城市建設用地供求結構的區域差異
——以浙江省各城市為例＊

許妙苗， 朱喜鋼

(南京大學地理與海洋科學學院，江蘇南京 210093)

1 研究背景與問題的提出

改革開放以來，中國城市化和工業化水平快速提高，土地使用類型轉變速度較快，根據國家國土資源部的國土資源公報，1998－2006年，我國耕地轉化為建筑面積累計達到142．15萬hm2，平均每年減少15．79萬hm2．一方面受到人口壓力的影響，對于土地資源特別是耕地資源的絕對需求量大;另一方面，經濟發展特別是產業結構的逐步升級意味著第二、三產業的產值在經濟中的地位不斷升高，需要積極進行資源的合理配置，滿足產業結構升級對土地資源的需求．

在這樣的背景之下，我國目前實施的土地政策主要分為2個方面:第一，堅決保持一定數量的耕地面積，保障糧食生產的絕對安全;第二，進一步提高現有土地資源的集約利用程度，包括耕地產出能力的提高和建設用地經濟效益的增加．從政策實施的目的來看，這一土地政策的實施可以在一定程度上規避快速城市化和工業化發展帶來的對糧食安全的威脅，但是卻忽視了土地利用效率及城市建設用地供求結構都存在著顯著的區域差異．這一差異是由不同區域經濟發展水平和城市化與工業化所處階段的不同所決定的［1］．嚴格、無差異化的耕地保護政策，用于規范和指導不同經濟發展階段區域的土地利用方式，就容易導致經濟發達地區耕地總量均衡與經濟的快速增長對城市建設用地的需求之間的巨大矛盾．因此，必須將土地供求結構的區域差異納入到土地政策制定的考慮因素中，通過分析不同地區不同用地種類的比較優勢，才能夠解決當前土地保護政策效力低下的問題．

2 區域土地利用方式供求平衡的影響因素分析

2．1 需求因素

城市發展對城市建設用地的需求，主要來源于當地的經濟發展、人口增長和城市化、工業化水平不斷提高的壓力．根據當前我國城市發展的現狀，這種需求主要分為以下3種:1)保持經濟快速發展的需求，需要大量的土地轉化為建設用地，作為資本投入推動經濟增長，對于經濟發展較快、區位條件較好的城市，建設用地擁有較高的邊際經濟效益［2］;2)滿足城市化水平提高的需求，需要更多的建設用地面積，并保證相當比例的建成區面積;3)滿足城市居民對生活水平提高的需求，主要包括居住、就業、交通出行和生活生產環境等方面的需求．

2．2 供給因素

供給因素在土地利用類型轉變過程當中的作用主要體現在對這一轉變數量、類型等方面的限制．這種限制一方面來自于土地本身絕對數量的有限性，另一方面則來源于耕地本身的社會功能．耕地一方面具有保障糧食安全的功能;另一方面對于農村居民來說，土地的作用不僅能夠用于農業生產，還能夠起到生活保障、經濟來源、子孫繼承等效用［3］．因此，衡量一個城市可供增加建設用地面積的土地數量，就要同時考慮土地的生產能力、絕對數量、人均數量及農村居民的生活保障問題．

2．3 供求因素的相互作用與動態均衡

由于上述供求因素的影響，不同城市土地利用的供給與需求之間必然存在一定程度的不均衡，這一現象應當是推動土地利用方式轉變的根本動力，而如何在區域協調發展的層面上，以動態發展的眼光調整土地利用類型，使得土地利用方式的供求結構形成動態均衡，應當是土地政策調整的主要方向．這一動態均衡產生的重要標志，是不同區域之間的土地配置按照各自的比較優勢進行分配與調控，土地資源向著能夠發揮其最大效益的方向發展，在供求條件的限制之下最終達到帕累托最優，即在各個區域之間新增的建設用地的邊際產出相等［4］．因此，不同城市的土地利用結構是否導致供求結構失衡以及這些失衡的具體類型是什么等都應當納入到土地政策制定與實施時考慮的范圍．本文選取了經濟發達的沿海省份——浙江省，對其不同發展水平下的各個城市土地結構轉變中供求平衡方面存在的差異進行研究，并對當前的土地政策提出相應的建議．

3 模型構建

3．1 因子分析

3．1．1 數據標準化

由于本文使用的指標數據單位和量綱差別較大，為了使數據間具有可比性，必須對指標數據進行標準化處理．本文采用標準差標準化法進行標準化處理，其計算公式如下［5］:

式(1)中:X'ij為標準化后的數值;Xj是第j個影響因子的均值;σj為樣本標準差．

3．1．2 因子分析原理

以浙江省11個地級城市為樣本，以其各項指標的標準化數據為變量構建矩陣，采用SPSS16．0統計分析軟件進行數據處理，通過計算機運算得出矩陣的特征根和相應的方差貢獻率，根據特征根的方差貢獻率和累積方差貢獻率選擇主成分并得到因子提取結果和因子回歸系數．因為主成分是原始變量的線性組合，包含了絕大部分原始變量的信息，所以可以根據因子回歸系數計算出每個樣本城市的各個因子得分，公式如下:

式(2)中:Yik表示第i個城市第k個主成分的因子得分;Wj表示第j個指標的因子回歸系數．因子的方差貢獻率反映了該因子對所有原始變量總方差的解釋能力，其值越高，說明因子的重要程度越高．本文用所選主成分的方差貢獻率為權數，將各個因子的得分進行綜合，得出每個樣本城市的綜合因子得分Si，然后根據綜合因子得分排序，公式如下:

式(3)中:Si表示第i個城市的主成分綜合得分值;Vk表示所選用的第k個主成分的方差貢獻率．

3．1．3 指標體系的構建

由于涉及到土地供求兩方面的各項指標，因此引入兩系統的研究方法，建立分別考察各個城市土地供求兩方面的影響因素，構建2個子系統不同層次的指標體系，具體見表1．其中，需求因素的各個指標又可以進一步細分為經濟發展需求、城市化發展需求和生活水平提高需求3個層次，共13個指標;供給因素方面主要考慮到更低的社會保障和糧食生產功能，分為糧食安全和社會保障2個層級，共7個指標．本文使用的數據均來自于各年度《中國城市統計年鑒》、各城市統計年鑒與國民經濟和社會發展統計公報，選擇的時間跨度為2001－2008年．

表1 城市土地利用供求結構評價指標體系

3．2研究區域概況

浙江省位于中國東南沿海，陸域面積1 018萬hm2．全省轄杭州、寧波、溫州、嘉興、湖州、紹興、金華、衢州、舟山、臺州、麗水，共計11市．土地資源極為有限，地形以丘陵山地為主，占全省總面積70．4%，平原面積23．2%．近年來，浙江省建設用地面積不斷擴大，浙江各城市建成區面積總和由2001年的7．77萬hm2增長到2008年的13．28萬 hm2，增幅達70．91%．但是各個城市之間的城市化水平的提高呈現出不同的增長速度，寧波2001－2008年的建成區面積由0．74萬hm2增加到2．42萬hm2，年平均增長率達到18．44%，同期舟山的建成區面積則由0．55萬hm2下降到0．50萬hm2．

4 分析結果

4．1 需求因子分析結果

采用SPSS16．0軟件對需求因素13個指標的數據進行處理，首先進行的Bartlett檢驗結果顯示相伴概率為0．000，小于顯著性水平0．05，證明適合于因子分析．按特征根大于1的原則選取主成分．對其進行正交方差最大旋轉后，通過將得到的各回歸系數表與相應指標賦予權重，如表2所示，旋轉后的因子評分能夠解釋80．584%的數據信息，相加后得到浙江省各年度各城市的經濟發展、城市化水平與居民生活水平3個方面需求的因子得分，見表3．

表2 需求因子分析方差貢獻率

表3 2008年浙江省各城市土地需求因子與綜合得分

從需求因素的得分來看，經濟發展因子在綜合評分中所占的比重較高，即經濟發展的推動是城市建設用地的最大動力，杭州、寧波與舟山等城市的經濟發展正處于快速增長的時期，因此這些城市的綜合得分相應就較高;居民生活和城建水平的得分貢獻率相對較小，在綜合評分中起到的作用不大．與此同時，由于經濟發達的大城市人口密度普遍較高，建設用地相對緊張，因此居民生活和城建水平得分較高的城市，如溫州、紹興、衢州、臺州和麗水等，其城市化水平的得分都相對較低．在城市發展過程中，由于建設用地改變其用途的過程中存在較高的轉變成本，因此，一旦土地集約化程度降低，或人口流出需要減少建設用地面積時，就會遇到很大的阻力．生活水平和城建因子得分越高，反映了居民生活等方面的土地需求越多，但是卻由于土地的集約化程度較低，限制了城市化進一步發展的空間，后者將在一定程度上抵消前者帶來的需求．

4．2 供給因子分析結果

采用SPSS16．0軟件供給因子7個指標的數據進行處理，進行的Bartlett球度檢驗結果顯示適合于因子分析．按特征根大于1的原則選取主成分，對其進行正交方差最大旋轉后，得到了各回歸系數表與相應的指標權重，見表4．由表4可見，旋轉后的因子能夠解釋75．180%的數據信息，賦予權重，相加后得到浙江省各年度各城市的糧食安全與社會保障方面的供給因子得分，見表5．

表4 供給因子分析方差貢獻率

表5 2008年浙江省各城市土地供給因子與綜合得分

從土地的社會保障功能來看，該因子的得分越高，農村勞動力對土地的依賴程度越低，進而耕地轉化為建設用地的阻力越小，杭州、寧波、溫州、嘉興、紹興和舟山就屬于這種類型的城市．從糧食安全來看，得分越高表示土地資源保障城市糧食安全的能力越高．從綜合得分來看，嘉興、紹興等傳統意義上的“糧倉”具有較高的土地供給潛力．

4．3 基于兩系統的供求結構空間差異綜合分析

在兩系統綜合評分及其協調性的衡量方面，本文的研究盡管使用了面板數據，但是最終的橫向比較選取了2008年的截面數據與評分來進行，而且涉及到評分符號的差異，因此本文首先用簡單的兩個綜合評分之差來進行比較分析．設土地需求系統和供給系統分別為D(x)和S(x)，通過因子分析計算可得出兩系統各自的綜合評價指數．當D(x)＞S(x)時，反映該地區經濟和城市發展對土地的需求大于土地的供給潛力;當D(x)=S(x)時，反映出該城市土地需求與供給的水平大致相同;當D(x)＜S(x)時，反映該城市該階段的土地供給能夠滿足經濟和城市發展對土地的需求．此外，系統的綜合評價值是各年度各城市在整個評價時段中的相對水平，評價值有正負之分．當評價值為負值時表明該城市的需求或供給低于整個系統的平均水平［6］．為了更好地體現城市土地供求關系的協調程度，本文引入了模糊數學中的隸屬度的概念，首先建立起狀態協調函數V(i，j)，其計算公式如下:

式(4)中:V(i，j)表示系統i對系統j的協調程度;Wi是系統i的實際值;Wj是系統j的實際值，也是系統i的協調目標值;S2i是系統i的實際方差．根據這一公式計算出來的兩系統協調程度為0～1．其值越接近1，說明兩者之間的協調程度越高，能夠幫助我們判斷系統之間的協調關系［7］．在此基礎上，進一步計算兩系統的綜合協調程度，計算公式如下:

由此可見V的值越接近1，說明2個系統的綜合協調程度越高，該城市的土地供求關系也就越協調，協調度的區間判斷標準如表6所示．表7給出了2008年浙江省各地級市土地供需因子綜合得分與協調度．從中不難看出:杭州、舟山的土地供需協調度相對較低，其次是寧波、嘉興、麗水等城市;而溫州、湖州、紹興、衢州、金華、臺州等地的土地供求關系則呈現高度協調的態勢．協調度的差異充分表明在浙江省內各個城市的土地供需關系存在一定程度的空間差異，但是協調度的運用存在一個較為嚴重的問題，即僅能反映兩系統之間的相對協調程度，無法反映供需失衡的方向性特征，因此本文之后的分析將仍以綜合得分的差值作為主要的分析標準．

表6 協調度判斷區間標準

表7 2008年浙江11個城市土地供需因子綜合得分與協調度

5 結論與建議

根據本文的分析，浙江各城市目前存在土地利用供求結構的空間差異，有必要從全省的角度入手，進行土地利用的空間配置與優化．針對我國現行的耕地保護政策沒有考慮到區域差異對土地利用供求的空間差異，將區域差異引入到建設用地占用耕地指標的分配與調整是政策調整的重要方向．為了更加直觀地展示土地供求關系的空間差異，本文根據因子分析的結果作出了2008年浙江省城市土地供求關系空間差異示意圖(見圖1)．從圖1可以看到，浙江省的11個城市在土地供求關系上主要分布在一、三象限，圖1中的45°線將不同的城市分割開來，45°線之上的城市處在土地需求超出供給能力的范疇;處在45°線周圍的城市如溫州、臺州、金華、湖州和紹興則屬于供求基本上平衡的城市;嘉興則是供給超過需求得分的城市;處在第三象限的衢州和麗水，經濟發展和城市建設水平較低，同時土地供給水平也較低．浙江省內存在的這種土地供求關系的空間差異給我們帶來的啟示是:土地政策的實施也不應是空間平滑甚至是“一刀切”的，土地供求關系的空間差異應當在政策中得到體現．就土地政策的調整而言，筆者認為:調整土地政策的著力點是政策改革的重要內容，一方面，打破城市之間因行政區劃構建起來的資源藩籬，實現耕地占補份額的流動，對于經濟發展較快但土地資源不足的城市，應當適當調整土地調控與利用政策的方向，建立全省范圍耕地占補的統籌調度機制，將耕地保護的份額轉移到其他城市，自身重點發展經濟和城市建設，在保障全省耕地數量和糧食生產能力的同時，促進經濟的進一步發展;另一方面，將耕地保護由傳統的注重土地資源的絕對數量，轉為注重土地的質量，特別是應當保護甚至擴大優質耕地面積，減少生產效率低下、產業化水平較低的耕地數量，實現土地資源在空間層面上的優化配置與整合．具體來說，本文提出以下有針對性的政策措施:

圖1 2008年浙江省城市土地供求關系空間差異示意圖

5．1 調整土地政策的著力點，保障糧食安全與經濟發展并行不悖

對于經濟發展和城建水平較高，且土地需求遠超過供給能力的城市，如圖1中位于第一象限、45°線之上的杭州、寧波和舟山，這些城市建設用地增加的邊際收益較高，但是能夠提供給這些城市用于轉變利用類型的耕地數量較為有限，內部“挖潛”的空間有限．特別是對于舟山這類土地資源絕對缺乏的城市來說，該城市本身不適合農業生產，糧食生產帶來的效益極為有限．因此耕地資源盡管在數量上處于較低的水平，但是與經濟和城市發展相比其重要性較低，在這類城市強制保有一定數量的耕地，不僅不能起到保障糧食安全的作用，還影響了城市的進一步發展．因此，應當建立耕地保護份額的流轉機制，耕地保護份額應在全省的尺度上進行統一的調配，將杭州、寧波、舟山等土地需求較高城市的保護份額向其他城市調配，提升所保護耕地的整體生產質量與利用效率，同時保障這些城市經濟的持續高速發展．

5．2 發揮糧食生產比較優勢，促進基本農田布局和耕地總量的動態平衡

同樣是土地供需系統均衡程度較低的城市，對于處在圖1中第一象限、45°線之下的嘉興而言，盡管從經濟發展的角度也具有較強的建設用地需求，但是其自身的土地供給狀況良好，特別是嘉興自身的農業生產條件在同類城市中最好，素有浙北糧倉之稱，其耕地轉化為建設用地雖然也能夠帶來可觀的經濟利益，但相應的土地利用方式的轉化在保障糧食安全方面的機會成本則較高，形成了農業生產和耕地方面的比較優勢，這正是前文所提到的，耕地保護政策由數量保護向質量保護重要的切入點．而在滿足城市建設用地的需求方面，應主要以城市內部土地資源的“挖潛”和調整為主，而在耕地占補平衡方面，得到更多的耕地保護指標，同時積極開展土地整理與流轉，保護高質量的耕地資源，同時加快農業生產產業化、現代化、機械化的發展步伐，進一步提高糧食的生產能力，從而優化浙江全省的土地利用格局．

5．3 妥善處理人地關系，繼續加強對土地集約化利用的推進

土地利用集約化程度的高低，將顯著影響城市化水平的繼續提高．圖1中處于第一象限、45°線附近的如溫州、臺州、金華、湖州和紹興，其經濟發展水平處于中等，與此同時土地的集約利用程度較低．根據因子分析的結果可見，這些城市或者是城市生活水平因子得分較高(如溫州、金華、臺州、湖州)，或者城建水平較高(如溫州、紹興)，帶來的問題就是城市土地的利用與經濟發展水平不符，人均城市建設用地資源較多，盡管土地供需協調程度較高，但是當前的土地利用模式較為粗放，這與之前一些學者的研究結論相符［5］．可見，如果這些城市繼續實施粗放型的城市空間拓展模式，土地供需平衡勢必將被打破，造成土地資源供需關系的嚴重失衡．對于這些城市應當嚴格限制建設用地的繼續擴張，提高新增建設用地的成本，引導其通過內部“挖潛”等方法提高土地的集約化利用程度，從占用耕地轉向對城市現有建設用地的整理，優化城市土地利用布局，提升土地利用的經濟效率，保持良好的人地關系．

5．4 針對經濟相對落后城市，經濟發展與土地整理并舉

處在圖1中第三象限的衢州和麗水2個城市，其最大特點在于經濟和城市發展水平較為落后，同時土地供給潛力較低，甚至無法滿足當前低水平經濟發展的需要．筆者認為，這2個城市一方面亟需尋找經濟增長和城市發展的突破口，保持較高的經濟增長勢頭，同時注意土地的利用效率，防止出現粗放的土地利用模式;另一方面，麗水和衢州并不缺少耕地資源，2008年兩地的人均耕地面積分別為 0．054 hm2和 0．063 hm2，超過了全省的平均水平，其土地供給的主要問題在于耕地的利用效率低下，糧食安全難以得到保障，而單純的發展城市經濟、盲目擴展城市空間，勢必會導致農民以土地換補償、以土地換保障的做法，這將無法保障糧食安全和土地持續利用發展模式的順利運行［7］．因此，應當著力構建現代化、產業化的農業發展模式，提升農業生產的機械化程度，使得城市經濟發展與土地利用效率提高齊頭并進．

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