充分發揮“審議意見”跟蹤監督作用

□ 陳金玉

聽取和審議“一府兩院”專項工作報告、執法檢查是各級人大常委會常用的主要監督形式。隨著監督法和《河北省實施〈監督法〉辦法》的實施，聽取報告、執法檢查→提出審議意見→“一府兩院”研究處理→報告處理情況→向社會公布，逐漸形成了一個工作閉合路徑和綜合運用監督形式的有機組成部分。審議意見越來越多地使用，已成為人大常委會議事決策成果的表現形式、督促本級“一府兩院”整改工作的書面交辦方式、人大有關專門委員會或常委會有關工作機構跟蹤問效的重要抓手。探析“審議意見”的法定含義，規范運用審議意見，對于不斷增強人大監督效果，顯得十分必要。

一、準確理解“審議意見”的法定含義

審議是憲法和法律賦予人大代表的一項重要職權，是人大代表代表人民行使國家權力、管理國家事務、監督本級“一府兩院”的具體體現，也是人大代表匯民意、集民智、發表自己政見的一種重要形式。本文所稱審議意見，是人大常委會主任、各位副主任、秘書長、各位委員在常委會會議上發言的綜合，是對專項工作報告、執法檢查報告的總體評價和對被監督對象工作的建議、批評和意見。

法定的審議意見首見于監督法。監督法第十四條、第二十七條規定，常委會組成人員對專項工作報告的審議意見、對執法檢查報告的審議意見連同執法檢查報告，一并交由本級“一府兩院”研究處理。顯然，監督法沒有“人大常委會審議意見”的表述，所稱審議意見是“人大常委會組成人員”的“審議意見”，而“常委會組成人員審議意見”，不完全等同于常委會的意見，不能簡單地把組成人員的審議意見理解為國家權力機關的意志。但審議意見又不同于代表個人意見，是人大常委會組成人員在常委會會議上審議時的意見，是履行特定職務在特定會議上針對特定議題的意見，具有嚴肅性。因此，法律作了具有一定彈性的規定，即由“一府兩院”“研究處理”。

如何“研究處理”？監督法第十四條、第二十七條規定，“一府兩院”應當將研究處理情況由其辦事機構送交本級人大有關專門委員會或者常委會有關工作機構征求意見后，向常委會提出書面報告。對于專項工作報告審議意見的研究處理情況，常委會認為必要時，可以對專項工作報告作出決議；本級“一府兩院”應當在決議規定的期限內，將執行決議的情況向常委會報告。對于執法檢查報告審議意見研究處理情況，必要時，由主任會議決定提請常委會審議，或者由常委會組織跟蹤檢查，常委會也可以委托本級人大有關專門委員會或者常委會有關工作機構組織跟蹤檢查。常委會聽取的專項工作報告及審議意見，“一府兩院”對審議意見研究處理情況或者執行決議情況的報告，常委會的執法檢查報告及審議意見，“一府兩院”對其研究處理情況的報告，向本級人大代表通報并向社會公布。由此可見，審議意見必須“研究處理”是法定的非常嚴肅的要求，不是去“研究”處理不處理的問題，而是要負責地“研究處理”并報告落實結果。常委會或主任會議認為必要時，可以作出相應決議或組織跟蹤檢查，為確保審議意見落實提供了法制保障。上述有關情況向本級人大代表通報并向社會公布，為人大監督與社會監督、輿論監督相結合，并為人大代表知政悉情提供了條件，有利于公開透明，擴大影響，增強監督效果。

綜上所述，監督法對審議意見表述的含義十分明確，既不等于決議決定，也不同于建議意見；對“研究處理”方式，既有程序性規定和強制性要求，又有暗含、延伸的措施保證，具有嚴肅的法律約束力。審議意見的法定化，是對常委會會議上“自拉自唱”、“不說白不說，說了也白說”現象的摒棄，是提高審議質量的集中體現，解決了會議公報、會議紀要等不宜處理的某些審議結果的問題，適應了人大常委會深化監督工作需要。審議意見內容以會前調研為基礎，反映的是人民群眾的呼聲，出自常委會組成人員對議題的審議，體現的是大多數人員意見，不再是個人發言，是按照民主集中制的原則形成的審議結果，表達了人大常委會的集體意見，應該說具有“人民意志”的屬性。依此而言，審議意見是經過人大常委會會議，聽取其組成人員的審議發言，集多數人的意見形成的，它是監督法規定的人大常委會監督“一府兩院”改進工作的指向性文書和依據，旨在使人民的權利得到應有的享用和尊重，“一府兩院”的義務得到應有的履行和遵從。審議意見與決議決定不同，前者是“意見”，后者是“意志”，其法律地位高于一般意見建議，低于決議決定，可謂是漸進式的準硬性監督手段和形式。

二、認真歸納、整理“審議意見”

人大公文一般具有法定的權威性和約束力。審議意見是審議結果的書面載體，按照全國人大常委會辦公廳發布的《人大機關公文處理辦法》之規定，屬于人大機關下行文的一個文種（即向監督對象提出重要問題的見解和處理），其內容應以指出問題、提出建議為主，具有政治性、法律性、政策性強和文字要求高的特點，必須嚴肅認真、一絲不茍，力求做到真實、全面、準確、鮮明。

一要站位正確，眼光高遠。要從人大的職責出發，以中國特色社會主義理論體系為指導，忠誠于黨、遵從于法、支持于政、服務于民，高度概括、科學評價“一府兩院”在專項工作中依法履行職責的情況和執行有關法律法規的成效，客觀實在、坦誠中肯地指出存在的主要問題，有的放矢、富有指導性和一定前瞻性地提出改進和加強的建議。

二要廣納群言，體現民主。人大常委會是集體行使職權，每位組成人員的發言都具有同等效力。因此，在起草審議意見時，必須廣納群言，歸納綜合，全面真實地反映每位常委會組成人員的意見，將調研、視察、檢查的情況和審議報告結合起來，將常委會組成人員的審議及列席人員的發言聯系起來，深度加工，去粗取精，去偽存真，集其要旨，使之整體化、條理化。

三要實事求是，便于操作。在整理審議意見時，必須從實際出發，指出問題要一針見血，不回避遮掩，抓住關鍵；提出建議應切合實際，明確具體，具有針對性和可操作性，力求促進一個或幾個關鍵性問題的解決和有效改進，并注意由個性問題推及完善具有長遠和普遍意義的制度建設，建立解決問題的長效機制。

四要格式規范，文字簡練。根據法律規定，人大常委會組成人員不是權力的載體，會議才是權力的載體。鑒于審議意見主體的特殊性及其性質和效力，為準確簡明地體現公文標題的三要素（發文機關、主要內容和文種），參照全國人大常委會的做法，建議統一審議意見標題的格式。如：河北省第××屆人大常委會第××次會議關于對省政府××報告的審議意見；或，河北省第××屆人大常委會第××次會議關于對省人大常委會執法檢查組檢查××法執行情況報告的審議意見。審議意見的撰寫，既要充分體現常委會組成人員的意見，做到全面準確，又要以法律法規為依據，符合公文撰寫要求，做到內容集中，言簡意賅，講究語法，邏輯嚴密。同時，注意文字表述既具決定決議的嚴肅，又有建議意見的委婉。

三、做好“審議意見”的交辦和跟蹤問效

一是規范交辦，強化嚴肅性?！逗颖笔嵤幢O督法〉辦法》第十四條規定，審議意見經常委會主管副主任審定或主任會議討論通過后，由常委會有關工作機構在5個工作日內，交本級“一府兩院”研究處理。關于審議意見的轉交形式，參照全國人大常委會的做法，建議以人大常委會辦公廳（室）名義函轉，視內容確定主送本級政府辦公廳（室）或“兩院”，并抄送有關部門。實踐中，根據我國政法領導管理體制，為溝通情況，便于協調一致地督促整改，對涉及公安司法機關的事項，建議抄送本級黨委政法委；對涉及黨委口的內容事項（如國防教育工作），建議抄報本級黨委辦公廳（室）。需要指出的是，依照監督法有關規定，人大常委會聽取和審議本級政府專項工作報告，不管是政府負責人報告，還是政府委托有關主管部門負責人報告，都是政府對某一專題所作的工作報告，不是由某一個部門向人大常委會作工作報告。因此，函轉審議意見時，主送機關均應為本級政府辦公廳（室），而不是政府某主管部門。同理，在報告落實審議意見情況時，不得以政府有關部門名義報送，均應以政府名義報送。

二是跟蹤督辦，增強實效性?！逗颖笔嵤幢O督法〉辦法》第十四條、第十五條、第三十八條對審議意見的研究處理和反饋報告作了具體規定。審議意見函轉“一府兩院”后，人大有關專門委員會或常委會有關工作機構應加強聯系和跟蹤督辦，及時了解整改工作進展情況，防止只是“文來文往”、“重反饋、輕落實”現象的出現。對于“一府兩院”按規定要求送交的整改報告稿，要對照審議意見，認真審核報告機關是否采取了切實的改進方法和措施（對于主任會議通過的專項報告的審議意見，要審核“一府兩院”是否按照法定要求進行了研究），對沒有落實的方面是否給予了合理的解釋和必要的說明，避免把報告前的情況與研究處理相混淆，把整改落實情況和需要說明的情況相混淆。對于執法檢查報告審議意見的整改情況，應按照《河北省實施〈監督法〉辦法》第三十八條、第三十九條規定，視情況提出跟蹤檢查的建議，并按照主任會議或常委會的決定，認真承辦組織開展跟蹤檢查。通過上述一系列活動，使報告機關與人大常委會之間進行充分溝通，充分體現我國政治制度的特點，促進審議意見落到實處，做到審之見的、行之有效，促進問題的解決，從而樹立人大及其常委會的權威。

三是健全制度，促進規范化。按照監督法和《河北省實施〈監督法〉辦法》有關規定，要積極探索聽取專項報告、執法檢查及審議意見和“一府兩院”整改情況報告，向本級人大代表通報并向社會公布的形式，整合和發揮多種監督形式的優勢，共同營造良好的社會法治環境。隨著形勢發展和工作需要，建立健全審議意見歸納整理、送簽審核、函轉交辦、反饋公布等制度，確保督辦工作有章可循、有序進行，促進審議意見質量的不斷提高，增強綜合運用監督形式的實際效果。