中國環境規制方式及其執行效率考察

黃民禮

(中山火炬職業技術學院，廣東 中山 528436)

中國環境規制方式及其執行效率考察

黃民禮

(中山火炬職業技術學院，廣東 中山 528436)

本文以中國環境規制手段及其執行效率為考察對象。首先，對中國歷年以來的環境規制方式進行梳理;其次，選擇幾種具有典型代表的規制方式的執行情況進行考察;最后，對影響中國環境規制手段執行效率的影響因素進行詳細分析。通過分析得出結論:中國的環境規制手段以行政命令型為主，執行成本較高，加之地方政府的經濟保護主義和唯GDP取向等因素，中國的環境規制手段雖然方式眾多，但是執行效率并不理想。

環境規制;規制手段;執行效率

一、中國的環境規制方式分類

命令控制型環境規制和市場控制型環境規制是目前國際上常見的兩種環境規制方式。除上述兩種基本規制類型外，還存在一些非正式環境規制方式，如環境管理認證與審計、生態標簽、環境自愿協議等。

經濟激勵型規制則是以市場為基礎，通過利用市場機制的價格信號來引導企業的排污行為與治理決策。這種規制模式下，企業可以根據自身的污染成本和治理收益來選擇最佳排污量。因此市場控制型環境政策工具相對于傳統的命令型環境政策工具的兩個顯著特點是:低成本高效率和技術革新及擴散的持續激勵［1］。

除了成本有效性更高之外，基于市場的環境政策工具還有利于緩解規制過程中的信息不對稱。命令控制型環境規制對于固定污染源的污染問題比較有效，但對于諸如移動污染源、面源污染、產品使用與處置過程中的污染顯得無效，原因就在于固定污染源的污染問題所包含的信息不對稱內容及程度遠遠低于非固定污染源。

通過比較表1和表2，我們可以看出:基于命令控制型的環境規制工具多，而以市場為基礎的環境規制工具太少是中國目前環境規制工具的顯著結構特征，這不僅造成環境規制實施成本高，還會大大降低環境規制的有效性。因此，我國下一階段有必要逐步改變環境規制政策工具結構。

表1 中國的環境規制方式分類

表2 OECD成員國實施的以市場為基礎的環境規制

二、中國環境規制制度的執行情況考察

(一)“三同時”制度

“三同時”制度最早規定于1973年的《關于保護和改善環境的若干規定》。1979年的《環境保護法(試行)》和1989年的《環境保護法》在規定環境影響評價制度的同時，重申了“三同時”制度的規定。

“三同時”制度是我國首創，是指一切新建、改建和擴建的基本建設項目(包括小型建設項目)、技術改造項目、自然開發項目，以及可能對環境造成損害的其它工程項目，其中防治污染和其它公害的設施和其它環境保護設施，必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投產，簡稱為“三同時”制度。

表3反映了1996年以來我國的“三同時”制度執行情況。從總體上看，“三同時”制度的執行效率非常高，執行率均在90%以上，而且逐年提高。但是“三同時”制度執行的合格率相對稍低，而且自2001年以后呈下降趨勢。這說明雖然“三同時”制度的執行率較高，但執行質量仍有待提高，尤其值得注意的是近年來已經出現對“三同時”制度執行質量有所放松的情形。另外，雖然全國范圍的“三同時”制度執行情況較好，但一些個別地區，尤其是重污染省份仍存在執行率很低的情況。例如，山西省環保局于2006年10月對全省11市63縣293家企業執行環境保護法律法規情況檢查時發現:“三同時”制度及環保生產要求落實不到位，有202個項目違反“三同時”制度，占被檢查企業總數的 69．2%［2］。

(二)環境影響評價制度

環境影響評價制度是指在某地區進行可能影響環境的工程建設，在規劃或其它活動之前，對其活動可能造成周圍地區的環境影響進行調查、預測和評價，并提出防治環境污染和破壞的對策，以及制定相應方案。環境影響評價可以調查清楚周圍環境的現狀，預測建設項目對環境影響的范圍、程度和趨勢，提出有針對性的環境保護措施，以及為建設項目的環境管理提供科學依據。

我國的環境影響評價制度通過1998年《建設項目環境保護管理條例》和2002年的《環境影響評價法》得以確立，并從2000年開始作為《環境統計公報》重要內容之一向公眾公布。從表4看，自2000年以來，我國的環境影響評價制度得到非常有力地執行，環評執行率在97%以上，且逐年升高。這說明，我國環境治理的思路已經逐步從“末端治理”轉向“預防控制”為主的治理方式。

表3 年全國三同時制度執行情況

表4 2000—2006年全國建設項目環境影響評價

(三)排污收費制度

從表5中看，無論是排污費的征收企業數目還是征收總額，自1990年以來總體上一直呈顯著上升。但單位企業的排污費繳納數額一直在1萬元上下徘徊，即使到2006年也只有平均每家企業2.1萬元的排污費，這與我國日益嚴重的環境污染情況極不相稱。

不僅如此，中國的排污企業雖然名義上在繳納排污費，但實際上還是在無償地使用環境資源，因為從一開始中國政府就將排污費的大部分定向返還給排污企業，以至于排污費對污染企業進行污染治理的激勵作用微乎其微。

總的來說，中國現行排污收費制度主要存在三個問題［3］:第一個是征收政策問題:(1)現行排污費僅對超過排放標準的排污單位征收，對達標排放不征收;(2)根據污染物排放濃度征收，不考慮污染物排放總量;(3)當排污單位有多種污染物超標排放時，僅對其中一種較高費用額的污染因子收費，使排污企業僅被收費污染物進行治理;(4)不是嚴格的屬地征收體制，與環境管理的屬地要求不一致，對地方的環境規制執行激勵不足。

表5 1990—2006年全國排污費征收執行情況

第二個是排污收費標準問題:(1)收費標準太低，遠遠低于排污單位治理設施的運行成本，不利于激勵污染設施的有效運轉;(2)收費項目不全，危險廢物、居民生活污水、垃圾、流動污染源等沒有收費標準;(3)收費對象不是針對污染物本身，大部分是針對傳遞污染物的介質。

第三個問題是排污費資金的使用和管理問題:(1)存在排污費資金屬于排污單位這一錯誤觀念，不利于發揮排污費作用，也影響排污費的征收;(2)存在排廢費被有關政府部門大量積壓、擠占、挪用現象，據國家環保總局(NEPA)調查統計，1996年“非法”使用排污費資金29.3億元，占同期排污費總額的13.76%。

三、中國環境規制執行效率的影響因素

(一)環境規制的權力分配

目前，中國的環境規制權力過度集中在環保機構身上，體現為以環保機構的行政權力為主導的環境規制實施模式。雖然適度的環境規制權力集中有利于增強環境規制政策的執行力度，顯得必要，但是過度集中又使環境規制機構不堪重負，面對眾多的環境問題力不從心。因此，適當的進行環境規制的權力分配很重要［4］。

圖1 中國環境政策的實施機制

1.環境規制機構向司法機構“分權”，增加司法系統對環境執法的作用比重。通過法律程序實施環境政策，具有更強的合理性和權威性，也符合市場經濟發展的基本要求。根據歷史上環境問題曾經比較嚴重的發達國家經驗，擴大司法系統對環境政策執法的作用，也是比較有效的途徑之一。目前，在中國，雖然司法系統在環境政策實施中的作用逐漸上升，但總體上仍顯得弱小。除了環境執法的專業性比較強外，主要障礙在于環境法律體系中缺乏充分的程序法規定，司法過程的經濟成本非常高。

2.主管機構向地方各級環境規制機構分權，增強各級環境保護機構的獨立性和決策管理能力。對于企業的環境行為情況，地方政府比中央政府更加清楚，換言之，地方政府在環境規制中面臨的信息不對稱程度更低，理所當然地應該成為環境規制的“主力軍”。

3.環境規制機構向社會公眾“分權”，賦予社會公眾更大的環境權益保障。環境規制機構向社會公眾“分權”，在這里實際是指賦予社會公眾更大的環境權益，使其能夠通過各種途徑對損害其自身或者社會環境權益的行為進行監督、訴訟并獲得補償。

(二)唯GDP論對環境規制執行的影響

現行GDP只反映經濟中那些貨幣化了的部分，只善于反映私人成本，不能或很難反映經濟活動中那些沒有被市場定價的社會成本，許多環境與自然資源的價值被排斥在GDP之外。GDP偏重反映經濟活動量大小而不是反映這些活動對人類的真實福利及其代價。因而，唯GDP馬首是瞻的經濟發展導向，在諸多方面影響環境規制政策的執行。

地方政府的唯GDP行為取向是造成環境規制失效的一個重要原因。中國1989年的《環境保護法》第16條規定:“地方政府應該對本轄區的環境質量負責，采取措施改善環境質量”。從這個條文中我們很清楚地知道，地方政府享有地方性的環境規制權力，并承擔環境改善質量的責任。然而，很多地方政府無視于環境法律法規的規定，以環境污染和資源破壞為代價，為了促進當地經濟發展，讓污染嚴重的企業落戶本地。在國家環保總局等幾個部委于2003年聯合開展的“清理整頓不法排污企業保障群眾健康環保行動”中，所查處的違法排污企業有51%是新建的［5］。

(三)地方保護主義是導致國家環境法律法規執行不力的重要原因

地方保護主義對環境規制執行的不利影響主要體現在以下幾點:

1.構成地方污染企業的“保護傘”。一些地方政府陽奉陰違，有的甚至為企業掛免檢保護牌擋住環境監察執法人員進行現場檢查，為污染企業大開綠燈，不惜充當污染企業的保護傘，對于觸犯環保法律法規的責任人百般庇護。關停“15小”的政策之所以執行困難，并且經常反復，源于這些企業的利潤是一些地方財政收入的主要依靠。

2.為發展地方經濟，降低環保門檻招商引資。有些中西部地區的地方政府為發展地方經濟出臺了名目繁多的“土政策”，降低環保門檻招商引資。據有關資料［6］:河北省安新縣造紙廠因超標排污，1999年被安新縣政府依法停辦。2000年1月15日，該廠利用內蒙古招商引資的機會來到內蒙古東烏旗繼續開辦。該廠就地挖掘4000畝污水池，沒有任何防滲措施，以每年250萬噸的排污量向草原排放嚴重超標的工業廢水，這一排放量遠遠高于《造紙工業水污染物排放標準》規定的60立方米/噸紙，而且排放的黑液 COD值在13000毫克/升以上，遠遠高于造紙行業的排放標準450毫克/升，也不符合《水污染防治法》的有關規定。

(四)環境規制的執行方式

環境規制的執行效率還與環境規制的執行方式密切相關。

1.環境規制的成本有效性是環境規制政策有效的基本條件之一，不同的環境規制執行方式決定著不同的成本有效性。

以押金返還制度為例(見圖2)，應當把押金的收取和返還放到產品鏈的上游環節，而不應該將其放在最終產品的消費環節來進行。押金可以在鋁罐制造商購買鋁材這個環節上收取，而再返還給向再處理部門提供舊鋁罐的一方。這樣，在產品的生產環節而不是零售環節來執行押金返還政策，可以顯著降低政策執行過程的管理成本和交易成本，因為與最終消費品的龐大數量相比，在生產環節受規制政策影響的生產者數量要少得多(Palmerz，1997;Fullerton 和 Wolverton，1999)［1］。

圖2 押金返還制度的執行有效性示意圖

2.環境監測的持續性和連續性是環境規制有效性的重要保證。在環境規制的執行中應該注意“瞬時達標”現象。這種現象是指一些企業在環保部門進行檢查時在排污標準和治理設備運行等方面“達標”，但是檢查過后停止污染治理設備的運轉，或者時開時停。“瞬時達標”現象一定程度上是地方保護主義的產物，因其隱蔽性和普遍性，構成對環境規制政策的有效執行的巨大障礙。

3.環境規制的多路徑選擇會提高環境規制執行效率。環境規制的最終影響目標是污染企業，規制的影響力達到污染企業的路徑有多條，如通過政府規制機構直接規制、通過行業協會間接規制、通過第三方機構(如環保認證或評估機構)進行規制、通過企業內部的環境管理進行自我規制、通過資本市場、信貸市場、稅收等途徑進行規制，等等。對于不同類型的污染企業，不同的規制路徑的規制效果不同，而對于某些污染企業，多條規制路徑同時進行會產生好的規制效果。

4.環境規制的結構優化有助于整體上提高環境規制的有效性。例如，在企業結構方面，根據企業規模的大小實施分層規制;在行業結構上，按照行業性質將重度污染和一般污染區別對待;在區域結構上，區分經濟發達地區和欠發達地區;在污染來源結構上:根據工業污染和生活污染的不同性質采取不同的監控和治理方式。

(5)從產業價值鏈角度考慮，從產業上游開始進行規制最為有效。有專家指出，控制生態環境惡化應該盡可能從源頭上做起，從上游開始治理是最有效的。但是，產業的上游和下游之間、經濟問題與環境問題之間的聯系被隔斷的情況下，有效的治理方式是很難被采用和實施的［7］。

四、總結

綜上所述，中國當前環境規制的手段總體上以行政命令型規制手段為主，環境規制的執行成本較高。從環境規制手段的執行過程和效果看，名義上的規制效果好，而實際的規制效果卻并不理想;從影響環境規制執行效率的影響因素看，適當進行環境規制“分權”，改變地方政府的唯GDP取向和地方經濟保護主義，優化環境規制的執行方式，將有助于提高我國環境規制的執行效率。

［1］(美)保羅·R·伯特尼，(美)羅伯特·N·史蒂文斯．環境保護的公共政策(第2版)［M］．穆賢青，方志偉，譯．上海:上海人民出版社，2004:43－378．

［2］張雋波．近七成項目違反“三同時”制度［N］．山西日報，2006－10－18(2)．

［3］王金南．中國環境政策(第一卷)［M］．北京:中國環境科學出版社，2004:163．

［4］夏光．中日環境政策比較研究［M］．北京:中國環境科學出版社，2004:129．

［5］中國社科院環境與發展研究中心．中國環境與發展評論(第三卷)［M］．北京:社會科學文獻出版社，2007:65．

［6］梁從誡．2005年:中國的環境危局與突圍［M］．北京:社會科學文獻出版社，2006:313．

［7］中國社科院環境與發展研究中心．中國環境與發展評論(第一卷)［M］．北京:社會科學文獻出版社，2001:14．

Observation on the Ways and Efficiency of Environmental Regulation in China

HUANG Min-li
(Zhongshan Torch Polytechnic，Zhongshan 528436，China)

This paper observes the ways and efficiency of environmental regulation in China．Firstly，it gives an overview on the ways of China's environmental regulation all the time．Secondly，it studies the execution of several typical regulation methods．Finally，analysis on the efficiency of regulation and relative influencing factor was made in detail．After study，it is concluded that China's environmental regulation is mainly based on administrative order and the efficiency of implementation is not good．

environmental regulation;regulation method;efficiency of implementation

F062.1

A

1008-2603(2011)03-0006-05

2011-03-31

黃民禮，男，苗族，中山火炬職業技術學院講師，經濟學博士。

(責任編輯:李瀟雨)