新時期地方立法的轉型分析

□ 呂志祥 董燕云

一、中國特色社會主義法律體系的形成

到2010年底，我國已頒布現行有效的法律236件、行政法規690多件、地方性法規8600多件[1]。一個立足中國國情、適應改革開放和現代化建設需要、集中體現中國人民意志的社會主義法律體系已經形成[2]。2011年1月24日上午，吳邦國委員長鄭重宣告：中國特色社會主義法律體系已然形成！中國特色社會主義法律體系涵蓋了經濟、政治、社會、生態、文化等各方面的內容。首先，它強調憲法為國家的根本大法，所有的法律法規必須依據憲法來制定，不能與憲法相抵觸。其次，它涵蓋了憲法、民商法、經濟法、行政法、刑法、社會法、訴訟法等多個部門，是一個內容非常豐富的法律體系。第三，它所涵蓋的法律具備多層次性，其中最主要的是法律、行政法規和地方性法規[3]。中國特色社會主義法律體系不僅具有鮮明的中國特色，是我國社會主義法治經驗的結晶；而且，它具有鮮明的時代特色，是借鑒國際社會相關法治經驗的結晶。中國特色社會主義法律體系的形成，標志著我國已經進入了有法可依的階段，依法治國基本方略的實施進入了一個全新的階段[4]。

二、新時期地方立法的轉型分析

中國特色社會主義法律體系形成后，地方性法規（中國特色社會主義法律體系不可或缺的組成部分）的重要性日益凸顯，對地方立法工作應該以全新的角度進行新的審視和加強。因為，我國是一個地域遼闊并擁有56個民族、風俗習慣差異較大的國家，全國人大及其常委會制定的法律并不能解決地方遇到的各種具體問題，很多問題還應該由地方人大及其常委會根據其地方特色和發展要求來解決。所以，新形勢下，地方立法工作一方面仍需要堅持不懈地努力，一方面需要做好轉型工作。

1.立法精神的轉型。上世紀80年代，中國開始進入“立法快車道”，法律法規數量日益龐大。今天，越來越多的人開始意識到，我們不僅要盡快走出以往那種過多、片面追求立法數量和規模的傳統誤區，而且應該盡快地對原有的立法原則、精神進行一定的清理和替換。而事實上，這些新的立法精神和原則正在積極地被體現、落實。譬如，憲法修正案確認“國家尊重和保障人權”的同時，正式賦予非公有制經濟同等的待遇，這就意味著我們的立法正在實現由規范“身份”到規范“行為”的轉型，由義務本位向權利本位的轉型[5]。隨著中國特色社會主義法律體系的形成，堅持以人為本，把保障最廣大人民的根本利益作為出發點和落腳點，認真解決涉及群眾切身利益的問題，必須進一步著力加強以保障和改善民生為重點的社會領域立法[6]，解決人民群眾的現實問題，體現發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享的精神[7]，是今后地方立法信守的行動指南和立法精神之所在。

2.立法目標的轉型。過去的地方立法強調經濟的發展，一切立法服從并服務于經濟建設，導致經濟、生態、社會發展等的嚴重失衡。現在，我國的經濟總量已位居世界第二位，一個立足國情、適應社會主義現代化建設需要的法律體系已經形成，今后的地方立法要向經濟、社會立法并重轉型，要協調社會立法與經濟立法，適應科學發展、和諧發展的要求。同時，要更加關注有關民生和環境的立法，如新農村建設、弱勢群體的保護、教育公平和醫療公平、生態保護和環境治理、資源的循環利用和可持續利用、新能源建設等方面的立法。統籌城鄉發展，建設社會主義新農村需要法律的支持。地方立法要關注我國的農村建設，這不僅反映了廣大農民的利益需求，也會對現代農業和新農村建設起到積極的促進作用。地方立法還要加強生態環境保護方面的立法，加強對權利的保障和救濟，從制度上保障人民共享改革發展成果，實現人、自然、社會的和諧，使地方立法的目標真正服務于民，造福于民。同時，地方立法在“拾遺補缺”的同時，要實事求是，從實際出發，以更好、更高效地解決地方經濟、社會發展過程中的核心問題[8]。

3.立法重心的轉型。正如吳邦國同志所說，我們的法律體系雖然已經形成，但本身并不是完美無缺的，既有一些現行法律需要修改的問題，也有部分配套法規急需制定的問題，還有個別法律尚未出臺的問題[9]。地方法規往往條文很多，但解決問題的就那么幾條；有的條例把國家法律照抄照搬，結合地方實際的條文卻很少；有的法規將矛盾多、意見不統一的重大問題，以“由人民政府另行規定”的方式進行“技術性處理”，把矛盾推給政府[10]……類似情形的存在，使得地方性法規本身缺乏解決問題的具體思路，影響了地方性立法的權威性和嚴肅性，使人民群眾對法律的信任出現了危機。中國特色社會主義法律體系形成后，地方應建立法規清理的長效機制，促進法律體系科學、和諧、統一。在地方性法規清理過程中，要及時修改和廢止那些不適應地方經濟、社會發展的條款，增強時效性，找到切實解決本地區實際問題的具體經驗。同時，由于各地發展的不平衡，在國家立法時機尚不成熟的領域，由地方立法先行一步，防止立法空白，為國家立法積累經驗[11]，亦是地方立法的重心工作。

4.立法內容的轉型。在過去很長的一段時間里，為了確保國家法制“統一”，地方法規主要是照搬中央立法，較少具有地方特色和創新，使得無法切實推動地方各方面工作的有序發展。但隨著我國民主法制建設的日益完善，中國特色社會主義法律體系的如期形成，新形勢下地方立法不能再簡單地為完成任務而立法，地方性法規不應再簡單地重復上位法的規定，而是要根據地方的實際需要和立法要求，細化問題，堅持地方特色。毫無疑問，突出地方特色，是地方立法的基本價值，同時也是衡量地方立法質量的重要標準。要在立法工作中把握本地區經濟、社會的全局，反映人民群眾的利益需求，體現地方特色，提高立法的質量，為本地區經濟、社會的和諧發展營造一個良好的法制環境。譬如，民族自治地方就應該充分挖掘本民族優秀的法律文化和地方立法的本土資源，結合本地區實際，進一步完善民族自治立法，及時出臺具有民族特色、區域特色和時代特色的法律規范，推動本地區的全面發展、和諧發展和科學發展。

5.立法模式的轉型。改革開放初期，我國的法制還不夠健全，政治、經濟、社會等方方面面的事業都亟須立法規范，粗放型的立法方式恰好適應了這一需求。但是，在中國特色社會主義法律體系形成后，地方性立法要及時把握立法的軟環境和經濟、社會的需求，具體問題具體分析，走一條精細型立法的發展道路。在立法過程中，應該遵循質量優于效率的原則，深入調查研究，聽取各方意見，力求提出既符合立法宗旨又能夠切實解決問題的方案。如完善立法聽證制度，上網征求人民群眾的意見[12]，真正實現開門立法、民主立法、科學立法。地方立法不僅要重視立法前的準備，還要重視立法后的評估，把深入調查、公民參與、起草規劃、專家（立法顧問）論證、審議修改、立法解釋、備案審查、立法后評估等作為地方立法的必經程序[13]；突出重點，把基本的、急需的、條件成熟的立法項目作為主要內容和重點任務[14]；從過去的粗放型立法向現在的精細型立法轉型，持續提高立法質量，保證地方性法規能夠更好地反映民意、體現民心、維護民利。

注釋：

[1]朱軍：《我國民主法制建設史上的重要里程碑》，http://www.zhyc.com.cn/inhalt.asp?id=428.

[2][9]吳邦國：《2011年全國人大常委會工作報告》，http://www.china.com.cn，2011-3-10.

[3][4]賴麗華：《中國特色社會主義法律體系形成的重要意義及寶貴經驗》，http://www.jxnews.com.cn，2011-3-27.

[5]阮占江：《從舊法廢止中看立法精神的變遷》，載《法制時報》2004年6月3日。

[6]林蔭茂：《論加強社會領域地方立法》，載《科學發展》2010年第2期。

[7]徐松等：《發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享》，華龍網，2011-9-5.

[8][11]王泠一等：《為民立良法：關于地方立法工作的思考》，載《新民周刊》2011年第9期。

[10]劉云耕：《為民立良法：進一步加強和改進地方立法工作的思考》，載《解放日報》2011年1月19日。

[12]方令：《中國特色社會主義法律體系的建立與地方立法面臨的主要任務——以重慶為例》，載《經濟研究導刊》2010年第27期。

[13]俞榮根：《地方立法后評估研究》，中國民主法制出版社2009年版，第29頁。

[14]張志銘：《轉型中國的法律體系建構》，載《中國法學》2009年第2期。