決算工作的不足與彌補

□ 李衛民

年中時節，是各級人大常委會審查批準本級政府決算之時。相比社會公眾對于年初預算或“三公”費用的關注、熱議而言，人們對決算明顯陌生得多。決算代表什么，人大批準決算具有什么效力，當前決算工作是否到位，等等，類似的問題可能很多人并不清楚，甚至有些人并不在意。作為預算制度中的一個重要內容，決算本應發揮重要的作用，但現實中似乎面臨著不小的遺憾。

（一）

決算，簡而言之，即預算執行結果，因此，決算與預算是相互依存、互為因果的。預算是決算的前提，不存在沒有預算的決算；決算是預算的結果，離開了決算的預算是沒有意義的預算。作為現代國家管理一項必備工具的預算，在我國隨著社會主義市場經濟的建立和公共財政的發展，當前已受到人們越來越多的關注。相比之下，人們對于決算及決算的審批則顯得冷淡，最多是感興趣于審計報告揭示的種種問題，而審計反映的相關問題其實只是決算工作的一個方面，并非決算事項本身。

決算不僅沒有受到社會公眾的應有關注，政府部門對它似乎也不夠重視。當前各預算單位編制決算草案往往不夠細致認真，主管部門審核把關也不夠嚴格。究其原因，有分析指出，年初預算關系到一個部門在新的一年里能夠得到多少財政資源，所以部門在編制預算、爭取財力時充滿積極性；而決算只是預算執行結果的匯總，現階段部門決算的情況好壞，并不對部門的支出績效評價和來年預算安排產生多大影響，所以也難怪相關部門重視不夠。

決算作為預算執行的法定結果，必須得到人大常委會的審批確認，人大常委會審查批準決算是一項重要的法定程序。有專家歸納決算具有技術上的算賬功能、制度上的評價功能、政治上的追責功能和管理上的決策功能。因此，人大常委會審批決算最重要的是要分析、確認政府收支的最終結果，審議、評價預算執行的成本績效，解除或追究政府開銷的財務責任，也就是說人大常委會審批的對象是政府決算草案，重點是決算數字是否真實、合法、有效。但是，實踐中各級人大常委會對于政府提交的決算草案無不是“照單全收”，全部予以認可；決算審查報告中雖然也指出問題所在、提出改進建議，但所提的問題、建議往往并非針對決算本身，而是針對預算編制、執行及管理方面，盡管這樣的審查結果也會對預算整體工作、進而對決算起到促進作用，但其針對性和作用力顯然是間接的而不是直接的。

（二）

當前人們在說到預算時，經常會提及預算的專業性與復雜性，在不少人眼里，預算是個挺玄乎的、不太容易弄清楚的東西。所謂“外行看不懂，內行說不清”。這種情況在決算中自然也是存在的。先看工作中的一個實例，如某年某地決算報告中為印證“支出結構持續優化，重點支出保障有力”，專門列出“農業支出×××億元，完成預算的219.1%”。乍一看，農業支出的確是保障有力，但細想一下，卻不免讓人心生疑問：實際支出超出預算這么多，這多出來的錢來自哪里？而且，決算結果與年初預算相差如此之大，究竟是說明實際支出情況好，還是說明年初預算太不靠譜？需要說明，這里所述的實際支出的大幅增加都是有合法依據的，采取的計算方法也是符合現行有關規定的；之所以讓人覺得疑惑主要是因為年初預算所用的資金口徑與決算所用的資金口徑發生了很大變化，而計算完成情況時卻簡單地拿決算數去與預算數作比較，結果自然顯得怪異。至于為什么不能將預決算數調整為統一的口徑進行比較，解釋起來就要陷入體制如此、規定如此等的說法怪圈。由此不難看出，當前決算過程中還存在不到位、不規范之處，預決算指標口徑不統一問題即為其中一個方面。

決算工作程序上也有不足。拿決算材料的提交來說，人大常委會審查批準的對象是政府提交的決算草案表，決算報告不過是決算草案表的說明。隨著部門預算制度的逐步建立，部門決算也日益成為政府決算的重要組成部分，因此，政府向人大常委會提交決算總表的同時，還應當提交部門決算草案表。但實踐中，政府卻從未正式向人大常委會提交部門決算草案表，有時財政部門倒是有向人大財經委提交，不過也不是固定的、制度化的。再拿部門決算的批復來說，預算法明確規定，“各級政府決算經批準后，財政部門應當向本級各部門批復決算。”決算批復是決算過程中的一個法定環節。但實踐中，也許是因為部門決算草案并未提交人大常委會審查批準，所以部門決算的批復也未得到真正實行。

（三）

決算是預算執行的終結程序，決算的實質是最終確認政府收支數額，并核銷政府的支出責任。所以決算是預算的結果，決算與預算是國家財政制度的兩翼。有人基于預算決算之間的這種關系，形象地把決算比作財務上的“報銷”：編制預算，就像是向單位預借款項，這時你取得了支用這筆款項的權力，但同時也承擔了必須依照規定使用款項的責任；等到完成了相應任務，你還必須到財務部門辦理報銷手續，這樣才能解除自己的借款責任，這時的報銷手續就相當于決算。很明顯，報銷時到底能夠報多少錢，并不取決于你自己說花了多少錢、拿出多少金額的票據，因為其中有些票據可能不符合財務規定是報不了的。同樣道理，決算時也不能是部門說自己花了多少錢，審核部門就認定它花了多少錢，而應該依照預算確定的任務、部門實際的開銷以及任務完成的績效，最終確定部門支出數額的多少，判定部門完成任務的好壞。如果部門開支中存在問題，就要嚴格追究相應的責任，這種責任包括經濟責任，也包括政治責任等。政府開支的數額確認與責任追究，這是決算的實質所在。要充分發揮決算的職能作用，首先要加深對決算內涵的認識，準確理解決算的重要意義和實質要求，這樣才能正確運用好決算這項制度。

要讓決算真正發揮好作用，還必須深入細致地做好決算中的各項工作。正如我們一直強調預算審查監督關鍵是部門預算的審查監督、部門預算必須細化編制一樣，做好決算工作也應當把注意力集中于部門決算、集中于部門各個具體項目的決算。按照這樣的思路，就要求部門必須編制細化的項目決算，詳細列明各個項目支出的預算數、執行變動數和決算數，對于執行中的變動情況應作出具體說明，并具體說明項目支出取得的成效等；針對細化的部門決算草案，人大審查機構要進行細致的審查監督，對部門決算情況的真實性、合法性和效益性作出評價。為充分體現與落實部門支出的責任，有必要扎實做好預算績效考評工作，并將考評結果作為考核部門支出成效、安排部門來年預算的重要依據。同時，人大應當充分借助審計機關的力量，因為人大審查決算難以離開審計的技術支持。實踐中，中央財政以及許多地方財政都已實行了部門決算的審計審簽制度，這一做法有助于人大審查機構更加全面深入地了解掌握部門經費收支及項目開展情況，值得加以普遍推廣運用。