檢視我國民主議事規則

□ 王燕燕

從某種意義講，民主政治就是一種程序性的政治，就是按照一定的議事程序規范開會、議事和決策的政治。一套明確而公正的程序性規則能夠規范議事者的行為、維持會議秩序、提高議事效率，讓每位議事參與者能自愿充分地表達意愿，最終達成各方面都可接受的決議，并且能保證決策結果的公正。我國人大機關是實踐民主的場所，全國人大及其常委會議事規則是從程序正義的角度探索民主實踐的途徑，研究程序正義、議事規則對推進民主化進程不失為一條好的路徑。

哈貝馬斯曾講，“民主是一種通過程序進行自主性決策的實踐?！边@種程序民主觀強調決策過程中的程序具有獨立性的價值，強調程序正義優先于結果正義。羅爾斯的純粹的程序正義理論恰為此提供了理論基礎。

一、羅爾斯的程序正義理論

羅爾斯在論述正義理論時把程序正義作為一個獨立的范疇來分析，他把程序正義分為三種類型：純粹的程序正義、完善的程序正義和不完善的程序正義。

純粹的程序正義，指“不存在對正當結果的獨立標準，而是存在一種正確的或公平的程序，這種程序若被人們恰當地遵守，其結果也會是正確的或公平的，無論他們可能會是一些什么樣的結果。”[1]可見，在純粹程序正義中，只要公正的程序被恰當地遵守和執行，那么由它產生的結果就應視為正當的。例如賭博，只要賭客都承認并遵循事先設定好的程序，那么最終輸贏的結果就應被認同為是正當的。

完善的程序正義，指“首先，對什么是公平的分配有一個獨立標準，一個脫離隨后要進行的程序來確定并先于它的標準。其次，設計一種保證達到預期結果的程序是有可能的”[2]?？梢?，完善的程序正義須滿足兩要素：結果公正的獨立標準；保證結果公正的程序。例如等分蛋糕，讓切蛋糕者最后取蛋糕的程序是公正的，每人均等地分得蛋糕這一結果也是公正的，要同時滿足程序和結果兩個方面的公正。

不完善的程序正義，指“有一種判斷正確結果的標準，卻沒有可以保證達到它的程序”[3]。因此，在不完善的程序正義中，“雖然在程序之外存在著衡量什么是正義的客觀標準，但是百分之百地使滿足這個標準的結果得以實現的程序卻不存在?！盵4]例如刑事審判，正義的結果是犯罪分子得到應有的法律處罰，但事實上由于審判過程中種種因素的影響，對刑事案犯作出適當處罰這一目的的實現卻非易事。

羅爾斯認為，在現實中，完善的和不完善的程序正義都是極少難以實現的情況，因此他選擇并推崇純粹的程序正義，設計符合正義標準的程序來保證公正的結果。民主要通過開會的形式完成議事與決策，會議程序的正當性與否就成為判斷結果是否公正的依據，因此一套符合實際的正義的程序規則就成為民主議事的必需?！读_伯特議事規則》恰是這樣一套為民主議事而設計的程序性規則。

二、關于羅伯特議事規則

議事規則起源于英國議會的下院，起初是為了解決議會特權和國王特權之間的沖突、克服議事活動的粗魯、混亂等弊病而設計。之后，隨著代議制度的確立和發展，會議對規則的要求越來越強烈，人們開始對議事規則進行專門的研究，逐漸發展成為一門獨立的學問。

亨利·馬丁·羅伯特（HenryMartynRobert）（1837～1923年）曾是美國陸軍的工程兵長官，他寫作議事規則的誘因是在應邀主持一次會議中遇到極大的麻煩，于是決定要了解議事規則。在學習議事規則的過程中，他發現各種版本的議事規則間差別很大，“在程序和規則方面分歧和誤解不斷出現，大量的時間都被浪費在這方面。羅伯特認為，除非大家能在議事規則的內容規定上達成一致，否則無法有效地開展工作。”[5]于是，他決定起草能夠適用于各種會議的一套統一的規則。在總結議會、美國國會、市政委員會及民間社團會議的經驗基礎上完成了自己的議事規則——《羅伯特議事規則》。1876年2月19日出版，立刻受到廣泛贊譽，之后不斷修正、再版，目前已成為在美國得到最廣泛承認的議事規則。

《羅伯特議事規則》的基本思想有人把它概括為“三綱五?！盵6]。三綱(三大權利)：多數者的權利(多數決定)、少數者的權利(尊重少數意見，一人提議一人附議即可動議)、缺席者的權利(事先告訴、滿足法定人數)；五常(五種基本原則)：（1）保障個人權利和平等自由理念的一人一票原則；（2）以保證真正對話性論證和充分審議的一時一議原則；（3）為節約會議成本、提高決策效率而實行一事一議原則(已經議決的不再討論，除非3/2以上多數動議)；（4）多數決定原則(過半數通過，重大事項則可以2/3、3/4通過)；（5）法定人數生效原則(不足法定人數決議沒有效力)。有了這三項權力和五種原則，議事會議就能開得有秩序，避免了很多的麻煩，可以用最少的時間得出眾人均能接受的意見。

這部享譽世界的操作性會議程序手冊，并沒有從意識形態或理想規范的角度來預設決策的民主和正義的標準，而是認為過程、程序本身具有本源性的價值，它啟示人們在組織會議的過程中應遵循這樣的理念：程序正義優先于結果正義。因此，用一句話來概括羅伯特議事規則的實質就是“它是在競爭環境中為公正平衡和正當維護各參與方的利益而設計的精妙程序”[7]。羅伯特議事規則具有直接面向實踐和細節、極強的可操作性和工具性的特點，是一套邏輯清晰、完備自洽的體系，被譽為目前最完整、最權威的“議學”經典。

三、檢視我國人大及常委會議事規則

我國人大及常委會議事規則從1987年制定至今有一定程度的發展，特別是2009年全國人大常委會議事規則的修改，已有很大進步。但與議事規則的藍本《羅伯特議事規則》相比，目前我國人大及常委會議事規則的不足可以用八個字概括：概而不全、簡而不詳。我國議事規則中的許多程序性規定基本上是粗線條的，很多程序在議事規則中雖有提到，但只是簡單概括，每個程序應如何操作沒有細則說明，可操作性不強；而且開會議事過程中的一些重要程序尚未納入到議事規則中來。

1.關于議案

全國人大常委會議事規則的第三章“議案的提出和審議”是對議案的規定，這里涉及提出議案的機關和個人、分組會議、聯組會議和專門委員會的審議、議案的修改、委托及撤回諸事項，看起來內容很多，但仔細分析發現每一項的規定都不夠詳細，并且也未對議案處理的全部情況作出說明。例如關于修正案：

《全國人大常委會議事規則》僅在第十八條作了這樣的規定：“提議案的機關負責人可以在常務委員會全體會議、聯組會議上對議案作補充說明?！痹谶@里，僅僅提到“補充說明”，而未對議案的修正案給出明確解釋。而《全國人大議事規則》是在常委會議事規則之后仿效制定，也是只提到可以對議案“補充說明”，不涉及修正案的內容。

《羅伯特議事規則》中對修正案從內容要求（要切題、合規）、修改方式（插入、刪除、替換）到主修正案、輔修正案、不允許有第三極修正案等諸多情況都給出了詳細的介紹，并且每一個細節都給出例子來演明[8]。

議案的修正在議事過程中是一個非常重要的程序，對于某個議案不可能簡單地通過或否決，作出一種、兩種、甚至多種修改是不可避免的，但我國人大常委會議事規則對此卻未作明確規定，這不能說不是一個漏洞。

2.關于審議程序

全國人大常委會議事規則中關于議案的審議程序主要在第三、四、五章中給出說明，基本上還是只作概括性規定，并沒有深入的審議細則程序。例如：

列入會議議程的法律草案，常委會聽取說明并初步審議后，交有關專門委員會審議和法律委員會統一審議，由法律委員會向下次或者以后的常委會會議提出審議結果的報告，并將其他有關專門委員會的審議意見印發常委會會議（第十五條）。常委會全體會議聽取工作報告后，可以由分組會議和聯組會議進行審議，委員長會議可以決定將工作報告交有關的專門委員會審議，提出意見（第二十三條）。

西方國家的議會或國會議事規則中基本上都規定了“三讀”程序和辯論程序，羅氏議事規則也非常重視議案審議過程中的辯論環節，而我國議事規則未涉及對議案展開“三讀”程序的處理，僅僅提到“審議”卻不講“辯論”。然而，雙方不辯不爭又怎么能判斷一項議案的可行性究竟有多大？

3.關于發言

全國人大常委會議事規則第三十、三十一條規定了大會的發言規則，發言內容“應當圍繞會議確定的議題進行”；發言順序“由會議主持人安排”；發言時間“在全體會議上的發言，不超過十分鐘；在聯組會議和分組會議上，第一次發言不超過十五分鐘，第二次對同一問題的發言不超過十分鐘。事先提出要求，經會議主持人同意的，可以延長發言時間”；發言記錄“由常務委員會辦事機構工作人員記錄，經發言人核對簽字后，編印會議簡報和存檔”。這是全國人大常委會議事規則關于發言的全部內容，全國人大對這一部分的規定與此類似。

《羅伯特議事規則》中對于發言所涉及的內容要詳細、規范得多：發言內容要具有相關性；發言要遵守“對事不對人”的原則；排除針對動機的懷疑、辯論；與會者發言時，主持人應保持中立，發言者應面向主持人發言，避免直接面向對方發言引起雙方的正面沖突；發言不被無故打斷；針對一次會議、一項議題，每人可以發言的次數，每次發言時間長度的限制等等均詳細列出，在開會議事時遇到相應的問題只需按照已有規則操作。可見，我國人大及常委會議事規則在發言條款方面還需借鑒羅氏議事規則來進一步補充。

4.關于表決

表決方式有很多種，最常用的有舉手、投票、按表決器等，另外還有點名、起立、鼓掌等，根據表決內容和項目還可分為單項（單人、單條）表決和合并表決。不同的議案應該采用不同的表決方式，但我國目前議事規則對此的規定比較籠統模糊，沒有對不同議案的相應的表決方式作出明確規定。

全國人大常委會議事規則第三十四、三十五條對表決方式作了如下說明：任免案逐人表決，根據情況也可以合并表決；常務委員會表決議案，采用無記名方式、舉手方式或者其他方式。這樣的規定非常概括，其實整個議事規則中關于表決的規定從三十條到三十五條也就寥寥數十字，只告訴人們在表決時可以怎樣做，未指出在具體情況下應該怎樣做。

四、完善我國人大及常委會議事規則對策

就整體而言，需要細化已有規則，補充當下議事規則中尚未涉及的一些程序規則，使其更加完善、更具操作性。

對于議案的處理程序需要加入修正案的內容規定，對修正案的提出時間、方式、同時存在幾個修正案情況的處理等補充到現有議事規則中，還需要對議案的推遲、委托、擱置、重提等不同的處理方式作細化的規定，便于議事過程中遇到此種情況可以直接拿過來應用。

對于審議程序可借鑒“三讀”程序、引入辯論機制，在全體會議特別是分組會議和聯組會議中應用。在辯論過程中會議主持人的職責和權力也要給出相應的說明，因為只有主持人保持中立，擁有某些事項的裁決權，才能保證審議、辯論過程的順利展開。

對于發言，時間、次數、內容等規則需要細化，插言的情況也須添加進去，并且在這里可以把議事過程中經常出現的關于程序問題、權益問題等的提議滲透進規則當中，讓整個議事程序更加有條理。對于表決，本著不同的議案要采用不同的表決方式和表決額度的原則，細化有關規定。

總之，開會議事的確是一門很深的學問，需要不斷探索，而這種程序性的設計又確實是民主的重要環節，在民主議事中起著重要作用，也是今后民主制度發展的一個重要趨勢，應該重視。目前，我國人大及常委會的程序化建設已經取得一定成果，但與議事規則的藍本《羅伯特議事規則》相比，還存在許多問題有待進一步突破。除以上提出的一些具體程序問題，在以后的議事規則修訂過程中，還應更加注重加強程序設計中的技術運用，在實踐中不斷探索、在前進中經常借鑒，讓人大及常委會議事規則更完善、更具操作性。

注釋：

[1][2][3]【美】羅爾斯：《正義論》，何懷宏譯，中國社會科學出版社1988年版，第82頁。

[4]韓強：《程序民主論》，群眾出版社2002年版，第30頁。

[5][6][7][8]【美】亨利·羅伯特：《羅伯特議事規則》，袁天鵬、孫滌譯，格致出版社、上海人民出版社2008年版，第10、3、101頁。