加強黨的建設 全面推進社會管理創新
——中共鞍山市委以黨建推進社會管理創新的調查與思考

課題組

（中共遼寧省委黨校，遼寧 沈陽 110004）

加強黨的建設 全面推進社會管理創新
——中共鞍山市委以黨建推進社會管理創新的調查與思考

課題組

（中共遼寧省委黨校，遼寧 沈陽 110004）

以黨的建設推進社會管理創新，是新形勢下加強和改進黨的建設，有效發揮黨組織在構建社會主義和諧社會中的功能作用的重要舉措。近年來，中共鞍山市委按照建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局的要求，著力在轉變黨的領導觀念，創新以黨組織為核心的社會管理體制，加強黨的基層組織建設，提高黨組織服務群眾工作能力等方面進行積極探索，積累了成功的經驗，對于推進黨的建設與社會管理的有機結合具有重要的啟示意義。

鞍山市委；黨的建設；社會管理創新；服務群眾

加強和創新社會管理是構建社會主義和諧社會的必然要求，也是新形勢下加強和改進黨的建設，提高黨的執政能力和鞏固黨的執政地位的必然要求。近年來，中共鞍山市委按照構建社會主義和諧社會的要求，在建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局的同時，著力在轉變黨的領導觀念，創新以黨組織為核心的社會管理體制，加強黨的基層組織建設，提高服務群眾工作能力等方面進行積極探索，逐步形成了以黨的建設全面推進社會管理創新的新格局。

一、以轉變思想觀念為切入點，對黨組織社會管理職能作出新定位

以黨的建設推進社會管理創新，首先是一個理念更新、觀念轉變問題。“十一五”期間，鞍山市委、市政府深入貫徹落實科學發展觀，按照“圍繞一個核心、加速兩個融入、推進三大任務”的戰略部署，實現了經濟社會發展新的跨越，綜合實力在全國百強城市排名由第44位上升到第30位。在鞍山經濟的快速發展與社會活力明顯增強的同時，也出現了經濟社會發展不平衡、不協調的問題和新經濟組織、新社會組織大量出現，社會流動人口急速增長等問題，特別是隨著改革的深化和企業改制、土地征用、房屋拆遷、城市公共服務管理等問題引發的社會矛盾也明顯增多，歷史遺留問題與改革發展中的問題交織在一起，社會矛盾的關聯性、敏感性、對抗性明顯增強，對鞍山的社會管理提出了新的挑戰，對推進社會管理體制機制創新提出了新要求。

面對新課題、新挑戰，中共鞍山市委清醒地認識到加強和創新社會管理的重要性，明確提出了“把加強和創新社會管理置于更加突出的位置，作為第一責任，推動社會管理取得長足進步，實現經濟社會協調發展”的要求。而要實現這個目標要求，首先是轉變觀念問題。據此，鞍山市委在探索社會管理創新工作過程中，突出強調了由經濟型黨委、政府向經濟社會建設型黨委、政府轉變，把工作重心更多地轉向社會管理與服務的理念。具體地講，就是要實現黨的工作的“五個延伸”和“三個轉變”。“五個延伸”即，一是推進各級黨政組織由單一經濟型向經濟社會型延伸；二是由只重效率向更加注重公平延伸；三是黨的組織由“斷檔”、“缺位”向周延覆蓋延伸；四是黨的群眾工作由事后處理向事前管理延伸；五是黨的社會管理工作由靜態向動態延伸。“三個轉變”即，一是樹立正確的維穩觀，實現從“維穩”向“維權”轉變，堅持“維穩必須維權、維權才能維穩”的理念，使群眾的合法訴求很好地得到解決，徹底從“越維穩越不穩”的怪圈中脫身；二是建立從源頭化解的維穩模式，實現從“事中處置，事后維穩”向“事前預防和解決”轉變；三是堅持標本兼治，實現從“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的個案處理向主動化解同類問題的制度化解決轉變，建立長效機制，使解決社會矛盾制度化、常態化。

黨的工作觀念的轉變必須以黨組織職能定位為依托。鞍山市委堅持把轉換社會管理職能作為社會管理創新的重要前提，對各級黨組織的職能作了重新定位：一是社區（村）黨組織主要負責社會服務，受理解決群眾以家庭為核心的利益訴求，“一站式”為群眾提供現代化、信息化、市場化、社會化的便民利民服務，并向上級黨委政府反映群眾需要解決的問題。二是街道（鄉鎮）黨委不再履行經濟職能，主要負責社會組織的管理和服務，解決社會組織發展中遇到的各種問題，受理和解決群眾以單位為核心的權益訴求，受理和解決社區反映的群眾訴求。如立山區委在街道社區社會管理職責設置上進行了試點，將街道原來的20多個部門整合為黨群工作部，行政管理辦、社會管理綜合部和綜治辦四個綜合性辦事機構，確定了街道社會管理28項具體工作，社區社會服務8項職責。三是縣（市）區黨委主要負責社會管理，受理和解決以社會為核心的發展訴求。把市直部門社會管理權限下放到城區，實施重心下移，不斷強化縣（市）區和鄉鎮（街道）的社會管理服務職能，把與人民群眾生活密切相關的供水、供電、供氣、供暖、房屋維修、街巷路養護等社會服務職能交由基層負責，讓大量民生訴求在基層得到解決，推動各級黨委政府由經濟建設型向經濟社會建設型轉變。四是市級黨委政府主要負責社會建設和管理，重點推進事關全市人民福祉的社會事業、社會福利、民生工程。特別是要著力規范行政作為，制定社會法規、社會政策，設計搭建渠道平臺，掌握形勢走向，致力于對全市城鄉群眾知情權、發言權、參與權、勞動權、健康權、教育權、監督權、居住權等權利的維護保障，營造權利平等、機會平等、規則平等的大小環境。

通過更新理念、轉變觀念，并對各級黨組織的社會管理職能作出新的定位，鞍山市已經逐步確立了“發展是硬道理”與“幸福是大道理”有機結合的發展理念，構建了與經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設“四位一體”建設格局相適應的黨組織職能管理體系，為把改革發展的成果轉化為社會共享的成果，不斷增強廣大人民群眾的舒適感、安全感和幸福感，奠定了重要的思想和組織基礎。

二、以構建專業化體制為基礎，在社會管理機制上取得新突破

以黨的建設推進社會管理創新，必須搭建好以黨的領導為核心的組織框架體系，以黨的領導體制創新推動社會管理制度創新。針對鞍山市長期以來存在的社會管理體制上條塊分割、相互掣肘，缺乏專心、缺乏專責、缺乏專業的問題，中共鞍山市委首先在推進社會管理體制專業化上進行探索，構建了以新機構承擔專業化、以社會力擴展專業化、以新人員保證專業化的體制格局。

以新機構承擔專業化，即以黨的領導體制創新推動社會管理制度創新。在新機構設置上，按照“黨委領導、政府負責、社會協同、群眾參與”的原則，于2010年12月成立了鞍山市社會管理委員會，與市委政法委合署辦公，由市委常委、政法委書記擔任社會管理委員會主任。同時，在市委組織部設立黨群工作辦公室，在市委宣傳部設立網絡監控辦公室，在市委黨校設立了社會管理創新研究中心，形成了以黨委工作部門為主干的社會管理領導體制。在強化黨委領導的基礎上，充分整合現有行政資源，建立市社會管理委員會統一領導的跨部門的大部門管理體制。市社會管理委員會下設兩個部、五個中心、七個辦公室，市委、市政府所屬的42個工作部門成為社會管理委員會成員單位。下設的兩個部是：以信訪局為載體的群眾訴求工作部和以市監察局為依托的群眾利益訴求督查部。五個中心是：社會管理創新研究中心、群眾訴求中心、矛盾糾紛排查調處指導中心、社會管理數據信息中心、法律援助中心。七個辦公室是：綜合協調指導辦公室、黨群工作辦公室、網絡監控辦公室、社會建設辦公室、政策法規辦公室和群眾利益訴求應訴辦公室、社區建設和社會組織管理辦公室。在縱向社會管理體系上，各縣（市）區成立以黨委為核心的社會管理服務委員會，街道（鄉鎮）成立以黨委社會管理服務辦公室，社區（村）成立以基層黨組織為核心的群眾利益訴求和社會服務工作站，逐步形成了橫向到邊、縱向到底的社會管理領導體系。

以社會力擴展專業化，即以新社會組織建設推動社會管理制度創新。在創新社會合力機制上，鞍山市委要求全市各條戰線的主要工作部門都要設立群眾工作或社會工作機構，把各職能部門的工作都立足于服務群眾、服務社會的根基之上。同時，要把社會組織當做社會管理的新血液、生力軍，鼓勵發展服務民生的團體、協會、中介、志愿者等社會組織、社會群體，引導社會組織在社會管理中發揮作用。目前，全市參與社會管理的各級各類社會組織已達973個，其中社區志愿者組織343個，擁有注冊志愿者人數達16.2萬人。在推動新社會組織發展的過程中，鞍山市委明確提出，必須加強基層黨組織與各類社會組織的聯系，強化對基層社會組織的領導，圍繞加強社會組織管理開展“創先爭優”活動，幫助社會組織解決各種實際問題，與社會組織協同發揮作用，構建以基層黨組織為核心的社會管理基層網絡體系。

以新人員保證專業化，即以充實優秀黨務干部推動社會管理制度創新。完善黨委領導的社會管理體制，德才兼備的干部隊伍是關鍵。按照市委關于加強社會管理的要求，各級黨委選拔了一批政治素質好、業務能力強、善于做群眾工作的黨員充實到社會管理工作部門，充當中堅骨干力量。同時在市委黨校開設社會管理班，將社會管理納入黨校主體課程，有計劃的專項培訓一批社會管理干部，提高基層黨員干部的社會管理能力。鞍山市委還準備在優秀“村官”、“鎮官”及大學畢業生中挑選一批有志于社會工作的黨員，進入社會管理機構，加強基層工作力量，為社會管理專業化發展提供人力資源保障。

三、以基層黨組織建設為重點，夯實社會管理的基礎工程

以黨的建設推進社會管理創新，必須把加強黨的基層組織建設作為基礎工程來抓。加強和創新社會管理，重點在基層、難點在基層、關鍵在基層。基層黨組織是加強和創新社會管理所依靠的最基本、最直接、最關鍵的力量。充分發揮基層黨組織在社會管理創新中的政治核心作用，堅持以黨的工作全覆蓋引領和推動社會服務管理全覆蓋，以基層黨建工作創新推動社會服務管理創新，是鞍山市委以黨建推進社會管理創新的重心所在。

實現“全面覆蓋”，創新基層黨組織設置方式。隨著近年來鞍山市新經濟組織、新社會組織和農業產業化組織的發展，鞍山市委明確提出基層黨的建設要以實現“全面覆蓋”為目標的要求，積極創新基層黨組織設置方式和活動方式，引導“兩新”組織健康發展。在非公有制企業，采取“工會先行、黨組織跟進”，以工建促黨建、黨建帶工建的方式，實行向非公有制企業選派黨建工作指導員等方法，堅持“邊組建，邊規范”的原則，逐步改變了黨建工作在非公有制企業的被動局面，取得了非公有制企業黨組織覆蓋率達54%、規模型以上非公有制企業黨組織動態組建率100%的成果，有效提升了全市非公有制企業黨建工作整體水平。在新社會組織中，積極探索區域聯建、行業聯建等多種方式，加大在社會團體、中介組織、民辦非企業中建立黨組織的步伐，新社會組織中黨組織的覆蓋率也由過去的15%上升到2010年底的35%。根據農村經濟組織新的發展趨勢，積極推進建立農村產業黨組織、行業協會黨組織、合作經濟組織黨組織、龍頭企業黨組織、示范服務基地黨組織建設，探索 “支部＋合作社”、“支部＋協會”等新型黨組織模式，實現基層黨組織在農業產業化組織中的全面覆蓋。

推動“全面建設”，創新基層黨建工作新格局。伴隨鞍山市城市化進程加速和城市管理重心向基層下移，城市社區的人口急劇膨脹，社區內黨的組織日漸增多，黨員數量快速增長，社區黨組織建設面臨的任務日益繁重。根據形勢的發展，鞍山市探索了把社區傳統的黨員管理方式與新型的黨員管理方式進行整合的方法，理順關系，形成分類分層管理的新格局。具體做法是依托具有一定規模、發展比較穩定的社區組織，采取單建、聯建等方式，組建社會服務型、維護穩定型、文明建設型、創業帶動型等各種具有相應功能類型的黨支部，如“園區支部”、“商貿市場支部”、“夕陽紅黨支部”等，形成以分類分層為主要特征的社區黨員教育管理機制，找準基層黨組織聯系黨員和群眾的結合點，構建社區黨員分類管理的新格局。在此基礎上，許多地方還探索建立了區、街道和社區三級黨組織協調機制，形成區委領導、街道黨委為核心、社區黨組織為基礎、駐區單位黨組織共同參與的區域性大黨建格局，理順社區黨組織與轄區黨組織的關系，形成事情共商、資源共享、文明共創、難題共解、活動共辦的共駐共建體制格局。

促進“全面提升”，發揮基層黨組織功能作用。有效發揮黨的基層組織在社會管理中的功能作用，是加強基層黨的建設的著力點。鞍山市委明確提出，基層黨組織必須以改革創新的精神加強和改進基層黨組織建設，不斷創新基層黨組織工作思路、工作內容、工作方式，提高城鄉基層黨組織協調關系、化解矛盾、排憂解難的能力水平，促進基層黨建整體功能 “全面提升”。根據這個要求，全市基層黨組織以“推動發展、服務群眾、凝聚人心、促進和諧”為目標，廣泛開展了“弘揚雷鋒精神，爭當振興先鋒”、“向郭明義同志學習”、“共產黨員工程”、“黨員干部走進千家萬戶”、“共產黨員溫暖工程”等活動。許多基層黨組織結合自身實際，在創先爭優中開展了各具特色的主題實踐活動，為黨員發揮先鋒模范作用提供載體。如窗口單位的黨組織開展了創建群眾滿意窗口和優質服務品牌、黨員公開承諾和掛牌上崗等活動，促進窗口單位和服務行業改進工作作風，提升服務質量，增強了基層黨組織在群眾中的凝聚力、影響力。

四、以服務人民群眾為核心，構建基層黨建工作長效機制

以黨的建設推進社會管理創新，關鍵是以服務人民群眾為核心，建立基層黨組織服務群眾的長效機制。鞍山市的實踐表明，社會管理創新的重點是在服務群眾的地方創新，在社會管理的難點方面創新。必須從“群眾有所呼、黨委政府有所應”這一基礎環節入手，按照執政為民宗旨體制化、職能化、長效化的要求，把改善民生、服務群眾納入各級黨委政府日常工作，作為基層黨組織的經常性工作來抓，切實做到群眾利益訴求“理有處說，事有人管”。

建設服務型黨組織，完善黨員服務群眾機制。建設服務型黨組織，是新形勢下基層黨組織定位的一個重要轉變。根據服務人民群眾的定位要求，鞍山市委提出，基層黨組織要改變傳統的以“做好群眾工作”為導向的黨建工作模式，確立以“代表群眾利益”、“服務人民群眾”為導向的新型工作理念，搭建基層黨組織聯系和服務群眾的工作平臺，進一步健全黨群聯系制度，構建基層黨組織和黨員普遍聯系群眾的網絡，完善服務人民群眾機制，開展體現人性化關懷的服務，真正形成以群眾需求為導向，以群眾參與為動力，以群眾評價為準則的工作機制。按照這個要求，許多街道黨委推行了在社區黨組織領導下，以社區工作聯席會、社情民意建言會、社區事務評議會和溫馨家園服務站等為載體的服務群眾工作機制；探索建立了黨員在居住地發揮作用機制，建立社區黨員志愿者隊伍，成立黨員治安巡邏隊、黨員服務驛站，推廣黨員承諾制和黨員服務示范崗，有效發揮黨員志愿者隊伍在社區服務中的作用；一些社區還建立社區干部包片區、黨小組包樓院、黨員掛牌包戶等責任制度，充分發揮共產黨員在社會管理中的先鋒模范作用。

建立民意訴求網絡，完善群眾利益訴求表達機制。樹立正確的維穩觀，實現從“維穩”向“維權”轉變，建立從源頭上化解矛盾的維穩模式，是鞍山市委社會管理創新的基本理念。根據這個理念，鞍山市構建了以黨委、政府為主導，各級黨組織為核心，市（縣）區兩級群眾工作機構為龍頭，職能部門應訴機構為主體，鄉鎮（街道）訴求中心為紐帶，村（社區）訴求工作站為基礎的橫向到邊、縱向到底的應訴工作網絡體系，初步做到了群眾理有處講、怨有處訴、難事有處反映、問題有處解決，逐步形成了群眾工作從源頭做、全過程做、靠大家做的工作局面。目前，城區的35個街道（鄉鎮）、240個社區（村）全部成立了群眾利益訴求應訴辦公室。在建立應訴機構的同時，鞍山市還重視網絡的作用，建立群眾利益訴求網，把群眾電話訴求、網絡訴求、登門訴求以及信箱投訴錄入到統一的網絡受理平臺。全面收集群眾的利益訴求，并把群眾利益訴求轉遞到各級黨委政府和職能部門，及時予以解決，形成了多渠道、全天候的群眾利益訴求解決方式。鐵東區還專門建立了“社會管理服務網”，“96715”群眾訴求服務熱線已全面開通，變多個電話為一個熱線，讓群眾足不出戶就能使自己的訴求得到解決。

建立社會解節組織，完善群眾利益訴求解決機制。創新社會管理，從根本上講就是要建立一套有人管事、有章理事、有人辦事的機制。為此，鞍山市委明確提出，要切實解決群眾問題“向誰說、誰來辦、怎樣辦”的問題，工作目標是讓全市老百姓的一切事務，時時有人管、處處有人管、事事有人管，而且一管到底，不留后遺癥。“向誰說”就是人民群眾以家庭為核心的利益訴求向社區反映，以單位為核心的利益訴求向街道反映，以社會為核心的利益訴求向市群眾訴求中心反映。“誰來辦”就是按照工作流程，社區受理群眾利益訴求，交由城區辦理，城區解決不了的，由市里解決辦理。突出社區是受理主體，城區是辦理主體，市里是督辦主體。“怎么辦”就是按照辦理流程，由社會管理委員會的各個部門跟蹤督辦，限時辦結，對群眾利益訴求分門類、分緩急、分大小，引進了掛牌解決、公示解決、限期解決的機制。根據這個要求，鞍山市在社會管理委員會下設矛盾糾紛排查調處指導中心，依托縣（市）區、鄉鎮（街道）調解中心和村（社區）調解工作站，構筑上下聯動的調解網絡，變“各自為戰”為“組合聯動”，構建了“大調解”工作平臺。目前，全市城鄉共建立調解組織2302個，有人民調解員2萬余名。本著“哪里有矛盾，哪里就有調解組織；哪里發生糾紛，哪里就有調解工作”的原則，使物業管理、征地訴遷、醫患、勞資、環保等各種社會矛盾和糾紛及時得到化解。去年，全市共排查調節各類糾紛2030起，調處率達100%，調成率也高達98.8%。

創新社會管理考核方式，完善黨建工作評價機制。建立健全基層黨建考核評價體系，是落實基層黨建工作責任制，推進社會管理創新，提升基層黨組織建設生機與活力的具體體現和有效手段。按照提高基層黨的建設科學化水平、創新社會管理制度的要求，鞍山市委把建立黨建工作目標考核制度作為推動基層黨的建設的有力工具，把社會管理工作目標納入各級黨委領導班子和領導干部考核體系，并逐步加大社會管理指標考核權重，形成了各級黨委重社會管理、重社會建設的良好導向。與此同時，鞍山市還從創新考核方式入手，全面引入“他評”機制，推動考核評價由內部“自評”為主向“自評”與“他評”相結合轉變。所謂“他評”，就是將各級黨委政府工作的評價權交給人民群眾和社會組織，把人民群眾最關心的社會公共服務、社區建設、社會設施建設、社會保障制度、矛盾化解體系、安全保障體系等事項納入民生指標綜合評價體系，建立“你服務誰、誰評價你、你向誰負責”的新機制，讓社會組織評價黨組織、人民群眾評價黨員。在開展每個黨的基層組織聯系20個社會組織，每個黨員聯系20名群眾的服務群眾工程中，把聯系對象對黨的基層組織的評價作為對黨的基層組織和黨員考核評價的重要依據，形成自下而上的聯動考核評價機制，有效推進了黨的領導功能和社會組織功能的互補，黨組織力量與社會協同力量的互動。

（課題組成員：張小莉、齊文學、魏子揚、牟廣東、唐曉清）

責任編輯 魏子揚

D26

A

1672－2426（2011）10－0022－04