“政治與行政二分法”研究綜述

□ 鄧婷婷

（中國人事科學研究院，北京 100101）

“政治與行政二分法”研究綜述

□ 鄧婷婷

（中國人事科學研究院，北京 100101）

“政治與行政二分法”從提出至今已有120多年的歷史。隨著社會的發展，雖然其遭到來自于凱恩斯主義、公共政策科學、新公共行政和新公共管理的批判和質疑，但其仍具有一定的理論價值和實踐指導意義。本文從背景分析、內容陳述、批評回應和價值方面，對學界關于 “政治與行政二分法”的研究進行了系統的梳理和研析。

政治與行政二分法；行政學；威爾遜

威爾遜于1887年在《行政學季刊》上發表的《行政學研究》一文，標志著行政學的誕生。該文在分析政治不同于行政的基礎上，提出建立獨立的行政科學的必要性，并詳細闡述了行政學研究的對象及方法。雖然“政治與行政二分法”為行政學的成立提供了理論前提，但隨著社會經濟的發展，卻遭到了來自于凱恩斯主義、公共政策科學、新公共行政、新公共管理的批判。即便如此，“政治與行政二分法”仍具有深刻的理論意義和現實意義。

一、“政治與行政二分法”提出的背景分析

⒈思想淵源。關于“政治與行政二分法”思想淵源的研究頗多，大部分與“政治與行政二分法”有關的文章和著作都有所提及，更有專門撰文分析的，如胡象明——《政治與行政二分法：思想淵源及其評價》。綜合來看，最早闡述“政治與行政二分法”思想的是斯坦因，他認為，“國家在一定社會秩序條件下是個人格主體，具有心理學上的意志和活動，分別表現為憲政和行政。憲政是主體有組織的意志，行政則是主體依據意志的活動。憲政規定行政活動的輪廓，但行政的內容卻不是來自于憲政。”［1］由斯坦因的論述我們可以看出，他是從心理學上“意志”與“行為”的角度來區分“憲政”與“行政”的，并且強調“憲政”只是給予“行政”以限制，而不是規定其內容。雖然斯坦因沒有明確使用“政治”與“行政”的說法，但是他對兩者已經有了一定程度的劃分。威爾遜在《行政學研究》中分析“憲政”和“行政”的研究領域的不同時，批判了斯坦因有關“意志”和“行動”的比喻。實踐中，行政者有對完成任務方式或方法的選擇權，而不是被動的執行工具。

最早明確提出應對政治與行政加以區分的是政治學家J·K·布隆赤里，他認為，“政治是‘在重大而且帶普遍性的事項’方面的國家活動，而另一方面，‘行政管理’則是‘國家在個別和細微事項方面’的活動。因此，政治是政治家的特殊活動范圍，而行政管理則是技術性職員的事情。‘政治如果沒有行政管理的幫助就將一事無成’，但行政管理并不因此就是政治。”［2］布隆赤里是從微觀和宏觀相區別的角度對“政治”與“行政”做了明確的區分，并突出了行政的技術性。威爾遜在《行政學研究》中表示贊同布隆赤里的觀點。在他看來，政治與行政的區別得到了很多權威的認同，布隆赤里催促著美國人將行政區別于政治或法律。

由以上的分析可知，威爾遜是在對斯坦因和布隆赤里思想的批判和繼承的基礎上，提出了“政治與行政二分法”。

⒉社會背景。關于“政治與行政二分法”產生的社會背景，學者一般都是從政治和經濟兩方面談起。在經濟上，由于工業革命極大地促進經濟的發展而引起了很多亟待解決的社會問題。張慶才在《西方政治與行政關系的歷史演變及趨勢》中指出，西方各國完成工業革命后，社會經濟得到了迅猛發展，同時也出現了唯有政府才能勝任的新問題——勞資沖突、失業、救濟、專利事務、國民教育、城市發展等。威爾遜在《行政學研究》中分析認為，“政府的職能也在逐日變得更加復雜和艱難，它們在數量上也同樣地大大增加。行政管理當局在把他的手伸向每一地方以執行新的任務。”［3］社會問題的不斷增多，對政府工作的效率提出了挑戰，因此，迫切需要專門研究政府行為，使政府少走或不走彎路，進而提高行政的效率和效益。

在政治上，多黨制的弊端日益暴露，帶來政府合法性危機。多黨制設計的初衷是通過競爭實現政治的民主，但在實踐中，雖然權力獲得的過程實現了民主，但是獲得權力后，各政黨無一例外地把政府官職作為“戰利品”，分配給親信和支持者，這也就是所謂的“政黨分贓制”。“它一方面不斷造成政府工作人員的大換血，無法造就有效的管理者，并導致了政府運行連續性的中斷，從而極大地損害了政府效率；另一方面，它也導致了昏庸無能之輩紛紛登上權力寶座，使官場腐敗不堪。”［4］如此，政府的合法性受到了極大的挑戰。理查德·霍夫施塔特在《美國政治傳統及其締造者》第七章“贊成政黨分肥制的人們：一個崇尚自私自利的時代”中寫到，“內戰后，各黨派均以后臺老板的旨意行事，并無原則可言。他們的分歧不在論點上，而在爭奪官職上。雖然美國各政黨從未以尖銳的原則分歧而著稱，但政黨分肥制的偉大時代也有其突出之處：把公然索取官職提高到共同信條的水平。”［5］由此可以看出，雖然多黨制避免了專制，有民主的色彩，但是在運行中還是產生了很多弊端。如何應對“政黨分贓制”給政府的合法性帶來的危機？張康之認為：“答案就是把政治與行政分開來。如果將政黨之間的競爭規范在純粹的政治領域，政治的功能限制在公共利益的表達；行政能夠從政治中獨立出來以有效地執行公共意志。”［6］

美國政府同時面對著政府合法性和有效性的挑戰，不得不尋求解決問題的辦法。威爾遜正是在這樣的社會背景下產生了政治與行政相分離、建立行政科學的設想。

二、“政治與行政二分法”的內容

威爾遜在《行政學研究》一文中從兩個方面闡述了政治與行政的關系：一方面行政區別于政治和公法。他認為：“行政是行動中的政府，是政府在執行和操作方面最顯眼的部分，有了政府便有了行政。但是，行政不屬于政治范疇，行政管理的問題也不是政治問題。雖然行政任務是由政治加以確定的，但政治卻無需乎自找麻煩地去直接指揮行政管理機構。”［7］“公共行政是對公法具體而系統的執行，公法的適用就是行政管理行為。雖然公法為行政管理行為指明了方向，但是很明顯，公法的制定不屬于行政，而且遠遠高于行政。因此，政府的規劃行為不是行政，而行政是指這些規劃的具體執行。”［8］另一方面行政又受政治的規范。他說：“政治是一切理論的標準。美國行政賴以存在的原則須以民主政策為中心。”［9］

由威爾遜的論述可以看出，他著重強調行政與政治的不同，這也為后人對其的責難埋下了伏筆。繼威爾遜的《行政學研究》之后，古德諾在其論著《政治與行政》中對“政治與行政二分法”進行了更加系統與完備的闡述和分析，他在第一章“國家的主要職能”中闡述了政治與行政的不同——政治是國家意志的表達，行政是國家意志的執行，在其余九章中分析了如何實現政治與行政的整合或協調。王一星認為：“與其說古德諾發展了政治與行政二分法，不如說他創立了政治與行政協調發展理論，即政治如何對行政進行適當的和有效的控制。”［10］古德諾對歐洲大陸國家、英國、美國情況進行了具體分析，采用比較的方法，對在美國應如何實現政治對行政的控制提出建議。古德諾對“政治與行政二分法”的發展——實現政治與行政協調發展的理論，對實踐產生了深遠的影響。

從斯坦因到布隆赤里到威爾遜，再到古德諾，我們可以看出，政治與行政是有區別的，但并不是字面意義上政治與行政的嚴格分離，而是在認識“分”的基礎上，實現兩者的“合”。

三、“政治與行政二分法”遭到的批評及回應

“政治與行政二分法”提出后，無論在理論上還是實踐中，都受到了許多專家學者的質疑。周義程和孫學玉在《政治與行政二分法批判的批判》一文中，分析了“政治與行政二分法”來自于西蒙、沃爾多、阿珀比、新公共行政學派和新公共管理學派的批判，認為他們的觀點都集中在對政治與行政的截然分離方面。張康之認為，早期對“政治與行政二分法”的批評主要來自于凱恩斯主義，更多的批評來自于公共政策科學，繼而才是新公共新政學派和公共管理學派都對該二分法進行的責難。

⒈凱恩斯主義的批判及回應。張康之認為：“早期對‘政治和行政二分’的批評意見主要來自于凱恩斯主義，因為凱恩斯主義指導下的羅斯福新政基本上是把政黨活動與行政活動看作是一個統一的領域，是與經濟的領域相對應的”。［11］1929－1933年資本主義世界大危機是資本主義有史以來最嚴重的一次危機，與以往的歷次危機相比，體現為持續時間長，破壞性大。凱恩斯認為問題的關鍵在于“需求不足”，所以他主張國家應采用擴張性的經濟政策，通過增加需求促進經濟增長，即擴大政府開支，刺激經濟增長。在凱恩斯主義指導下的美國實行了羅斯福新政，政府全面介入社會經濟生活。政治通過加強對行政的指揮和控制，實現了政策制定和執行的效率和效益。在這樣的背景下，凱恩斯主義認為政治與行政是不能分離的。

凱恩斯主義對“政治與行政二分法”的批評，忽視了威爾遜提出該觀點的社會背景。威爾遜提出“政治與行政二分法”觀點時，美國的經濟比較繁榮，人們的自主意識比較強烈，參與政事的熱情較高。這時政府遇到的最大問題是如何高效地解決因經濟繁榮而帶來的一系列問題，自主意識漸高的美國人，一方面需要政府解決問題，另一方面卻不希望政府對自己的控制加多。而凱恩斯主義者所處的美國經濟蕭條時代，最大的問題是如何應對經濟危機，美國人需要政府力挽狂瀾來拯救經濟，人們更多地是關注政府制定怎樣的振興政策，為此政黨加強了對行政的直接指揮。

⒉公共政策科學的批判及其回應。20世紀40年代，西蒙在關于行政諺語的論述中對“政治與行政二分法”提出了質疑。“他認為，政治與行政不能截然分開，因為行政行為中也必須從事某些決策活動，政治與行政都包含價值與事實兩種因素。”［12］“事實上，政府在執行公共政策方面有著很大的主動性，行政人員在執行某些較為含糊的或一般性的法律時，可使用行政裁量行為，而且在政策制訂過程中也常常聽取他們的建議。”［13］“有些學者甚至斷定：官僚處于政策之中并且在主要的政策中活動。事實上，在日常生活中，官僚很可能成為我們政策形成的主要來源”。［14］

對于以上來自公共決策科學領域學者的批評，筆者認為，其主要不足在于，將“政治和行政”簡單地等同于 “決策和執行”，甚至等同于個人的意志和行為。其實，“政治與行政二分法”強調的是戰略規劃和具體執行的分離，而不是說政治將政策規定得非常細，不需要行政有任何自由裁量的余地，政府公職人員也因而區別為政務官和事務官。再者，行政者也是公民，其公民權應該得到尊重。在制定政策過程中，應該聽取行政者的意見，而不能剝奪價值中立的文官人員的建議權。“政治與行政二分法”并不是指政治與行政的完全分離。威爾遜在闡述“憲政”與“行政”領域的不同時，就強調行政者并不是被動的工具，而是具有完成任務的方式或方法的選擇權，同時行政是以民主政策為核心的。古德諾更是在強調兩者“分”的基礎上，重點闡述如何實現兩者的“合”。

⒊新公共行政和新公共管理的批判及其回應。學術界一般認為，1971年“明諾布魯克宣言”標志著“新公共行政”的誕生，從此，行政學形成了新的范式，即對行政的公共性的研究。新公共行政學派批判了“政治與行政二分”過多強調行政效率，而忽視了民主、公平、公正和回應性等問題。新公共行政學派進一步指出，政治與行政的分離只是一種理論虛構，在政治與行政的現實運行中，行政體系游離于政策制定之外的情況根本不存在。在新公共行政學派看來，在當代西方國家，政治與行政相互滲透已是不爭的事實，這就充分證明了“政治與行政二分法”在現實政治世界中是行不通的。新公共行政學派主張：公共行政學者應從事價值判斷，將價值置于優先考慮的地位，當實證分析與價值判斷不可兼得的情況下，寧可重視對價值判斷的追求。［15］

新公共行政提出了公平性問題，如何在追求效率的同時兼顧公平呢？新公共管理運動進行了嘗試。20世紀70年代末80年代初，世界范圍開始了規模浩大的“新公共管理運動”，其核心為將競爭引入公共部門，推崇私部門管理技術和管理工具的運用，強調政府的職能是“掌舵”而不是“劃槳”等。“在新公共管理學派看來，傳統公共行政強調政治與行政的分離、強調公務員保持政治中立、不參與黨派斗爭、不得以黨派偏見影響決策等，這些都是沒有意義的理論假設。［16］

新公共行政和新公共管理的批判共同點都在于對行政脫離政治的擔憂，在于如何在提高行政效率的同時實現政治的核心價值——公平和正義。筆者認為，我們可以用赫伯特·考夫曼的“大弧擺”理論對其予以回應。赫伯特·考夫曼構建了一個解釋私人利益與私人利益、私人利益與公共行動之間關系的周期理論。“他描繪了一個擺幅很大的弧形體，在這個弧形體上，一端關注效率、經濟和良好管理，另一端關注的是回應性（尤指政治意義上的回應性）。”效率和公平各占一端，指針總是在兩者之間。只是根據客觀情況，指針偏向某一方面，而不可能指向兩端。［17］也就是說，政府的公平和效率是兩個目標，不可能只選其一，而是要根據實際調整兩者所占的分量。在威爾遜時期，美國要面對政黨分贓和官員貪污腐敗問題，特別是政府還要面對許多因經濟繁榮而帶來的亟待解決的問題，因此行政效率成為關注的對象。而到了新公共行政和新公共管理時期，行政效率有了很大的提高，尤其是在將企業管理經驗用于政府管理后。然而，在許多關于民生問題上，如在教育和醫療方面，一味地追求效率卻損害了公平和民主等基本的政治價值。所以，新公共行政和新公共管理對“政治與行政二分法”的批判，不是簡單地責難政治與行政不可截然分離，而是在強調行政效率的同時，應當注重提高對行政的公平公正性的關注。

從以上三點的分析我們看到，對“政治與行政二分法”的批判大致來源于兩個方面：一方面是對“政治與行政二分法”片面或字面的理解，另一方面沒有認識到社會現實的變遷。人們常常將政治與行政的關系類比為公平和效率，因為政治的核心價值在于社會公平，而行政脫離政治的初衷在于提高政府效率。有關“效率”與“公平”的爭論，正如“政府”與“市場”的爭論一樣，兩者沒有孰優孰劣，只有根據客觀情況進行適當搭配，實現兩者的平衡。

四、“政治與行政二分法”的意義

⒈理論價值。對于“政治與行政二分法”的理論價值，學界普遍認為，其為行政學的創立奠定了理論基礎。張國慶對其做了進一步分析：①政府由政治與行政兩種過程構成，行政是其中一種單獨的過程；②行政研究應當建立在管理的基礎上而不是法律的基礎上；③關于行政的科學研究可以尋得類似于物理學的普遍原則，行政研究可以由藝術轉變為一門科學；④行政將成為現代政府的中心問題，運用行政科學可以增進政府管理的效率。”［18］登哈特認為，有三個原因可以說明“政治與行政二分法”的持續影響力，具體概括為：第一，它界定了行政的研究范圍，行政不同于政治；第二，它使得公共部門借鑒私部門管理技術成為可能，因為政府行政和任何組織的管理在本質上是一樣的，效率是首要目標；第三，政治與行政的關系成為民主社會中公共組織作用的象征性問題。［19］

“政治與行政二分法”的提出為建立獨立于政治學的行政學科提供了理論基礎，引發了人們思考如何提高行政機關的效率，如何處理好公平和效率的問題。

2.對我國政治體制改革的啟示。“政治與行政二分法”自提出以來雖然屢遭批判，但是，其對我國逐步深化政治體制改革仍然具有深刻的啟示。在借鑒“政治與行政二分法”時，我們首先要注意到它是產生于多黨制的政治體制內的，而我國實行的是中國共產黨領導下的多黨合作制，因此，我們不能簡單地將“政治與行政二分法”套改為“黨政分開”。鄧小平提出“黨政分開”的目的，是要解決“以黨代政”的問題。“‘政治與行政二分’所要求的政治與行政的分離是結構性，是行政對政治的脫離，是行政的獨立化；‘黨政分開’所反映的是政治與行政的功能性分化，是一個政治范疇，是政治本身的職能分化。［20］

“政治與行政二分法”對我國的政治體制改革的啟示，具體表現為：第一，深化政治體制改革，關鍵是加快行政管理體制改革。威爾遜提出“政治與行政二分法”，是在政府合法性面臨挑戰的大背景下提出的。而我國行政體制改革能夠有力地提高政府的公信力，維護政府的合法性。在我國，行政機關是我國政權體系的基本組成部分。行政管理體制改革的成功與否，不僅會影響到經濟體制和社會體制等諸多方面，而且還關系到人民群眾的意愿能否得到充分體現。我國政治體制改革的實踐表明，不斷適應新形勢和新任務的需要，深化行政管理體制改革，是推進我國民主政治建設的內在要求。第二，加快行政管理體制改革，要強化頂層設計。“政治與行政二分法”經過120多年的論證和辨析，人們越來越認識到政治和行政是兩個不同的領域，具有各自內在的規律，但是行政和政治不是截然分離、毫不相關的，政治對行政具有限制作用。因此，在加快行政體制改革的過程中要強化頂層設計，行政體制改革要適應政治體制改革的需要，符合政治體制改革的趨勢。第三，借鑒私部門管理經驗，助力行政管理體制改革。行政管理體制改革的目標之一就是提高行政效率，方法之一就是借鑒私部門管理經驗。“政治與行政二分法”提出將行政從政治的桎梏中解脫出來，從而使人們開始從管理的視角研究行政。正因如此，使得公共部門借鑒私部門管理經驗成為可能。尤其值得注意的是，20世紀70年代末80年代初，新公共管理運動的興起，廣泛影響了各國公共部門借鑒私部門管理經驗的實踐，各國紛紛采用了戰略管理、績效管理、目標管理等方法，普遍接受了顧客導向和成本－效益等觀念。

［1］丁煌.西方行政學理論概要［M］.中國人民大學出版社，2005.

［2］［3］［7］［8］［9］杰伊·M·沙夫里茨，艾伯特·C·海德.公共行政學經典［M］.人民大學出版社，2004.

［4］［6］［11］［13］［14］［16］張康之.對政治與行政二分原則的審查［J］.國家行政學院學報，2001，（04）.

［5］理查德·霍夫施塔特.美國政治傳統及其締造者［M］.商務印刷館，2010.

［10］王一星.古德諾的政治與行政協調發展思想研究［J］.攀登，2008，（01）.

［12］魏濤.政治與行政二分理論研究綜述［J］.資料通訊，2007，（03）.

［15］周義程，孫學玉.政治與行政二分法批判的批判［J］.重慶社會科學，2005，（09）.

［17］喬治·弗雷德里克森.公共行政的精神［M］.張成福等譯.中國人民大學出版社，2003.

［18］張國慶.行政管理學概論［M］.北京大學出版社，2000.

［19］羅伯特·登哈特.公共組織理論［M］.扶松茂等譯.中國人民大學出版社，2003.

［20］楊慶菊.對政治與行政關系問題的思考［J］.濟南市社會主義學院學報，2003，（02）.

（責任編輯：牟春野）

A Review on the Study of Dichotomy of Politics and Administration

Deng Tingting

It has been over 120 years since Wilson put forward the Dichotomy of Politics and Administration that politics is different from administration.With the development of the society，the Dichotomy chronologically

negative reviews from such schools as the Keynesianism，Public Policy Science，New Public Administration，New Public Management.None the less，the Dichotomy still has great value in theory and practical significance.Based on studies done by so many experts and scholars on the Dichotomy，this paper analyses the background，content，value of the dichotomy and as well as the criticizes it encountered.

the dichotomy of politics and administration；science of public administration；Woodrow Wilson

D0－05

A

1007－8207（2011）06－0004－04

2011－02－11

鄧婷婷 （1986—），女，安徽六安人，中國人事科學研究院實習研究員，碩士，研究方向為公共管理。