依法執政路徑選擇※

張銳智 劉旭東

（遼寧大學，遼寧 沈陽 110136）

依法執政路徑選擇※

張銳智 劉旭東

（遼寧大學，遼寧 沈陽 110136）

依法執政，是執政黨在新的歷史條件下對治國執政思路的創新發展，是建設我國社會主義法治工程的關鍵環節。如何實現依法執政事關執政黨興衰和我國法治事業成敗。依法執政至少應包括以下五個方面：依法掌控國家權力，依法領導立法，依法支持行政，依法領導司法，帶頭遵守法律。

權力；依法執政；路徑；執政黨

法治國家最基本的標志是一切國家機關、武裝力量、各政黨、各社會團體、各企事業單位和個人都必須遵守憲法和法律。依法執政是執政黨依據法律對國家實施領導和掌控。黨的十五大確立了“依法治國”方略，黨的十六大提出了“依法執政”要求。這是中國當代法治事業兩大幸事。在推進我國法治建設進程中，中國共產黨帶頭落實依法治國方略，率先依法執政是實現社會主義法治關鍵所在。本文認為，實現依法執政路徑至少應包括五個方面。

一、依法掌控國家權力

在近代以來世界政治歷史上，一個政黨若想成為執政黨，有兩種道路可走，一是用武力推翻舊政權，成為執政黨。如美國獨立戰爭后，聯邦黨人執政地位的獲得就是靠華盛頓所在政黨在抗英戰爭中勝利而確立。法國大革命后各政黨走上執政之位依托法國新興資產階級推翻波旁王朝統治而實現。中國共產黨則是通過艱苦卓絕武裝斗爭而成為執政黨等。二是采取和平的議會選舉之路，成為執政黨。如采取兩黨制、多黨制的國家，其執政黨轉換均屬于此類，現在世界很多國家在和平時期都采取此種方式實現權力由一個政黨向另一個政黨的轉移交接。無論采取何種方式，其共同政治目標就是執政黨必須進入國家權力機關。

在中國，中國共產黨領導人民贏得了新民主主義革命勝利后，在人民的支持和擁護下始終處于執政黨的位置。新中國成立以來，由于社會主義民主與法制不健全，黨在對國家的領導方式上動搖于“人治”與“法治”之間，而多以“人治”為主。直到黨的十五大才正式確立“依法治國”的方略，黨的十六大才明確提出“依法執政”概念。

按照世界民主政治的普適性規則，“依法執政”就是執政黨依法定程序進入國家權力部門，實際地掌握控制著國家權力。在中國，“依法執政”指的是中國共產黨依照法定程序，進入國家政權組織，發揮領導和核心作用的活動。實現執政黨依法掌控國家權力，主要有三個措施。

首先，依法定程序選舉執政黨成員進入國家權力機關任人民代表和委員。在我國，人民代表大會制度是我國政權組織形式，各級人民代表大會由各選區人民通過直接或間接選舉形式選出的代表所組成。中國共產黨黨員進入各級人民代表大會，也必須遵循憲法和選舉法的程序，在黨內選出優秀黨員作為候選人，進入各選區的各級人大選舉程序，由選民投票選舉產生。

其次，依法定程序進入各級權力機關的黨員代表和委員應在數量上占優勢。在各級權力機關選舉中，只有黨員代表居多數才能保證執政黨在權力機關中的執政地位。因此，在各級人大和各級人大常務委員會中，黨員代表和黨員委員應在數量上多于其他民主黨派和無黨派人士。我國學者曾就此進行過具體的設計：在各級人大的代表中執政黨黨員的數量不少于代表總數1／2，各民主黨派黨員數量不超過1／4。各級人大常委會中執政黨黨員人數應占1／2以上。［1］

最后，依法定程序推薦黨員擔任國家機關領導干部。執政黨的執政權力之一就是向國家機關推薦重要干部。按照現代政黨政治的普遍規則，獲得執政地位的執政黨領袖有權出任國家機關的領導人，執政黨黨員可以由本黨領袖或領導集體推薦，擔任各級政權機關的首長。依據我國憲法、地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法、人民法院組織法、人民檢察院組織法等法律，執政黨可分別向全國人民代表大會推薦國家主席、副主席、中央軍事委員會主席、最高人民法院院長、最高人民檢察院檢察長等職位的候選人。國務院總理由國家主席提名由全國人大決定。執政黨還分別向地方人民代表大會推薦省、市、區、縣、鄉、鎮正職和副職候選人，以及地方各級人民法院院長、人民檢察院檢察長的候選人。正是依據執政黨的推薦權，執政黨的黨員進入各級各類國家機關，成為執政黨執掌政權的主體。

二、依法領導立法

法治社會奉行“法律至上”。執政黨的依法執政需要在立法環節發揮其執政特殊影響作用，以推進社會主義法律體系進一步完善。

首先，向立法機關提出立法提案，為將執政黨意志轉化為法律作初步準備。執政黨將本黨執政各項方針、政策、主張、決定寫進立法提案中，再依據我國《立法法》規定，向立法機關提交立法提案，由立法機關按立法程序進行審議，如執政黨的立法提案獲得通過，提案中所體現的執政黨意志就由此開始正式轉化為法律，獲得普遍法律的效力，對整個國家事物和社會成員產生約束力。

其次，執政黨可以利用本黨在各級人民代表大會里的黨員代表發揮影響立法的作用。由于在各級人民代表大會里執政黨黨員代表占一半以上比例，因此，黨員代表們將在立法機關的立法活動中發揮決定性的影響。這種影響既可以是對執政黨立法提案投贊成票，也可以對不符合執政黨意志的其他提案投反對票。總之，執政黨黨員在立法機關占人數上的優勢可轉化為執政黨的意志容易上升為國家的意志的優勢。

最后，執政黨通過對各級立法機關的領導，對立法工作發生積極的影響。按照我國現行黨的領導體制安排，各級人大常務委員會要接受該行政區劃的黨委常委會的領導。執政黨對立法的領導表現在：確立立法工作的方針；明確立法指導思想；審定立法規劃；建議將黨的方針政策轉化為法律；支持保證人大及其常委會充分行使立法權［2］。執政黨對立法機關工作應予尊重、支持，可以促進建立健全社會主義法律體系，為社會主義法治提供完整的法律體系，使國家一切活動有法可依。

三、依法支持行政

行政權的主要職能是執行國家立法機關制定的法律，管理廣泛的公共事務。國家行政機關是行使國家行政權的專門機關，是執行國家權力機關制定法律，管理各種行政事務的機關。執政黨依法執政在行政領域表現為領導、支持、監督行政機關履行職責，依法行政，執法為民。

首先，執政黨對行政機關具有領導的作用。這種領導作用是執政黨對各行政機關的黨委常委會和行政機關的黨員公職人員的掌控而實現的。按照我國現行執政黨領導體制的規定，執政黨從中央到地方的各行政區劃、各部門、各組織、各單位設立分層領導、由上至下的各級黨委；各級黨委之間的關系原則是下級服從上級、全黨服從中央；各級黨委的常委會是在本部門管轄的行政區劃內、部門內、組織內、單位內貫徹黨的中央委員會所確定的路線、方針、政策的執行機構，也是處理本地、部門、組織、單位的事務的決策機構和指揮中樞。在行政機關里的各級黨委是本單位、本部門行政工作的領導者和保障者。在我國行政機關公務員隊伍里有大量共產黨員在其中任職并履行職責。對于行政機關的負責人執政黨有權向國家各級各個機關推薦和委派領導干部人選，對于普通公務員許多優秀的共產黨員依法通過公務員考試而勝出。他們在行政機關履行職責就是在具體落實依法治國、依法執政、依法行政。

其次，執政黨對行政機關具有支持的作用。行政機關和工作人員依法行使行政權，本身就是落實由立法機關制定體現執政黨意志與人民意志相統一的法律。執政黨對行政機關履行職責的行為應予積極地支持，這是依法治國和依法執政的需要。在現代國家里，隨著公民社會生活領域的擴大，行政事務也日益增多。按憲法和各級政府組織法的授權，各級行政機關承擔著極為廣泛的管理職責。其行政管理權涉及國家的政治生活、經濟生活、文化生活和社會生活的方方面面，具體包括管理經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業、城鄉建設事業、社會福利事業，管理財政、民政、公安、民族事務、司法行政、監察、計劃生育等行政工作。有數據表明，一個國家的法律80 ?以上由行政機關及其工作人員執行。因此，執政黨支持行政機關依法行政就是支持它們在行政活動中落實依法治國的方略。

再次，執政黨對行政機關具有監督的作用。隨著現代國家公共職能的增加，行政權力也在不斷地擴張。如何在行使行政權力時不侵犯公民權利，是行政機關依法行政中的一個經常遇到的現實問題。任何權力都有擴張性，即使是法律為權力設置邊界，對權力不進行有效地監督制約仍然會產生權力的濫用和腐敗。執政黨在依法執政時，應從保護最廣大人民群眾權益的角度，依法對行政權力進行監督，使行政權在法律設定的軌道內正常運轉，保證行政機關依法行政。

四、依法領導司法

在法治國家權力體系中，司法權是適用法律的權力。是實現法治的最后環節或最后防線。依法司法是依法治國對司法機關的要求。在我國，司法權包括審判權和檢察權。實現司法法治就是實現各司法機關獨立行使自己的職權。執政黨依法執政在司法法治中的作用體現在向人大推薦各級人民法院和各級人民檢察院院長的候選人，向司法機關輸送政治過硬、業務精通的黨員擔任司法機關的主要負責人，這是保證執政黨掌控司法權的制度安排；除此執政黨還應確保司法機關依憲法授權獨立行使審判權、檢察權，黨的組織和個人不干涉司法權獨立行使，也不允許行政機關、社會團體和個人干涉司法活動。在我國司法改革中，執政黨發揮了積極指引和推進作用。黨的十六大提出的司法體制改革的“一個目標、七項任務”即“社會主義司法制度必須保障在全社會實現公平和正義。按照公正司法和嚴格執法的要求，完善司法機關的機構設置、職權劃分和管理制度，進一步健全權責明確、相互配合、相互制約、高效運行的司法體制。從制度上保證審判機關和檢察機關依法獨立公正地行使審判權和檢察權。完善訴訟程序，保障公民和法人的合法權益。切實解決執行難的問題。改革司法機關的工作機制和人財物管理體制，逐步實現司法審判和檢察同司法行政事務相分離。加強對司法工作的監督，懲治司法領域中的腐敗。建設一支政治堅定、業務精通、作風優良、執法公正的司法隊伍。”［3］這是執政黨在司法領域積極依法執政的體現，將會對我國司法法治和在全社會實現公平正義產生深遠的影響。

五、帶頭遵守法律

在落實依法治國和依法執政中，執政黨的領袖和黨員帶頭守法，意義非同平常。由于中國共產黨是中國唯一的執政黨，是擁有黨員數量最多的政黨，執政黨能自覺地守法，可以為整個社會的其他成員樹立好的樣板。反之，執政黨黨員和干部屢屢違法亂紀將會對整個社會起到極壞的消極影響。對于執政黨守法問題，改革開放以來，黨中央不斷地反思總結新中國建立以來的執政經驗教訓，認識到執政黨帶頭守法、依法執政的重要性。其認識過程經歷了三個階段：一是20世紀70年代由“依法辦事”代替了“依政策辦事”。其變化主要體現在黨的十一屆三中全會公報中對社會主義法制典型表述：“為了保障人民民主，必須加強社會主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩定性、連續性和極大的權威，做到有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必糾。……要保證人民在自己法律面前平等，不允許任何人有超于法律之上的特權。”［4］在此我們感受到剛剛從無序的 “文化大革命”中走出來的執政黨，通過總結新中國成立以來治理國家的經驗，對“法制”表現出前所未有的重視。二是20世紀80年代由“依法辦事”到守法入憲的升華。1982年，黨的十二大首次將“黨必須在憲法和法律范圍內活動”的原則寫入黨章。同年，我國憲法將執政黨守法載入憲法：“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織，都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律行為，必須予以追究。”“任何組織和個人都不得有超越憲法和法律的特權。”三是20世紀90年代由“依法辦事”原則到“依法治國”方略的轉變。“依法辦事”主要是針對各種公權力機關的一項基本原則。為了實現整個國家法治化，執政黨在十五大報告中將“依法治國”確立為黨領導人民治理國家的基本方略。這是中國法治進程中一個重要的轉折，它標志著中國開始明確走法治之路。四是21世紀初由“依法治國”向“依法執政”的深化。為了落實“依法治國”方略，執政黨又提出“依法執政”措施，從而明確將黨的一切活動納入法治軌道，這是中國共產黨法治觀念上的巨大進步，是執政黨科學理性執政的體現，也是中國法治進程中一個歷史性的飛躍。在憲法、法律和黨的文件共同規定約束下，執政黨帶頭守法將會極大地推進其他社會成員遵守法律意識的培育和提高。

總之，執政黨“依法執政”是社會主義法治的最重要的環節。它將使黨的領導貫穿法治的全過程。如果說，新民主主義革命證明了 “沒有共產黨就沒有新中國”的真理，社會主義建設經驗證明了 “沒有共產黨就沒有社會主義強大中國”的事實，那么，我們可以說，在中國全面現代化建設中，沒有共產黨的“依法執政”就沒有全面小康、法治、和諧的中國。

［1］［2］張恒山.法治與黨的執政方式研究［M］.北京：法律出版社 2004：194—195，205—206.

［3］江澤民.全面建設小康社會，開創中國特色社會主義事業新局面——在中國共產黨第十六次全國代表大會上的報告［N］.人民日報，2002－11－18.

［4］何海波.法治的腳步聲——中國行政法大事記（1978－2004）［M］.北京：中國政法大學出版社，2005：1.

責任編輯 宋桂祝

D616

A

1672－2426（2011）10－0019－03

張銳智（1955－），女，河北遵化人，遼寧大學法學院教授、博士生導師，主要從事中外法學比較研究。

劉旭東（1952－），男，遼寧沈陽人，遼寧大學法學院館員，主要研究方向為法律文獻學。

※本文系國家社科基金項目“儒家和諧觀與國家治理制度化”（06BZZ010）和遼寧大學“211”工程第三期重點學科階段性成果。