行政高成本的合理與不合理

文/楊宇立

行政高成本的合理與不合理

文/楊宇立

哪些因素推動了中國行政支出的合理上升

制度性的因素至少包括，⑴人員增加；⑵公職人員調資；⑶公檢法部門增支。

根據《中國統計年鑒2007》“按行業分就業人員數”欄目下“國家機關、政黨機關和社會團體”一欄下的統計，1978年的人數為467萬人，2002年為1075萬人，在其后的“機關”統計口徑下，2006年的數字為1111.8萬人。僅此人數之差就構成行政支出翻一番的增支因素——在行政支出大項目內，行政管理費當中的人員工資加上辦公經費。

為什么說該增支因素合理？答案是，以1978年公職人員總體素質與2006年的情況相比，中國順應了搞現代化建設必須不斷補充掌握現代知識的年輕人進入公職崗位的要求。當然，加上通過“借調”等方式長期滯留在各政府公權力機關工作的編外職工數，肯定就不止于上述數字了。

據統計，2006年全國公職人員的平均年薪為2.25萬元，但在1978年，全國公職人員的平均年薪即使按千元計算，即每月80元工資，也是個偏高的估算，到處都有活躍的“以工代干”者。假定人均年薪為千元，僅此一項就構成23倍的行政增支因素，再根據公職人員數增加一倍來推算，就構成46倍的行政項目增支因素。

人們都知道，“文革”的成果之一是“砸爛公、檢、法”，但“文革”時期中國還一直保有公安部。“文革”結束以后，中國全面恢復檢察院、法院系統。2006年中國公檢法機關的開支為2174億元，接近“四大班子”加上民主黨派和社團經費的2/3。假定公安系統的開支占去公檢法的一半以上，全國檢察院、法院的行政支出絕對數額理論上也接近千億元之多，這筆支出相對于1978年的行政管理費算得上是從無到有。

一方面，不可否認中國公檢法系統存在浪費現象，比如有些新建的檢察院、法院辦公樓宛如宮殿；另一方面，目前中國公檢法系統的辦案經費也絕對談不上足裕，在欠發達地區、特別是中西部的基層司法部門，能確保工資按月足額發放也不過是近兩年才實現的目標。這些事實能支持的結論是，至少中國公安系統的經費不足，否則各地不會出現那么多“協警”、“協管”，同時，全國范圍內涉及公共秩序與安全的行政開支嚴重不平衡，基層司法系統的辦案經費還很緊張。

哪些因素導致了中國行政成本的不合理增加

即便人們考慮到各國的行政組織統統免于經濟組織那般競爭環境，中國行政增支的決定性因素也是明擺著的——缺乏公開透明的說實話、處細賬的財政預算，以及民意代表具有專業水準的認真審議。

從根本上說，陽光政務源于陽光財務。基本的因果關系是，陽光預算越精細，預算約束力越強，可致日常行政工作中“一把手”調動“公款”的隨意性越小。實踐證明，財務“一支筆”制度對于度過財務難關是有一定意義的，但當財力充裕時，該制度很可能成為少數人浪費寶貴的公共資金的“幫兇”。

總之，有序推進陽光財政是現階段中國逐步限制各級政府公權力被濫用，以及管好、用好納稅人經濟剩余所積累的公共資金的有效途徑之一。需要特別指出的是，要完全止住行政支出資金“出血點”很不容易，這是一個系統工程，涉及的問題太復雜。在歷史上，中國也許確如黃仁宇所說“缺乏數目字管理的經驗”，而現代化的中國是不可能拙于對“數目字管理”制度安排的。

還有一個傳統因素很麻煩并且被不適當地忽略了，即中國政府自古在集權管理方面積累了豐富經驗，它特別適于“辦大事”，那么“小事”怎么辦？靠士紳、靠宗族、靠幫會，所以“皇權不下鄉”。

概言之，在傳統上中國政府不大擅長社會管理。這在現實中構成了一個相當棘手的問題，當中國社會發展日益多元化的時候，以下兩大難題不易輕解：⑴政府管理覆蓋社會管理領域，政府不承擔無限責任才不合邏輯；⑵政府用辦大事的制度去處理很具體、瑣碎的小糾紛和矛盾，行政成本不上升才不合邏輯。典型如，地方政府的一個官員從北京接回一個上訪者，平均直接成本不少于2000元。這還不算最初解決問題的費用。■