國外資源型城市經濟轉型的經驗

□ 張志軍

（石河子大學經管學院，新疆石河子832000）

國外資源型城市經濟轉型的經驗

□ 張志軍

（石河子大學經管學院，新疆石河子832000）

資源型城市的經濟轉型與可持續發展，是一個世界性的課題。近些年來我國資源型城市普遍呈現出“老齡化”的趨勢，通過經濟轉型實現可持續發展勢在必行。本文試圖通過分析國外資源型城市經濟轉型的成功經驗，探尋出符合我國國情的資源型城市經濟轉型之路。

資源型城市，經濟轉型，模式

20世紀80年代以來，以西方國家為代表，對資源型城市經濟轉型進行了積極的探索和實踐。但資源型城市往往“成也資源，敗也資源”，由于各國自然條件，社會環境和經濟管理模式等各不相同，各國實施資源型城市經濟轉型的措施也有所區別。在這個過程中，有的資源型城市保持了持續的發展，有的則處于停滯狀態，還有的甚至走向了衰敗。因此，分析不同發展結局城市的轉型過程，總結其成功的經驗與失敗的教訓，對我國資源型城市的發展具有重要意義。

1 美、加、澳資源型城市經濟轉型模式

美國、加拿大、澳大利亞三個國家地廣人稀、資源豐富，資源型城市主要以煤鐵礦區和石油產區為主，一般規模都比較小，很多都只能稱之為資源型城鎮，并且大部分都是單一資源型。由于人口及城鎮規模有限，實現經濟轉型的難度相對比較小。三國的資源型企業絕大多數是私營企業，因此政府尊重企業的自主選擇。需要政府解決的主要問題是當一個資源型企業決定遷移或退出后，遺留下的失業人員的安置、培訓、再就業等。

三國資源型城市的經濟轉型主要是依靠市場的選擇，政府很少直接干預，但政府還是發揮了相當大的輔助作用，實施了一系列相應的政策措施以促進城市經濟的成功轉型。政府主要通過財政和金融手段對當地的經濟進行調控，比如通過財政支持提高轉型時期社會福利保障以應對必要的緊急救援，使城市在經濟轉型時期能夠比較平穩的過渡。另外，政府針對資源型城市轉型容易造成社會結構不穩定的特殊性制定了相應的政策：建立預警系統，做一個提前的計劃，留出足夠的時間來逐步有序地關閉工廠或放棄一個礦區城鎮，這樣可以避免工人驚慌失措，保持人心、社會的穩定；設立轉型時期社會保障和救濟專項基金，作為危機時期的補救來源，以幫助失業工人度過最初的難關；加強職業技術培訓，促進勞動力就業結構調整，提高工人在新興產業中的就業機會，以盡快實現轉崗再就業。以市場為主導再加上政府有效的政策干預，三國資源型城市的經濟轉型得以順利進行。

2 歐盟資源型城市經濟轉型模式

歐盟地區國家眾多，但相對比較集中，比較有代表性的地區或城市有德國的魯爾區、法國的洛林大區、英國的伯明翰市等，這些典型的資源型城市依托當地的煤炭、鋼鐵等資源經濟一度繁榮，但隨著資源儲量的日益減少，開采成本的大幅提高，都不可避免地經歷了從繁榮到衰退再到轉型的發展歷程。歐盟地區由于自然、歷史、社會條件等差異不大，經濟轉型的總體模式也大致相近。本文以德國魯爾區為例進行分析。

魯爾區具有豐富的煤炭、鐵礦等資源，是德國最重要的工業基地，為二戰后德國經濟的復蘇做出了巨大貢獻。20世紀60年代在全球產業革命浪潮的沖擊下，魯爾區的經濟陷入了結構性危機，面臨著經濟轉型和結構調整的雙重挑戰。20世紀60年代末德國政府開始了魯爾區經濟結構的轉型工作，制定和出臺了一系列的方案。

首先，發揮政府主導作用，協調聯邦、州和市三級政府共同參與對老工業基地的改造，分級設立地區發展規劃委員會和執行委員會等職能部門，專門負責老工業基地振興的綜合協調，制定振興的具體規劃，提供資金支持。其次，培育和發展接續替代產業，調整產業結構。接續替代產業的選擇必須符合城市特點的發展思路。魯爾區的做法是利用原有資源產業形成的產業基礎，形成多元產業結構。對原有的煤炭鋼鐵業進行清理整頓：將采煤業集中到盈利多和機械化水平高的大礦井，調整鋼鐵業的產品結構，提高產品技術含量。盡管由于成本過高，煤炭、鋼鐵業日漸缺乏競爭力和生存能力，但出于自身能源安全和維護社會穩定的戰略考慮，政府并沒有放棄它們，而是采取了一系列優惠政策。同時，聯邦政府也特別重視創新企業的發展，尤其對于生物技術、信息和環保技術以及科技型企業在政策上給予很大支持。優惠的政策加上強有力的扶持措施使得信息軟件、生物技術等新型產業在魯爾區迅速發展起來。再次，開拓思路，勇于創新。魯爾區在保護歷史遺產，廢舊物改造方面做的是比較有特色的。它把各個城市的歷史挖掘出來，文化保留下來，把不同的城市變成一個個各具特色的文化公園，把工廠變成一個藝術館，作為一個工業遺產的旅游景點每年都能吸引數百萬游客。最后，重視環保，注意形象。魯爾區經濟轉型的成功，一個很重要的因素就是重塑了自己的形象。政府在轉型過程中采取了有力的措施改善一度被嚴重污染的環境，比如限制污水污氣排放、建立空氣質量監測系統等。

魯爾區作為歐盟國家資源型城市的一個典型代表，在政府和社會各方面政策、資金、技術等的扶持下，經過30多年的努力，已經從原來的鋼鐵中心變成一個煉鋼等傳統產業與信息技術、生物技術等新型產業相結合，多種行業協調發展的新型經濟區。在歐盟各國資源型城市的轉型過程中，政府都起了至關重要的主導作用。

3 日本資源型城市經濟轉型模式

日本地域狹小，人口稠密，礦產資源相對缺乏，資源型城市主要是煤炭資源。二戰后，日本為振興國內經濟，采取了傾斜生產方式，把財力物力優先用于發展鋼鐵和煤炭工業。20世紀60年代末，由于煤炭儲量的下降再加上開采成本的提高，煤炭產量急劇下降。日本政府在加大國外進口的同時開始注意煤炭產業的轉型。北九州作為當時的產煤大市經歷了整個轉型過程。

二戰中北九州地區遭到了嚴重的破壞，戰爭結束后依托當地的煤炭資源加上政府振興經濟的政策，北九州得到了高速發展，成為日本基礎原材料的工業基地。20世紀60年代隨著煤炭開采的成本急劇提高，日本開始轉變能源政策，從利用煤炭資源轉向利用國際市場價格更便宜的石油資源，在這種情況下，北九州大片礦井關閉，煤炭業遭受重創。整個城市經濟蕭條，陷入沉寂，數十萬工人和家庭面臨工作和生存問題。政府針對該地區的困境采取了一系列措施。

首先，在政策法規上給予保證，穩定民心。首先是對失業工人極其子女進行安置，對企業給予補助，然后對失業工人進行免費培訓，幫其介紹新工作等。其次，推動產學研相結合，興辦新型企業，大力發展新興產業。出臺一系列優惠政策，如提供廉價土地，吸引大批區域外企業遷入北九州地區，形成現代開發區。促進產業界和學校開展共同研究，減少對國有設施使用的限制，為創設新產業創造有利條件。像環保產業、生物技術、網絡通信等產業都慢慢發展起來。最后，對原煤炭生產場地進行復墾改造，積極發展旅游業。將關閉的煤炭生產礦井改造為旅游景點、科普教育場地，使之繼續發揮作用。

經過采取一系列有效的政策措施，北九州地區成功地實現了經濟結構轉型，由傳統的產煤地區轉換成為日本新的重要高新技術產業區。北九州的成功轉型一方面是政府政策的推動，另一方面是自身的積極探索，努力挖掘自身優勢，最終走出一條資源之外的成功之路。

4 國外資源型城市發展模式對我國的啟示

總體看來，美、加、澳三國可以概括為市場主導型的轉型模式，這與其資源豐富、地廣人稀的自然環境有關。三國的資源型企業完全依賴于市場經濟，政府適當的輔助干預使得轉型順利進行，轉型難度較小。歐盟和日本的轉型是政府主導型的轉型模式。主要是二者地域狹小，沒有足夠的國土及礦產接續資源消化轉型的產業和人員，加上其轉型都是在資源接近枯竭或者為其他能源所替代的情況下進行的，一方面資源型城市不能放棄，另一方面，資源型城市靠自身、靠市場來調節只會枯萎，很難實現轉型。當然，這種轉型模式所要付出的成本是相當巨大的。但國外資源型城市的很多做法還是非常值得借鑒的。

注重發展新興產業和替代產業。發展新興產業和替代產業是資源型城市轉型和實現其可持續發展的關鍵，使產業鏈向后側和旁側延伸，以增加產品的科技含量，提高產品的附加值，帶來更高的效益。

注重資金和技術的投入。德國政府設立專項基金供魯爾區經濟轉型使用，日本政府規定中央和地方各出資1/3，補助正在開發高科技產品的企業。強大的經濟基礎和較高的投入有力地促進了這些地區多元經濟的形成，從而實現了高起點轉型。而對于我國眾多的資源型城市，企業并沒有形成一定規模的資金積累，一旦這些資源性產業出現衰退，整個區域經濟就會受到沖擊。面臨轉型時，就會遇到資金短缺的嚴重問題。所以不能盲目借鑒，應該根據自己的情況探索出一條低成本的轉型路子，但資金和技術的適當投入也是必不可少的。

注重體制機制創新。在產業結構調整的同時，企業的組織結構、產權制度和管理體制需要不斷進行適應性調整。企業體制只有根據結構調整的需要不斷進行創新，才能保證轉型的成功。我國資源型城市絕大多數都是在長期計劃經濟體制下發展起來的，資源型企業主要以國有為主。在這些企業轉型過程中企業的所有制形式不應再是一成不變的，國家對企業的扶持也不應再分國有和私有，而應一視同仁，這樣才能保證結構調整的成功。

注重發揮規劃政策的指導作用。建立專門的組織機構，制定總體的發展規劃和具體的政策措施對資源型城市的轉型是很關鍵的。我國應該先成立一個中央資源型城市轉型監督部門，然后在不同地區的資源型城市設立專門的職能機構，負責制定相應的具體規劃，并直接對中央部門負責，以提高行事效率。

注重環境保護和城市形象。在經濟轉型的過程中，各國都不約而同地采取了環境保護的措施，都努力地建立新的城市形象。因為只有這樣，才能夠使城市可持續發展。日本九州地區經過產業轉型和環境整治，不僅把昔日的煤都變為新型的旅游景點，而且在治理環境的過程中積累了大量的經驗，促進了環保產業的快速發展。我國資源型城市在轉型的過程中也一定要注意環境的保護和治理，努力建立良好的城市形象。

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