有效支持，更難以形成帶動作用。

除此之外，安徽省也缺乏對外商股權投資機構的相關法規政策，對外資進入這一領域的態度不明朗，制度也欠缺，不透明和不清晰的法制狀況顯然不利于外商投資機構的進入，也難以起到鼓勵其在省內進行投資的效果。其實，上述的一系列問題只是表象，其深層次則反映出的是安徽省或皖江地區的金融創新意識不強，對股權投資基金領域的理解不夠，熟悉相關股權投資立法與運作方式的人才比較缺乏，這一問題不解決將嚴重制約安徽省和皖江地區股權投資基金的發展。

三、皖江城市帶股權投資基金的法制環境優化

有鑒于皖江地區在股權投資基金領域所存在的上述問題，從優化基金運作的法律環境出發，本文從立法角度提出以下幾點建議：

1.重視股權投資基金法律環境建設

股權投資是一個風險性非常高的行業，因此，其對一套穩定且完備的法律政策體系的需求非常迫切。對皖江地區來說，制約其股權投資基金事業發展的首要因素就是法律基礎缺失，政策透明度不高，難以給投資者一個穩定可期的效果。為此，建議安徽省盡快出臺統一的《安徽?。ɑ蛲罱鞘袔В┐龠M股權投資基金業發展實施辦法》，并要放開政策限制，大膽借鑒各地乃至國外的有益經驗，在工商登記、稅收政策、財政政策、落戶獎勵、基金募集與退出、住房補貼、人才激勵、項目對接、產業園區服務，以及外資基金管理公司設立等方面出臺一攬子配套措施與法規，全力打造優良的股權投資基金法制基礎。

2.明確政府部門分工，實行一站式服務

股權投資基金在設立以及運作過程中，經常會在工商部門、稅務部門，以及具體投資項目的審批等諸多環節上遇到困難與障礙，需要與政府部門協調與溝通。為便于股權投資基金更好更快地解決各種問題，筆者建議，由安徽省內各地市的金融辦成立“一站式”服務平臺，在股權投資基金和各個政府部門之間牽線搭橋，使其可以在遇到困難或障礙時向服務平臺尋求幫助。同時，該服務平臺不僅要橫向協調工商登記注冊和稅收繳納等方面的實際問題，而且要在縱向上協助股權投資基金與安徽省級部門溝通，必要時，省級部門要與地方服務平臺合力與國家商務、外商投資、外匯等主管部門進行協調，以幫助各類股權投資基金順利地獲得各層面的批準和支持。

3.加快建設股權交易平臺，拓寬股權投資資本退出渠道

發展多層次資本市場一直是我國的金融發展目標，而對于股權投資基金來說，由于其并不謀求企業的控制權，因此，能夠順暢且有價值的退出始終是其關注的重點。為此，安徽省應重視新三板和股權交易市場等股權交易平臺的建設，增強其體制覆蓋面和區域影響力。同時，為實現這一目標，還要相應地建立信用評級機制和知識產權的評估、擔保與交易機制等。以前者為例，要聯合區域內外的銀行、擔保公司、證券公司、保險公司等金融機構和政府機構，搭建一個具有相當的公信力與知名度的信用評級機制，包括信用評級機構、信用評級規則、信用數據庫有效共享機制等多方面內容。

4.完善政府引導基金法律法規，制定專門的產業投資基金和產業轉移基金的政策規范

前面筆者指出了安徽省引導基金在制度和實踐中存在的問題，建議安徽省借鑒其他省市的規定，因地制宜地進行自我完善。同時，有鑒于安徽省，尤其是皖江地區所具有的產業轉移地利和政策優勢，因此，建議安徽省鼓勵皖江城市帶各地區根據自身產業發展特色，設立產業投資基金或產業轉移基金，重點為擬引入的項目提供資金，降低外來企業投資風險與顧 慮，借此培育本地產業，做大做強重點產業鏈。不過，由于產業轉移基金具有一定的特殊性，安徽省需要出臺專門政策予以規范和支持。

5.組建具有一定影響力的股權投資基金協會

目前，包括北京、上海、天津等在內的多個城市都成立了自己的股權投資基金協會，這些協會的功能主要包括組織股權投資基金與項目、股權投資基金與投資人對接活動，舉辦股權投資國際論壇和研討會，舉辦股權投資領域的培訓，以及發布股權投資行業信息和研究報告等。借鑒這些地區發展經驗，并考慮到安徽省股權投資基金事業起步比較晚，人才儲備不足的現狀，建議安徽省成立自己的股權投資基金協會，定期在上述舉辦省內外的信息交流活動，發布行業報告，開展專業知識培訓，促進區域內基金與項目對接，逐步提升安徽省在股權投資基金領域的影響力。

注釋：

（1）參見 《關于加快蘇州市創業投資發展的若干意見》和《杭州市創業投資風險補償專項資金管理暫行辦法》等省市規定。

（2）數據來源：中國風險投資研究院發布的《2009年中國風險投資行業報告》。

［1］鄒菁.私募股權基金的募集與運作［M］.北京:法律出版社，2009:3.

［2］高正平.政府在風險投資中作用的研究［M］.北京:中國金融出版社，2003.

［3］石育斌.中國私募股權融資與創業板上市實務操作指南［M］.北京:法律出版社，2009:34.

（責任編輯 夢 瑋）

D922.29

：A

：1001-862X（2011）02-0117-06

安徽省法學會2010年課題“皖江城市帶發展風險投資基金的法律環境分析”和安徽大學地方政府法治建設研究創新團隊的研究成果，并受安徽大學博士科研啟動經費項目資助

李曉新（1979-），男，安徽亳州人，法學博士，安徽大學法學院講師暨安徽經濟法制研究中心研究員，主要研究政府規制法、經濟行政法。