地方人大常委會“重大事項決定權”的程序機制

□ 馮健鵬

我國憲法第一百零四條規定“縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會討論、決定本行政區域內各方面工作的重大事項”[1]，地方組織法第四十四條第四項將該項權力明確為“討論、決定本行政區域內的政治、經濟、教育、科學、文化、衛生、環境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項”——這成為地方人大常委會重大事項決定權的憲法和法律依據。這項權力在傳統上被認為屬于人大立法權、監督權、決定權、任免權這四項基本職權中的決定權，是地方人大常委會的一項基本權力。

自1988年安徽省人大常委會制定關于重大事項決定權的地方法規以來，已有多個地方人大常委會進行了類似的地方立法；相關的理論研討也進行了20多年，但該項權力的行使狀況卻并不盡如人意，有實務工作者將其歸納為“四多四少”，即“提出意見建議的多，作出決議決定的少；被動例行的多，主動行權的少；決定事項程序性的多，實質性的少；決定內容抽象空洞的多，具體指向的少”[2]。造成這一狀況的因素有很多，就規范層面而言，最廣為詬病的就是“重大事項”作為一個概念，在憲法和法律上過于抽象和籠統。相應的，許多地方法規也試圖以“列舉條款加兜底條款”的方式，將“重大事項”具體化，例如廣東省將“應當由本級人大常委會審議并作出決議決定”的事項具體化為11項（包括兜底條款，下同），將“應當向本級人大常委會報告，人大常委會可以提出意見建議”的事項具體化為17項；貴州省將前述兩類事項具體化為8項和17項；山東省將前述兩類事項具體化為13項和20項等等。

盡管如此，“重大事項在規范上難以明確化”的問題仍然沒有得到解決。應該看到，“重大事項”本身就是難以在實體上加以明確化、甚至在明確化后可能有害于該項權力行使的：從這個概念本身來說，“重大”是個相對的、動態的表述，“重大事項”因而也是相對的、動態的，會因時因地發生變化，過于明確化反而會影響其社會適應性[3]；從這個概念的設置來說，“重大事項決定權”與立法、監督、任免等權力相比，本身就具有兜底的色彩，過于明確化則會對整個權力配置結構造成不良影響。

換言之，從實體上說，“重大事項”就處于“既不能不明確”和“又不能過于明確”的兩難境地，這也成為重大事項決定權難以有效行使的深層因素之一。在這種情況下，與其一味追求實體概念的明確化和具體化，倒不如換一個角度，從程序方面對其規范化并進而加以保障，即在代議民主的框架內，將某一具體事項是否“重大”交由常委會進行判斷，在程序上確保這種判斷的合理性與及時性，并確保被認為是“重大”的具體事項在之后的“議”和“決”兩個階段都能獲得妥善的處理。也就是說，“重大事項決定權”的關鍵并不在于事先將具體的“重大事項”一一羅列（這是不能也不應羅列窮盡的），而是在于有一個適當的機制能隨時判斷某具體事務是否屬于“重大”并確保后續的適當處理。

于是，對“重大事項決定權”的分析就有了新的思路：首先，需要考察現有的相關程序與足以保障“重大事項決定權”運轉的目標相比，還存在哪些差距？其次，相關的程序設計當然有多種選擇，那么在選擇過程中需要考慮哪些基本因素？最后，“重大事項決定權”程序保障的具體完善措施可以有哪些？

一、程序缺失：“重大事項決定權”的另一種考察視角

憲法和地方組織法對于地方人大常委會重大事項決定權的程序都沒有作具體規定，相關的程序主要體現在各地制定的地方法規中，其中許多地方都制定了專門的“討論決定重大事項辦法”，另外還有部分程序參照該人大常委會議事規則的內容。這些構成了重大事項決定權在程序方面的基本規范內容。

就“討論、決定重大事項”這個行為本身來說，主要的程序環節包括：啟動程序、討論和決定程序、決定后的處理程序。在這幾個環節上，現有的規范都或多或少存在著程序上的問題。

在啟動程序方面，主要的注意力都集中在傳統上被視為重大事項決定權關鍵問題的“什么事項才算重大事項”。各地通常的做法是將重大事項進行分類，其中較多見的是分為三類：應當經人大常委會批準和決定的事項；應當向人大常委會報告，必要時可以作出相應決議的事項；應當報人大常委會審查或備案的事項——其中第一和第三類出現得更多。這種分類雖然涉及一些程序的內容，但本質上仍然屬于實體權力的劃分。較早對相關程序做較系統規定的有1999年頒布的《湖北省各級人民代表大會常務委員會討論、決定重大事項的規定》，其程序性規定也對后來其他省市相關的地方立法產生了影響。不過，從具體內容來看，主要還是直接套用地方組織法及其他法律法規中關于提出議案的一般性規定，這樣就難免忽略了“重大事項”本身的特點。例如地方人大常委會主任會議可以決定“一府兩院”提出的議案和常委會組成人員聯名提出的議案的去向（甚至可以拒絕將后一類議案提交常委會審議）——這里直接套用了地方組織法第四十六條。當然，這是由于主任會議本身在人大常委會的組織架構中就處于中樞地位，從而令主任會議在重大事件決定權的行使過程中具有極為重要的作用[4]。但是，主任會議本身畢竟沒有自行決定某事是否屬于“重大事項”的權力，而只能依據外在的實體標準來判斷，即只能乞靈于清單式的“重大事項列表”，而正如前述，這樣的列表實際上是無法最終明確的——換言之，這樣的程序安排仍然會陷入前述的界定“重大事項”的兩難境地。

在討論和決定程序方面，基本上都是要求按照本級人大常委會的議事規則辦理；或者在議事規則的基礎上作一些補充規定，例如廣東和山東都對重大事項案的提請審議時間等內容作了規定。當然，作為議案的一種，遵循一般的議事規則也是理所當然之事；但是與其他議案相比，關于重大事項的議案通常與人民生活的具體事項有著更為直接的關聯，由此往往也會產生更大的爭議性[5]，令相關的討論和決定更加難以推進。因此，除了遵循一般的議事規則之外，還有必要考慮引入一些有助于消弭對抗情緒、充分化減爭議的具體程序。如果重大事項的討論和決定程序能體現出這一點，勢必能將大量的社會爭議問題納入人民代表大會制的框架內解決，從而增強社會矛盾解決的法制化與平和化。另一方面，也能令人大常委會的“重大事項決定權”充分運作，避免人大常委會在社會熱點問題的爭議和解決過程中沉默不語的窘境——換言之，在程序的保障之下，完全可以通過地方人大常委會的“重大事項決定權”，確保社會的和諧穩定，并進而提高地方的法制建設水平。

在決定后的處理程序方面，相關規范普遍缺乏否定性后果，對于違反相關規范的應對措施準備不足。相關地方法規對于“重大事項決定權”的保障措施主要集中于三個方面：“一是有關機關應認真執行人大常委會關于重大事項的決議、決定及相關的審議意見；二是常委會對決議、決定的貫徹執行情況應加強監督檢查；三是對應當報請人大常委會而不報告或越權作出決定，以及對審議意見不執行、不辦理的，人大常委會可以采取制裁措施。”[6]其中對第三方面“制裁措施”的規定普遍較抽象，欠缺可操作性。

綜上，從程序的角度來看，“重大事項決定權”在入口（啟動程序）、處理（討論和決定程序）、出口（決定后的處理程序）三個環節都存在著問題。傳統上大多只關注入口環節，這也許是因為啟動的困難和爭議直接影響了該項權力的運作，從而掩蓋了后續環節的問題；但由于程序缺失是各個環節中普遍存在的，所以即使啟動程序獲得了徹底解決，后續環節在程序上的缺陷仍然會影響該項權力的運作。

這種程序上的缺陷與地方立法中普遍存在的形式主義、跟風現象和缺乏地方特色等情況[7]是分不開的。而追根溯源，這主要由于對待法制的自上而下的傳統視角，在對地方權力機關的、與地方人民生活直接相關的權力進行制度設計的時候，卻恰恰忽視了來自基層的、自下而上的要求。前述程序缺陷事實上都可以被視為是沒有將這些要求制度化的結果：自下而上提出的議案更難啟動程序、討論和決定程序（主要是討論程序）沒有為來自民間的聲音留出足夠的空間、決定后的處理程序也缺乏為民眾所準備的具體救濟途徑——換言之，地方人大常委會“重大事項決定權”的程序保障，不僅僅是對現有程序的技術性修補，更是涉及整個制度設計思路的改變。因此，在探討具體的程序完善措施之前，有必要對程序設計的基本要求進行梳理和歸納。

二、程序設計的基本要求

“程序”是指從事某種行為、作出某種決定的過程、方式和關系；當程序以法律的形式固定下來，就成為法律制度的組成部分。可以說，制度化的程序是貫穿所有國家機構運作過程的基本要素。正如法律有善惡之分，程序也有優與劣、正義與非正義的價值內涵問題[8]。所以，建立某種程序保障制度，并不能僅僅滿足于“有程序可依”，更要確保所依據的程序是優質的，即符合某些價值內涵的基本要求。作為地方人大常委會一項重要權力，“重大事項決定權”的程序設計要求可以從三個層面來考慮：第一，作為一種法律程序，要符合程序本身的正當化要求，即正當程序的要求；第二，作為權力機關直接行使的權力的程序，要符合權力來源的要求，即充分發揚民主；第三，作為地方人大常委會多種職權程序之一，要符合職權之間相互協調的要求，能夠實現與其他程序（如監督程序、人事程序、立法程序等）的整合。

（一）程序本身的要求：正當程序

“正當程序（dueprocess）”最初是針對審判程序的，以英國普通法的“自然公正二原則”——“任何人都不能充當自己案件的法官”和“任何一方的訴詞都要被聽取”[9]為代表。之后相關研究擴展到其他國家公權力機關的程序中，成為一種具有普遍性的公法原理：例如美國學者貝勒斯基于法經濟學分析所提出的八項“程序利益”[10]；再如美國學者泰勒基于社會心理學的方法歸納的“影響對程序公正的感受”七個因素[11]；以及我國學者季衛東提出的程序的四項基本原則、六項構成要素以及八項判斷標準[12]等——這些在具體程序的設計過程中都是值得借鑒的。

此外，針對我國人大制度本身的特點和運作現狀，也有學者提出了具有針對性的程序要求，例如對“公開”、“參與”、“說理”、“制度化”這些因素的強調[13]，這也是人大常委會相關程序設計時需認真考慮的。

（二）權力來源的要求：充分發揚民主

我國憲法第三條第二款規定“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產生，對人民負責，受人民監督”。對地方人大常委會的“重大事項決定權”來說，其權力的來源當然也必須追溯到當地人民經過民主選舉的方式所進行的授權；而作為代議機關直接行使的一項權力，其在運作程序上也就必須充分發揚民主的要求。

對于具體的程序而言，直接民主和間接民主有所不同。總體而言，“重大事項決定權”的運作屬于間接民主，其重點在于人大常委會內部討論和決定的民主化、人大常委會與本級人大及人大代表的互動，以及對公眾知情權的保障；但在間接民主的制度框架內仍然可以建立容納直接民主的制度通道，在程序啟動環節、重大事項討論和調查環節，以及決定效果的反饋環節，都可以考慮設立公眾直接參與的程序，以盡可能地吸納民意、發揚民主，同時也能有效地將社會矛盾和爭議引導到以人大制度為基礎的制度化解決途徑中。

當然，“充分發揚民主”對于程序也有一些具體的要求。例如美國學者所歸納的民主程序的五項判斷標準：第一，有效參與，即在任何一項具有約束效力之政策的制定過程中，尤其是最終的決定階段，程序的參與者應該擁有適當且同等的機會來表達他們的偏好；第二，最終的決定階段必須平等投票，在裁定最終方案之際必須完全以民主投票的結果作為依據；第三，深思熟慮，即每位程序參與者都應該擁有同等的適當機會，來了解并判斷（在決策過程所允許的期限之內）哪一項決策方案最能夠符合公民的全體利益；第四，控制議程，即在決策議程方面，程序參與者必須擁有完整的機會透過民主程序的方式，來決定議程的先后順序；第五，普遍涵蓋，即任何一位隸屬于政府及其法律規范之下的成年人，都必須被推定為擁有一項無條件的權利，有資格成為民主程序的參與者[14]。這五項判斷標準有些僅針對直接民主，有些則對于直接民主和間接民主都可適用。

（三）職權之間協調的要求：與其他程序的整合

如前所述，“重大事項決定權”傳統上被認為屬于人大的決定權，與人大立法權、監督權和任免權并立。但就權力的性質而言，這四者都是“集合性的國家權力”的一部分，“在權力主體和權利效力上完全相同，只是在具體的規范功能和社會作用方面存在差異”[15]。當然，正是因為規范功能和社會作用的差異令這些職權的行使程序存在區別；但由于這些職權的共同基礎，使得人大機關在處理同一事項時可能多管齊下，此時就需要各種程序之間能夠充分整合，以便各項職權能夠協調配合，順利解決問題。

具體而言，“重大事項決定權”在程序上與其他職權程序的整合主要表現為轉入和轉出兩個程序設計：在轉入方面，要明確立法、監督和任免程序在何種情況之下可以（或應當）轉入重大事項決定程序，并且明確轉入的具體程序——這也是對前述“重大事項決定權”在啟動環節存在程序缺陷的彌補；在轉出方面，主要是重大事項決定之后（或重大事項討論過程中），在何種情況下可以（或應當）轉為立法、監督和任免程序，并且明確轉出的具體程序——這也是對前述“重大事項決定權”在決定后的處理程序環節存在缺陷的彌補。

三、完善程序保障的措施建議

程序保障的措施建議，仍然按照前文劃分的三個環節，即啟動程序、討論和決定程序、決定后的處理程序分別闡述。

（一）啟動程序

如前所述，目前對于“重大事項決定權”的探討主要集中在啟動條件上，而本文的初衷之一便是以程序的合理設置來化減啟動條件的實體糾結，也就是在代議民主的框架內，將某一具體事項是否“重大”交由常委會自己進行判斷。

提出重大事項案的主體，可以參考地方組織法第四十六條，即本級人大常委會主任會議、本級人大各專門委員會、一定數量的本級人大常委會組成人員聯名（縣級為3人，其他為5人）；同時考慮重大事項往往涉及行政和司法事務，因此本級的“一府兩院”也應有提議案權——在近年來各地人大常委會對重大事項決定權的規范中，通常就是這樣規定的。

但地方組織法第四十六條規定了這種議案“決定提請常務委員會會議審議，或者先交有關的專門委員會審議、提出報告，再提請常務委員會會議審議”；而一定數量的本級人大常委會組成人員聯名的提出的議案更是需要“由主任會議決定是否提請常務委員會會議審議，或者先交有關的專門委員會審議、提出報告，再決定是否提請常務委員會會議審議”——這相當于賦予主任會議事先審查的實體權力。而正如前文第一部分所分析的，這種對于“重大事項”的事先審查權，至少其能夠決定一定數量的本級人大常委會組成人員聯名提出的議案“是否提請常務委員會會議審議”的權力，是并不合適的；而“先交有關專門委員會審議、提出報告”也可以作為一項動議，由主任會議（當然也可以由其他的常委會組成人員）在常委會對重大事項案進行審議的過程中提出。當然，這樣一來，勢必增加常委會會議的工作量，進而涉及常委會的組織和會期等結構性因素。但是，一方面，結構性因素乃是為了常委會履行職權而產生的手段，不應反過來形成對履行職權的阻礙；另一方面，考慮現實情況，也可以考慮適當提高常委會組成人員聯名的門檻，以便“便于提案”和“便于會議操作”在之間達到平衡。

另外，也可以考慮以適當的形式賦予本級人大代表提議案權。如前所述，“重大事項”往往與民眾生活密切相關、是民眾非常關注的問題，但是由民眾直接提議案的方法在技術上并不可行，于是人大代表的作用就顯現出來了：人大代表相對而言與選民的關系更為密切、選民也有更加便利的渠道向人大代表表達意見。因此，可以考慮在本級人大代表一定數量（或一定比例）聯名的情況下，賦予其提議案權。

在啟動方式上，除了由提案主體隨時提出的議案外，地方人大常委會本身也可以根據實際情況，實現確定每年或每屆需要討論的若干重大事項，這樣便于各方有充分的時間進行準備。當然，這種啟動方式無法替代隨時提出的議案，考慮到現代社會瞬息萬變的現狀，這無疑是后者的補充。此外，常委會在行使監督、立法、任免等其他職權時，遇有相關的重大事項需要先行討論，也應有完整的轉入程序與之銜接。

最后，民眾的知情權應當在程序上得到充分的保障。無論“重大事項”的議案是否能進入后續程序，相關的信息除法定應保密的以外都應公開，包括議案主體、議案內容、議案后的程序處理情況等。

（二）討論和決定程序

如果按照本文的程序化思路，關于重大事項的議案進入討論和決定的門檻將大幅降低，大量的判斷與評價工作將在常委會會議的討論過程中進行。因此，這一環節的重要性也就隨之增加了。

從現有的相關地方法規來看，在“討論”這一環節，基本上適用本級人大常委會的議事規則，我國人大目前的議事規則不無可議之處[16]，但因與本文主旨沒有直接關系，故不再展開。在“決定”這一環節，通常都是按照“應當經人大常委會批準和決定的事項；應當向人大常委會報告，必要時可以作出相應決議的事項；應當報人大常委會審查或備案的事項”的分類處理。

在上述規范基礎上，主要可以從兩個方面進行程序上的完善：

一方面，引入一些能夠與民眾直接互動，進而有助于消弭對抗情緒、充分化減爭議的具體程序。其中最基本的要求仍然是信息公開、保障民眾的知情權；按照“以公開為原則、保密為例外”的要求，依法明確劃定保密信息的種類與范圍，從而確保信息公開的可操作性。在具體程序上，可以嘗試采用聽證會、討論現場直播、討論議題和計劃提前公開征求意見、討論記錄和結果公示等方式；同時，也應當充分考慮與所討論的重大事項有密切關聯的人大代表參與的制度途徑，如參與討論或列席旁聽等。

另一方面，在討論與決定過程中，完善轉入其他履職行為的銜接程序。發生轉入其他程序的原因主要在于討論過程中可能發現某些事實不清，需要進一步調查；此時就不得不中止討論程序，待事實查清后再行處理。在我國人民代表大會制度的框架內，具體的調查手段包括詢問和質詢、聽取專項工作報告、組織調查委員會等。在銜接程序上，主要是明確提議中止討論、啟動調查的主體（通常以主任會議和一定數量的常委會組成人員聯名）；提議通過的方式（按照議事規則的一般要求即可）；以及調查結束后重啟討論的程序（因為是中止程序的重新啟動，所以在程序上應當自動啟動）。

（三）決定后的處理程序

從現有的地方法規來看，只有部分重大事項在討論之后需要或可以作出決定；而作出決定的重大事項案就涉及決議如何落實的問題。正如前文所考察的，目前的規范對于這方面的否定性后果，這也是“重大事項決定權”程序缺失的表現之一。但從實體上看，地方人大常委會其實擁有非常多的處理手段，這就是監督法所賦予的各項監督權力，包括財政監督、詢問和質詢、特定問題調查、撤職案、規范性文件的備案和審查等，其中有些既可以在討論階段作為調查事實的手段，也可以在決議之后作為監督決議落實的保障。此外，地方人大常委會本身擁有的人事任免權，可以成為確保決議落實的有力武器。

在程序上，這些監督程序各有自己的啟動要求，而且啟動這些程序作為落實相關決議的保障手段，也只是一種可能性。因此，很難在“重大事項決定權”本身的程序框架內構建銜接程序，而只能立足于前述監督手段各自的啟動程序，本文就不再展開了。

四、結語

當然，本文所提出的措施建議還不是完整的程序規范，后者仍然需要在各地人大常委會行使重大事項決定權的實踐活動的基礎上，逐步形成和完善。從這個角度來說，本文所討論的“程序保障”是為國家機關的權力配置提供一種形式上的界定方式。而這種界定形式的實質基礎，一方面固然有賴于我國人民代表大會制度本身，而另一方面則有賴于地方法制的實踐：“重大事項決定權”作為地方人大常委會的一項重要權力，直接面對地方上的各種狀況，只有在自下而上的實踐過程中，才能對“重大事項”的實質內容形成共識。本文所探討的程序保障，保障的也正是這種地方法制的實踐。

[1]由于該條款中“討論、決定”的表述，有觀點認為該項權力應稱之為“重大事項議決權”，參見崔建華：《決定權還是議決權——人大重大事項議決權的幾個理論問題》，載《人大研究》2006年第2期。本文也認為“議決”的表述更加準確，但仍遵循約定俗成的表達，稱之為“重大事項決定權”。

[2]陳書友：《地方人大重大事項決定權虛置現象須扭轉》，載《人大研究》2004年第8期。

[3]成國春：《法律不宜對重大事項作出具體界定》，載《江淮法治》2006年第2期。

[4]徐琪：《發揮主任會議在行使重大事項決定權中的作用》，載《人民政壇》2004年第3期。

[5]例如“廈門PX事件”、廣州番禺建垃圾焚燒廠的爭議、上海建設磁懸浮的爭議等，雖然在形式上并沒有都啟動當地人大常委會的重大事項討論程序，但其實質上的“重大性”卻是無可爭議的。

[6]葉勇鵬：《關于“重大事項決定權”地方立法綜述》，載《人民政壇》2002年第5期。

[7]封麗霞：《中國地方立法30年成就與問題》，《全國“法治進程中的地方法制建設”專題學術研討會主題發言》，2009年12月3日。

[8]孫笑俠：《程序的法理》，商務印書館2005年版，第17頁。

[9]【英】彼得·斯坦、約翰·香德：《西方社會的法律價值》，王獻平譯，鄭成思校，中國法制出版社2004年版，第112～113頁。

[10]【美】邁克爾·D·貝勒斯：《程序正義——面向個人的分配》，鄧海平譯，高等教育出版社2005年版，第158～164頁。

[11]T.Tyler,WhatIsProceduralJustice:Criteria Used by Citizens to Assess the Fairness of Legal Procedures,Law&SocietyReviewVol.22,No.1,1988.

[12]季衛東：《法律程序的形式性與實質性——以對程序理論的批判和批判理論的程序化為線索》，載《北京大學學報》（哲學社會科學版）,2006年第1期。

[13]蘇新建：《議會程序的功能與人大的程序化》，載《人大研究》2006第8期。

[14]【美】達爾：《民主及其批判》，李培元譯，韋伯文化國際出版有限公司2006年版，第175～185、208頁。

[15]莫紀宏：《論監督權與重大事項決定權之間的關系》，載《北京聯合大學學報》（人文社會科學版）2008年9期。

[16]仝宗錦：《認真對待議事規則》，載《中國改革》2008年4期。