從利益合謀到權力監督:中國現代大學制度的變革分析

楊克瑞

建設世界一流大學首先要建設現代大學制度，一種建立在現代治理理論基礎之上的大學制度，而非僅僅是現代的時間概念。它需要運用現代大學治理理論，以現代產權經濟學為理論指導，將傳統高校的利益合謀體制改造為監督與激勵相一致的權力監督模式。在當前黨委領導的校長負責制體制下，大學更需賦予學術委員會以充足的監督權力，從而構建中國的現代大學制度。

中國改革開放以來，教育領域的改革成效相對于經濟體制改革成效而言不夠鮮明，中國高等教育的國際競爭力依然沒有得到根本性的改觀。當人們還在熱議中國建設世界一流大學的時間窗口時，有人則以“畫餅充饑”這樣刻薄的話語來諷刺挖苦。的確，若不能有效地構筑現代大學制度，中國的高等教育與世界一流必然是無緣的。

教育產權失靈下的利益合謀

中國大陸高校以政府公立為基本模式，在此背景下，政府為高校出資人，也就是其產權所有人，上級政府所任命的高校管理者，實質就是政府派出人員。借用現代經濟學的理論分析，政府的任命制也屬于一種組織上的契約關系，高校管理者與政府事實上構成了一種委托——代理關系。

在政府與高校管理者的委托代理關系中，政府基于信任而任命了高校管理者，但具體的責權利關系不清晰。具體的考核評價流于形式化，所謂德、能、勤、績等國家公務員的考核標準過于原則而降低了其可操作性。這樣的委托—代理關系顯然是不完善的，教育產權不明晰自然就面臨著失靈的危險，產權的激勵機制難以發揮。

產權為什么會失靈呢？根據新制度經濟學的解釋，產權不存在或者產權的作用受到限制時，其自然會出現資源配置低效甚至無效的現象。[1]產權失靈的原因，主要存在以下兩類情況：一是產權范圍不明確，如大草原、大淺灘，由于產權不存在而每個人都會盡可能多放牧、多捕魚，從而出現過度放牧與涸澤而漁的現象，形成所謂“公共牧場的悲劇”；二是有限制的產權，如一些壟斷部門組織，由于權力壟斷而限制了產權在資源調節方面發揮作用。顯然，教育作為國家的公共服務事業，同樣也是最容易出現這種“公共的悲劇”。教育產權失靈而導致的教育資源配置低下、效能不高的問題，無疑是制約中國現代大學制度建設的內在障礙。

產權關系不清，不僅會導致產權失靈，而且更為嚴重的是容易滋生利益合謀問題，這進一步腐蝕了公共教育資源。眾所周知，缺乏監督的權力就是滋生腐敗的溫床。上級組織部門與其所任命的學校管理者之間若缺乏相應的監督機制，上下級之間非但沒有形成有效的權力制約，反而會形成歷史上的官官相護現象，形成一種可怕的權力共謀，甚至滋生出權力腐敗的鏈條，相互包庇、相互縱容，進而形成官場上的權力通吃、一榮俱榮的不良局面。對于世界一流大學的期盼，反映了國人自信、自強的民族精神以及自尊、自愛的奮斗意志。然而，在某種程度上我們可以說，沒有世界一流的現代大學制度，就不可能有現代化的世界一流大學。

現代大學制度的本質特征

當前，人們對于現代大學制度的認識，還有著很大的不同。遺憾的是，多數人往往停留于字面意思的解讀，所謂的“現代大學制度”的改革，無非就是時間概念下的“當前大學改革”問題，諸如教學制度、科研制度、學生招生及管理制度等。這種將“現代”定位于“當下”的時間概念，顯然是一種望文生義，反而模糊了對現代大學制度本質的特征分析。

通過反思，我們會發現，中國社會的改革開放是以經濟體制的轉型拉開序幕的，其成就之一就是建立社會主義市場經濟體制以及現代企業制度，現代企業制度也成為了中國經濟體制改革的集大成者，從而造就了一批具有國際競爭力的現代化企業。

事實上，現代企業制度的確立也非一帆風順，這是在相繼經歷了“利改稅”“承包制”和“股份制改造”等各種改革的探索之后而得出的現代企業發展必由之路。國企的改革之所以要付出這樣多的代價，其歸根結底就在于一直沒有很好地解決產權問題，即主體缺位。2003年以來，國企改革重點就是圍繞建立歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代產權制度來進行的，中央和地方政府相繼成立“國資委”，著力解決“出資人缺位”問題，并使企業逐步形成出資人、董事會、監事會、經理層各負其責、協調運轉、有效制衡的機制。

理清現代企業制度的本質特征之后，我們反觀現代大學制度的建設問題，可更加清晰問題的癥結所在。事實上，所謂“現代大學制度”，并非是當下的時間概念，而是具有現代意義的制度模式，即建立在大學所有權與經營權相分離基礎上的現代治理模式。其理論基礎為委托—代理理論，強調的是權力的制衡，崇尚專家管理與產權制衡的有效結合，因此，現代大學制度體現的是現代治理理論，是一種產權監督與激勵的結合。

當前中國大學的權力結構特征

中國高校以政府辦學為主，其管理模式是一種黨委領導下的校長負責制，同時又賦予學術委員會一定的學術權力，所以，中國公立高校形成了政治權力、行政權力與學術權力三方共舞的協同局面。然而，我國現行高校權力結構的明顯不足也正在于此，這三種權力關系的界限不十分清晰，沒有能夠形成應有的權力平衡與制約機制。

首先，當前中國的高校黨委會有其權力存在的合法性，它是政府投資人的代表，是內化了的高校權力，同時也是國家政治權力的體現。這正如著名高等教育專家約翰·布魯貝克所言：“高等教育越卷入社會的事務中就越有必要用政治觀點來看待它。就像戰爭意義太重大而不能完全交給將軍們決定一樣，高等教育也相當重要，不能完全留給教授們決定。”[2]這就是說，高等教育對社會事務的廣泛卷入過程，也就是高等教育的政治化過程，“政治化意味著高等教育‘成為經濟和社會政策的關鍵因素，因而意味著結構多樣化的需要和整個中學后教育中新穎的或迄今未被重視的院校升級。高等教育作為國家一項重要的事業，其活動原則必須符合國家需要和廣泛接受的社會標準。”[3]美國密西根大學前任校長詹姆斯·杜德斯達（James J. Duderstadt）也曾說：“公立大學運行的環境具有極強的政治性。公立大學董事會本質上帶有政治色彩，他們常常以為自己的職責主要是向各種政治支持者負責，而不僅僅局限于大學本身的利益。”[4]對中國高校現實而言，如果說行政權力體現在以校長為首的行政系統，學術權力體現在各級學術評議機構，那么政治權力則是集中體現于黨委會。正是高校具有政治權力這一基本特征，因此，高校發展的方向必須具有明確的政治性，并為國家建設發展服務。

其次，確立了黨委領導的政治合法性之后，如何來發揮校長的行政權力呢？這實際上應當是一種權力的上下、決策與執行的關系，所明確的是校長對黨委決策負責，實現決策與行政的權力制約。然而令人遺憾的是，這種分權模式在現實中更多地演化為平行分工的關系。這種分工式的分權決非政治學意義上的分權，一種體制的分權意在權力的平衡與制約，防止權力被獨斷專行而產生腐敗。分工式的分權是難以形成制約關系的，其往往導致分別專權，相互包藏。行政權之所以要與決策權相分離，其意義正在于通過行政過程來檢查、檢驗決策，防止決策弊病，避免既是運動員又是裁判員模式的利益過分集中。

由于我國公立高校產權的模糊，大學組織效率損失明顯，其至少包括以下三方面：一是所有者的虛置使得高校缺乏有效的監督和約束，出現政府官僚與高校管理者“內部人控制”現象，極易產生“逆向選擇”和“道德風險”問題，帶來公立高校代理成本的大幅上升。二是學校財產權利的模糊使得高校的法人地位難以落實，高校缺乏“經營意識”，教育資源利用效率難以提升。三是高校內部個體權責不明使得教師、管理者等主體缺乏激勵，也帶來組織內部沖突，導致組織X效率的損耗與流失。[5]

眾所周知，上世紀末，中國高校的法人化改革明顯早于日本的國立大學法人化改革。然而，今天的日本大學法人化改革的深入程度，卻遠遠領先于中國，這就是他們改變了傳統的國立大學思維，建立了產權明晰的現代大學制度。因此，中國大學的改革也不應再彷徨、猶豫，而應直奔現代大學治理的核心價值觀努力，進一步完善大學的法人制度，從而建立起立足于現代治理理論基礎之上的現代大學制度。

現代大學的權力監督與產權激勵

單純決策與行政的分離，并不足以保障二者的有效運行，更應提防運行方式的蛻變合謀。這是因為，權力結構上雖然設計了二者的監督制約關系，但正如現代博弈理論所揭示的，多次博弈后的結果就是走向二者的“合作”，權力制約蛻化為權力相“敬”，結果依然是失去制度設計的初衷。這樣，具有至高無上地位的獨立監督權就是非常有必要的。

那么，誰來行使對公立高校的這種神圣監督權呢？人們知道，最好的監督還是應當來自環境內部的監督，即利益相關者的監督。這是因為“外行領導內行”式的監督只能走形式，不可能發揮真正的監督價值。在高校內部，除了黨委領導和校長行政權力格局之外，最大的一支權力力量就是高校的學術委員會。我們認為高校的學術權力正是一種天然的監督力量，是實施監督權的最佳載體。

對于學術委員會的認識，人們往往更多地依據字面意思做“表面文章”，將其職能限定于學術權力，這種理解是狹義的。實際上，很多學術活動本身同樣是需要借助行政活動進行的，而且高校行政工作不涉及學術事項也是不可想象的。鑒于高校工作本身的一體性，即學術權力與行政權力的相容性，單純將學術權力局限于狹隘的學術事務自身的認識是有偏見的，這在實踐中對發展振興學術工作也是不利的。

所以，真正構建中國高校的學術權力，就應賦予其有力的學校事務監督職能，這是中國高校健康發展的必然選擇。有了權力的監督，激勵的力量油然而生，中國現代大學制度的建設也就指日可待了，世界一流大學目標的實現必然是水到渠成。

參考文獻：

[1] 盧現祥. 西方新制度經濟學[M].北京：中國發展出版社, 2003:185.

[2] [美]約翰·布魯貝克. 高等教育哲學. 杭州：浙江教育出版社，1998:32.

[3] [美]約翰·范德格拉夫等. 學術權力—七國高等教育管理體制比較[M] . 第二版. 王承緒等譯. 杭州：浙江教育出版社， 2001:12.

[4] [美]詹姆斯·杜德斯達. 21世紀的大學[M]. 劉彤等譯. 北京：北京大學出版社. 2005:56.

[5] 徐警武. 我國公立高校的組織效率損失與“產權失靈”析論[J]. 教育發展研究, 2007.03:40.

（作者單位：沈陽師范大學 教育經濟與管理研究所）

[責任編輯：于洋]