以群眾工作統攬信訪工作構建大信訪工作格局

□毛志華

以群眾工作統攬信訪工作構建大信訪工作格局

□毛志華

隨著國際旅游島建設戰略全面實施，海南正在步入一個快速發展期。在這一背景下，人們的生產生活方式、思想觀念將發生深刻變化，各類利益格局加速調整，各類社會矛盾和問題也將相伴而生，信訪工作正面臨著新的挑戰。能否適應新的發展形勢，進一步創新信訪工作機制，改進工作方法，提高信訪工作的時效性、實效性，直接關系到國際旅游島建設能否順利推進。

國際旅游島建設背景下的信訪工作新挑戰

從社會發展一般規律看，海南正處于社會矛盾多發期。經過建省辦特區20多年來的發展實踐，海南綜合經濟實力有了質的飛躍。據海南省統計局預測，2010年海南人均G D P可望達到2.37萬元，首次折合超過3000美元。國際經驗表明，人均G D P 3000美元左右既是一個國家和地區經濟社會轉型的關鍵時期，又是社會矛盾凸顯期。與中國總體發展階段基本相一致，海南社會發展開始由生存型階段向發展型階段跨入，私人產品的嚴重短缺已成為歷史，人們對公共產品的需求呈快速增長趨勢，而海南社會事業發展相對落后，公共產品缺乏嚴重，人們對政府的期望與現實有巨大反差，易于激發社會矛盾。

隨著經濟的快速發展、社會秩序的加快調整、體制機制的改革深化，一些深層次矛盾進一步暴露。海南作為全國最年輕的省份和最大的經濟特區，建省初期的“大膽探索”雖然在不少方面引領了中國先河，但是也在很多方面留下了不少矛盾隱患。省委書記衛留成同志曾深刻地指出：當初在市場經濟體制發育還很不完善的情況下過早、過多地把土地等重要生產要素交給了市場，造成了政府主導力弱化，大量的土地糾紛、產權糾紛不斷，成為社會矛盾的重災領域。當前，隨著海南發展步伐的加快，由土地問題引發矛盾必然進一步顯現、甚至加劇。隨著海南農墾改革等重大改革的不斷深化，利益調整步伐加大，人們的價值觀念也更趨多元化，社會管理正面臨更為艱巨的任務。

特別是國際旅游島建設戰略的全面實施，對社會管理帶來一些新的問題：基礎設施項目、產業項目建設將明顯增多，由此帶來的征地、拆遷、失地農民的生產生活保障、開發商與當地群眾的利益博弈等等，將明顯增多；海南在國內、國際上的知名度明顯提升，一些小的社會矛盾和問題很容易引發成大問題，社會影響面會更廣、更深；外地來海南旅游度假、購房定居的人口將逐年增多，對社會管理提出了一系列新的課題；城市化進程有望加快，隨之城鄉之間、區域之間、不同社會群眾團體之間的矛盾將可能加劇；政府服務、社會建設、旅游管理服務正加快與國際接軌，這將在提升社會整體文明的同時，也將帶來一些不同文化、理念，引發新的社會矛盾和問題。

伴隨海南步入加快發展的新時期，信訪工作正呈現出一些新的特點：

1、信訪工作對象趨于多元化。國際旅游島建設戰略實施后，外來人員來信來訪的現象逐漸增多。如2010年2月份，北京、上海、四川、重慶、湖南、湖北等省市30余名購房者到省政府上訪，游客針對旅游環境的“四黑”問題的投訴等。隨著海南國際化程度的提高，來海南游玩購物的國際游客會越來越多，可能會出現國際來信來訪。海南信訪工作對象已超出了本地居民的范疇，范圍延伸到了全國，甚至世界其他各地居民。同時參與上訪的人員職業結構從過去的以普通群眾和干部為主擴大到了現在的各行各業人員。

2、信訪工作內容趨于復雜化。土地水利、林業問題歷年是海南省群眾信訪反映的熱點問題之一，隨著國際旅游島建設的推進，加重了這類問題的復雜性，尤其土地糾紛問題更加突出。過去由于經濟發展滯后，土地隱形價值沒有顯現，國際旅游島建設帶來土地價值快速上漲，一些歷史的權屬糾紛，違規征用、租用，征地補償款過低等問題開始凸顯，失地農民維護自身利益訴求強烈。2010年上半年這類信訪6997件（人）次，占信訪總量的21.5%隨著城市建設加快，城鄉一體化推進，社會分配、勞動社保、教育公平等問題呈現多發性態勢。

3、信訪方式趨于多元化。由于信息化程度高，溝通方便，上訪組織化趨勢明顯增強，信訪方式早已不在單純局限于個人的來信來訪，聯名信、匿名信、越級上訪集體上訪的現象明顯增多。如2009年海南省集體上訪1843批46121人次，批次和人次分別同比上升6.9%和21.3%。同時，網絡、手機現代通信業的發展，網上信訪發展比較快，2009年網上信訪2030件次，同比增長85.8%；2010年上半年網上信訪與省長信箱信訪量3674件次，占省級來信總量的62.6%，同比上升410%。

4、群眾的維權意識明顯增強，信訪的形式已逐步從“申冤型”上訪向“維權型”上訪轉變。這一類信訪問題明顯增多，以至于有些群眾反映的問題，接訪人員對相關政策法規的理解把握水平還不及信訪群眾。經濟利益訴求與權益訴求相互交織、合理要求與不合法方式相互交織、多數人的合理訴求與極少數人的不合理要求相互交織、群眾自發行為與一些黑惡勢力插手操縱相互交織，信訪工作面臨十分復雜局面，信訪工作任務繁重而艱巨。

顯然，海南發展的新形勢，社會矛盾的新趨勢，信訪對象、信訪內容、信訪方式的新特點，對信訪工作都提出新的挑戰和要求。

建立以群眾工作統攬信訪工作的新機制

從本質上講，信訪工作是群眾工作的重要組成部分。只有用群眾工作來統攬信訪工作，從解決群眾最關心、最直接、最現實的利益問題入手,從切實保障和改善民生入手，才能從根本上順應海南新的發展形勢，把信訪工作做好。這就首先需要從組織機構上構建“大信訪”工作格局，為“用群眾工作統攬信訪工作”的思路提供完善的體制機制保障。

不久前，中央召開用群眾工作統攬信訪工作經驗交流會，中共中央政治局常委、中央政法委書記周永康出席會議并作重要講話。周永康強調指出，善于做群眾工作是我們的政治優勢，信訪工作是黨的群眾工作的重要組成部分，是送上門來的群眾工作，是最直接、最現實的群眾工作。許多地方信訪總量下降、信訪問題減少，在很大程度上是重視群眾工作、下功夫做好群眾工作的結果。要認真貫徹胡錦濤總書記在黨的十七屆五中全會上關于做好新形勢下群眾工作的重要講話精神，動真感情拿硬措施解決信訪突出問題，使信訪工作在更好地服務群眾中發揮更大作用，為實現“十二五”時期各項目標任務創造和諧穩定的社會環境。結合海南新的形勢，破解信訪難題要從以下幾個方面入手，大膽創新，構建新的大信訪工作格局：

1、構建各級黨委群眾工作機制：各級黨委設立群眾工作部門，與政府的專司信訪工作部門（局）合署辦公,“兩塊牌子、一套人馬”，并賦予其解決群眾實際問題的“硬權力”。目前，我省各級信訪工作機構都是同級政府辦公室內設二級機構，市縣信訪局局長多數為副科級，省直信訪工作機構大多為副處級,規格低，協調能力不足，“小馬拉大車”現象相當突出，現實迫切需要提高信訪部門的權威和作用,賦予群眾工作（信訪工作）部門與其工作職責、工作要求和新的形勢任務相匹配的職能權限。

2、推行聯合接訪工作機制：建設信訪服務中心，形成“一站式接待、一條龍服務、一攬子解決”的聯合接訪工作機制。要改變過去“各掃門前雪”的信訪工作方法，深化省聯席會議成員單位領導接訪工作機制，創新信訪工作模式，整合行政資源，以建立“信訪服務中心”為載體，將省聯席會議成員單位等部門都請進信訪服務中心大廳，各部門分別選派得力人員進駐大廳開展聯合接訪工作。派駐接訪大廳干部由接訪大廳統一管理，脫離原崗全日制開展接訪工作，接訪大廳負責協調聯系有關單位和部門，積極排查矛盾糾紛、化解各類信訪問題。初訪有關單位和部門的接待人員按照首問責任對信訪問題進行受理、辦理和答復。同時要制定一整套的聯合接訪工作流程和制度規范，實行登記、接訪、調處、仲裁、復議、督辦等“一站式”服務，將信訪部門由“中轉站”變成“終點站”，由“單打獨斗”變為“齊抓共管”。

3、建立信訪問題立體排查機制：建立高效靈敏的縱向到底、橫向到邊、上下暢通的立體型、全方位排查網絡。信訪問題的排查是做好信訪工作的基礎。各地各部門要從建立健全信訪問題排查網絡入手，加大矛盾隱患排查力度，實現矛盾隱患的無縫排查。堅持經常排查和集中排查相結合，全面排查和重點排查相結合，特別是對群眾反映強烈的熱點、難點問題，要進行重點排查。把信訪工作的重心從事后處理轉移到事前排查化解上來，這是做到發現得早、化解得了、控制得住、處理得好的前提。

4、建立信訪大督查機制：在信訪局全員督辦機制和省信訪督查專員工作規則的基礎上，建立健全信訪督查工作機制。

一是要建立由黨委、政府統一領導，信訪部門組織實施，各職能部門共同參與的信訪督查工作機制，強化督查督辦權威，全力促進信訪問題的解決。要繼續加大對信訪問題特別是重大信訪案件的督查督辦力度，提高督查工作的質量和效率，推動群眾信訪問題得到妥善落實。二是要建立信訪工作領導責任追究制度。對因工作原因引發的重大信訪問題，要視情節輕重對領導班子給予通報批評，責任單位主要領導要向上級黨委、政府做出檢查，實行誡免，對負有主要和重要責任的領導給予黨紀、政紀處分，以起到教育警示作用。三要建立社會聽證會制度。這樣既可突出以當事人為主體，以面對面的形式，為信訪群眾和責任部門雙方搭建一個平等對話的平臺，變被動接訪為主動解決問題，又可變信訪部門唱獨角戲為相關部門相互配合，形成大信訪的格局。

5、建立和完善“大聯動”調解機制：實施人民調解、行政調解、司法調解的大聯動。信訪事項往往涉及到復雜的利益關系，處理起來難度非常大，稍有不慎，就可能引發群眾上訪，甚至釀成群體性事件。用人民調解、行政調解、司法調解聯動化解矛盾糾紛、處理信訪問題會取得綜合效果。要進一步健全完善“大聯動”調解網絡體系，三大調解在程序上互相延伸滲透，各自發揮優勢，形成用調解方式解決信訪問題的強大合力，最大限度地節約行政資源和訴訟資源，達到息訴息訪的目的。

在完善以群眾工作統攬信訪工作的大信訪體制機制的基礎上，切實落實各級各部門群眾工作、信訪工作責任，把群眾工作、信訪工作納入到各地、各部門、各單位領導班子、領導干部政績考核體系，明確責任主體，狠抓責任落實，嚴肅責任追究。◎

（作者系海南省人民政府副秘書長、海南省信訪局局長）

［編輯：何雁］