依法執政原理下執政黨與人大關系的實踐與思考

□ 封立霞

中國共產黨是執掌國家政權和領導整個國家和社會的核心政治力量。人大及其常委會作為國家權力機關和專門立法機關，是整個國家權力格局的核心。黨依法執政的基本內涵和要求，就是黨要通過人大執政，要在人大制度的框架之內依法執掌政權。實踐當中，執政黨只有處理好與人大的關系，才可能以此為前提處理好黨與整個國家政權的關系，也才有可能做到黨的領導、人民當家作主、依法治國三者的有機統一。

胡錦濤在慶祝建黨90周年的講話中提出：“黨要支持人大、政府、政協、司法機關依照法律和各自章程獨立負責、協調一致開展工作；保證黨和國家機關按照法定權限和程序行使權力。”[1]當前改革與完善黨和人大的關系，既要充分體現黨的領導、確保中國共產黨執政，又要確保各級人大及其常委會自主、獨立地行使憲法法律規定的權力、履行法定的職能。實踐當中，改革和優化各級黨委與同級人大的關系，應主要從人大立法權、重大事項決定權、任免權和監督權這四項法定職權的運行來加以考慮。

一、黨的意志表達與人大立法

正確處理黨的意志表達與人大立法權的行使、正確處理執政黨的政策與國家法律之間的關系，至關重要。

首先，黨要善于通過人大立法，將其政策和主張上升為國家意志、變成全體人民的共識和共同行動。這不僅是執政黨的各級組織實現其執政主張和政策的主要方式，也是執政黨與國家權力機關關系的重要方面。這就要求在實踐當中注意區分執政黨的領導與國家立法機關的職能工作之間的界限，注意執政黨政策與國家法律之間的明確劃分。

只有這種經由國家立法程序產生的法律，才是執政黨執政的最終依據。即，“黨關于國家事務的重要主張，屬于全國人大職權范圍內的、需要全體人民一體遵行的，要作為建議向全國人大提出，使之經過法定程序成為國家意志。各級黨組織和全體黨員都要模范地遵守憲法和法律。”[2]在此基礎上，才可能把黨的主張與人民的意志統一起來，把黨的決策與人大立法權的行使統一起來。只有這樣，才能既有利于加強和改善執政黨對于國家立法的領導，也有利于保證人大及其常委會依法履行立法機關的各項職能。這也要求全國以及地方各級人大及其常委會能夠圍繞黨的中心工作，服務黨的事業的大局，根據全國和各地的實際情況與現實需要，通過行使國家立法權和地方立法權，把執政黨的執政主張和重要政策法律化，賦予其國家法律或地方性法規的效力，使之成為全體人民的國家意志或特定地方人民的共同意志和共同行動。這也是各級人大及其常委會接受黨的領導的重要方面。

其次，黨主要是通過其黨員在人大及其常委會的工作和活動來實現黨的意志上升為國家意志。黨不能以黨組織的名義直接向人大及其常委會發號施令。這主要體現為要充分發揮各級人大及其常委會中黨員的作用，通過在人大及其常委會的黨員在各項工作中貫徹黨的理論和路線方針政策。為保證執政黨政綱在國家權力運作過程中的貫徹，執政黨應有針對本黨黨員的嚴格活動紀律，即要求本黨黨員在各級人大及其常委會中的投票和表決應與黨中央或同級黨委的決定保持一致。在人大及其常委會各項決策過程中，除黨組織允許之外，不得以個人意志來投票表決。

黨要依法進入國家政權組織，最重要的是要保證其黨員經民主選舉進入各級人大擔任人大代表，保證其黨員中的優秀代表經民主選舉擔任人大常委會的主要領導。因此，執政黨應確保各級人大以及常委會中本黨黨員的數量不少于總數的一半，要通過人大代表和人大常委會委員中執政黨的黨員多數的優勢使得體現黨的主張的各項立法得以順利通過。而且，執政黨還應加強其在人大各專門委員會中的地位，把黨內優秀分子依法安排到全國及各級人大和常委會的重要職位上去。

當前，在地方立法領域，地方黨委決策與同級人大立法之間的關系還存在某些不協調的因素。這主要體現為：一方面，某些地方黨委不重視地方人大的立法工作，不重視通過地方立法形式來貫徹本地黨委的主張和政策，而是直接以黨委決策、黨委發文的形式頒布實施于社會生活。這不僅消減了地方黨委決策的合法性和有效性，而且也損害了地方權力機關在當地政治、經濟和社會生活中的地位與權威。另一方面，也有一些地方黨委對人大的性質、地位、作用認識不足，把地方權力機關當做自己領導的一個下屬部門，要求把一些并不成熟的甚至違法的主張和政策以地方立法的形式頒布出來。這種情況下，地方立法的質量難以保證,甚至出現一些與憲法、法律和行政法規相抵觸的地方立法。這些都是地方黨委與同級人大及其常委會的相互關系中所存在的突出問題。

二、黨委決策與人大重大事項決定權的行使

我國憲法賦予各級人大及其常委會重大事項決定權。這是人民當家作主、行使國家權力的憲法原則的重要體現，反映了人民民主政權權力屬于人民的性質。另一方面，黨章第十二條也規定，“黨的中央和地方各級委員會在必要時召集代表會議，討論和決定需要及時解決的重大問題。”這就產生了一個問題：黨委就本地區政治、經濟和社會發展的重大事務作出的決策與同級人大行使重大事項決定權二者之間是什么關系？

黨是國家的領導核心，而權力機關則是國家政權體系的核心。各級黨委就本地政治、經濟和社會發展的重大事務，以及關系本地改革發展和穩定的重大問題作出決策，是實現執政黨對國家和社會進行領導與管理的重要方式。其與同級權力機關就本地重大事項作出的決定有著十分緊密的關聯。實踐當中，黨委的決策通常成為權力機關重大事項決定的主要內容。權力機關就重大事項作出的決策往往就是為了落實黨委的決策，往往是黨委就本地重大事務所作決策的具體化、規范化和制度化。

在依法執政原理之下，即使是執政黨黨委就重大事務作出的決策，也只是一種政治決策，而不具備法律效力、沒有國家強制力，不能直接作用于具體的社會生活。要把黨委的相關決策上升為具有法律約束力的國家決策，變成民眾的共識和共同行動，首先應當通過擔任人大代表或人大常委會委員的黨員把黨委的重大決策以議案或其他法定形式向人大或人大常委會提出建議。其次，通過人大及其常委會相關程序就該決策是否可行進行審議和表決。只有通過人大及其常委會依法行使重大事項決定權的這個過程，黨委決策才能獲得規范性文件的效力、成為具有法律約束力的行為準則，才能通過行政機關和司法機關運用國家強制力來保證實施。

當前，這方面存在的主要問題是，一些地方黨委不重視黨委決策法律化的意義，不重視通過地方權力機關行使其重大事項決定權而賦予黨委決策以法律執行力。在城市改造、土地征用、房屋拆遷、重大招商項目引進、公共工程招標等地方重大事務決策過程中，地方黨委常常繞開地方人大，直接以黨委名義，以“紅頭文件”、“黑頭文件”甚至是“口頭文件”的形式發文并賦予實施。在現行地方黨委領導體制之下，通常而言，地方黨委就本地重大事務作出的決策在很大程度上反映的是地方黨委“一把手”的個人意志和意見。這不僅使得地方重大事務的決策深度缺乏其應有的民主性和科學性，而且也不利于樹立地方權力機關在本地政治、經濟和社會生活中的地位和權威，使得我國憲法和法律所規定的國家權力行使的人民民主原則淪為空談。

各級人大及其常委會是人民群眾反映意見和表達利益訴求的場所和渠道。現在普遍面臨的問題是，在地方重大事項的決策過程中，黨委包辦的事情過多，人大的地位被虛化了，人大的權威被弱化了。有人這樣評價一些地方的黨委與政府、人大的關系：“黨委寫戲，政府演戲，人大看戲”；“黨委揮手，政府動手，人大舉手。”這種地方黨委包攬一切重大決策、架空地方權力機關重大事項決定權的做法導致了整個人大制度權威的下降。

實踐當中，這些缺乏以權力機關主導下的民主論證和公眾參與的黨委決策，很容易侵犯當地民眾的切身利益，也極易招致民眾對地方黨委決策合法性和公信力的質疑，并有可能導致民眾的普遍不滿和集體抗議，甚至爆發大規模的群體性事件。因此，各級黨委務必重視權力機關的重大事項決定權，并且善于運用權力機關的這一職權行使，把自己的主張和政策上升為對民眾具有普遍約束力的行為規范，從根本上增強黨委決策的合法性、科學性和權威性。

在當前各種社會矛盾容易激化，群體性利益沖突頻發、高發的社會轉型期，充分發揮地方權力機關重大事項決定權的職能具有極其突出的現實意義。對于征地、拆遷、公共工程建設、大型企業引進等一些民眾普遍關心并涉及人民群眾切身利益的重大問題，必須經過權力機關在公開、公平基礎之上的決策程序。只有經過人民代表機關廣泛論證、充分審議的公共決策，才能充分發揮各級人大匯聚民意、反映民情的功能，才能從根本上化解社會矛盾、改善社會管理。也只有在此基礎上，才能從根本上提高地方重大事項決策的民主化、科學化水平，相關決策才能獲得民眾的廣泛認同和支持。并且，只有在此基礎上，才能實現黨委決策權與國家權力機關重大事項決策權的統一。

三、黨委提名、“黨管干部”與人大任免權的行使

各級人大及其常委會的干部任免權，是國家權力機關通過任免國家政權機關主要領導人而行使組建國家政權機關的權力。這項權力是人民當家作主原則的直接體現，也是各級人大及其常委會的一項重要職能。按照我國憲法和相關法律規定，國家政權機關主要領導人員必須經過人大的法定程序選舉和任命，并接受人大及其常務委員會監督。

當前，各級人大在行使干部任免權的過程中，面臨的一個突出問題就是如何處理好黨委提名、黨管干部與國家權力機關決定任免政權機關主要領導人之間的關系問題。

“黨管干部”是我國現行干部制度的基本原則，也是執政黨對國家政權機關進行領導的重要內容，是黨執政的重要體現和組織保障。在實踐當中，一些地方黨委片面理解“黨管干部”的原則，對地方國家權力機關任免權這一法定職權的意義和重要性認識不足。很多地方黨委把地方人大行使干部任免權的法定程序看作是簡單的“走形式”、“走過場”，忽視地方人大在行使任免權過程中的知情權、選擇權和決定權。在實踐當中，“黨管干部”常常變成各級黨委管干部，而黨委管干部又往往變成各級黨委一把手決定干部。這種情況下，地方國家權力機關的任免權的行使常常流于形式。地方人大難以對同級黨委推薦和提名的干部候選人在公開、民主、競爭和擇優的基礎上進行把關和監督。簡言之，在理論上，應是以地方人大為代表的人民決定干部的任免；實際上，卻是黨委書記決定干部的命運。由此，被任命的干部只是“對上”（即向黨委和書記）負責，卻難以“對下”（即向民眾）負責。

依法執政原理之下，“黨管干部”和國家權力機關的任免權可以協調起來。在干部任免過程中，“黨管干部”原則應主要體現為黨委對國家政權機關重要干部的提名權，即向國家機關差額推薦重要干部。但這種提名和推薦不是直接任命，并不必然意味著候選人的到任。被黨委提名的干部候選人能否得以任命，不能由黨委直接決定，而應由地方權力機關在差額選舉的基礎上加以甄別和決定。地方權力機關有權在地方黨委提名的候選人范圍內經法定程序選舉產生地方國家機關主要領導人。簡言之，重要干部任免的“建議權”、“推薦權”在地方黨委，而“任命權”、“決定權”在地方權力機關。

從這個意義上可以說，地方黨委的提名權，就已經能夠充分體現黨委對于干部人事任免的領導和控制。只要黨委的提名權得到保證，黨委在干部任免過程中的權威就有保證。在實踐當中，地方黨委不能代替地方權力機關實際行使任免權。地方黨委要充分認識通過地方人大法定程序任免干部的重要意義，充分保證地方人大及其常委會在干部任免過程中的知情權和民眾對于干部的選擇權。對于人大及其常委會投票否定、淘汰的干部候選人，地方黨委應尊重人大及其常委會的決定[3]。只有這樣，才能從根本上杜絕選人用人上的不正之風和腐敗現象，把好“用人”關，確保干部任免過程的民主性和高質量。只有這樣，才能體現干部任免過程中對于權力機關即對人民意志的尊重，才能真正實現“黨管干部”與人民當家作主的有機統一。

四、黨委領導與人大監督權的行使

執政黨黨內監督和國家權力機關監督都是我國監督體系的重要組成部分。加強各級國家權力機關對“一府兩院”的工作進行監督，是發展社會主義民主、實現人民當家作主的重要保障。實踐當中，人大及其常委會的監督權難以落實，監督工作流于形式，缺乏實際效果和威懾力。可以說，“認認真真走過場”、“熱熱鬧鬧走形式”的現象大量存在。與人大及其常委會的立法工作相比，監督工作仍然是人大工作的一個相當薄弱的環節。

相較于黨內監督而言，國家權力機關的監督具有法律效力、有較強的法律強制性。執政黨應充分運用人大及其常委會這個平臺，引導與監督行政機關與司法機關的各項工作，保證憲法和法律得以切實遵守和實行，保證依法行政和公正司法。實踐證明，只有黨委重視和支持人大監督，人大才敢于監督和善于監督，人大監督才能順利實施。反之則困難重重。

在處理黨委與人大監督關系問題上，存在的主要問題是：一些黨委對于同級權力機關行使監督權的重要性認識不足，支持力度不夠。人大監督工作由于得不到黨委的支持而難以為繼，特別是當地方政府的一些行政行為或地方法院、檢察院的司法行為涉及當地黨委決策或地方利益時，人大的法律監督往往是一句空話。很多地方的政府相關部門存在這樣一種看法，既然重大問題都是黨委決定的，因此只要向黨委負責就行了，而對接受人大及其常委會監督則缺乏自覺性，也沒有主動性，甚至還有抵觸情緒，認為人大監督是給自己找麻煩。

這種地方權力機關對本地黨委“失監”、“虛監”的狀況，不僅使得一些地方黨委“一把手”肆無忌憚地濫用和誤用手中的職權，導致一些地方法治狀況的敗壞，甚至引起一些地方黨委違法亂紀的惡性事件發生，使得執政黨的形象和威信遭到嚴重敗壞。近些年來，地方黨政主要領導“一窩端”的系列重大腐敗“要案”、“窩案”就充分說明了這一點。

強化各級人大對黨委的監督職能，是鞏固黨的執政地位和提高黨的執政水平的需要，是根除黨內各種消極腐敗現象的有效手段，也是保證黨的領導機關和領導干部依法執政的根本要求。在執政黨民主執政的原理之下，各級人大及其常委會應有權代表人民對黨組織的重大決策、干部選拔任用等行使法律監督權。要改變人大監督權被“懸空”和“虛置”的狀況，落實各級人大的監督職能，就必須建立黨委與人大之間的互相監督機制，特別是要用法律規范人大對黨委的監督地位和程序，并賦予人大對黨委決策以一定的否決權。

綜上，黨的意志表達與人大立法、黨委決策與人大重大事項決定、黨委提名與人大任免權的行使、黨的領導與人大監督之間關系的處理，在某種意義上是對我國黨政關系進行歷史性變革的關鍵所在。只有理順這四組關系，才能加強黨對國家和社會的領導，才能加快黨自身執政方式的改革與轉變，才能從根本上解決“黨大還是法大”、“權大還是法大”等類似的問題。也只有正確處理這四組關系，才能充分發揮各級國家權力機關的職能作用，才能強化人大在我國國家與社會生活中的地位，真正實現黨的領導、人民當家作主、依法治國的有機統一。

注釋：

[1]胡錦濤：《在慶祝中國共產黨成立90周年大會上的講話》，人民出版社2011年版，第21～22頁。

[2]胡錦濤：《在首都各界紀念全國人大成立50周年大會上的講話》，人民網2004年9月15日新聞專題下載。

[3]中組部于1984年發布《關于任免國家機關領導人員必須按照法律程序辦理的通知》。該通知規定：按照干部管理權限，經各級黨委審查同意、須經各級人大選舉產生或由人大常委會決定任免的人選，人大代表和人大常委會組成人員有權提出不同意見。對這些意見，有關的黨委應該認真加以考慮。2002年，《黨政領導干部選拔任用工作條例》第四十四條規定：黨委向人民代表大會推薦由人民代表大會選舉、任命的領導干部人選，應當以本級黨委名義向人民代表大會主席團提交推薦書，介紹所推薦人選的有關情況，說明推薦理由。第四十七條規定：黨委推薦的領導干部人選，在人民代表大會選舉、任命或者人大常委會任命、決定任命前，如果人大代表或者人大常委會組成人員對所推薦人選提出不同意見，黨委應當認真研究，并作出必要的解釋或者說明。如果發現有事實依據、足以影響選舉或者任命的問題，黨委可以建議人民代表大會或者人大常委會按照規定的程序暫緩選舉、任命、決定任命，也可以重新推薦人選。第四十八條規定，黨委推薦的干部人選落選之后，可以在下一次人民代表大會或人大常委會上繼續推薦。通過的，不得再推薦為同一職務人選。