城管執法領域違法黑數問題與對策
——以北京為視角

□ 王雅琴，沈俊強

（⒈中國人民大學，北京 100872；⒉吉林大學，吉林 長春 130012）

城管執法領域違法黑數問題與對策
——以北京為視角

□ 王雅琴1，沈俊強2

（⒈中國人民大學，北京 100872；⒉吉林大學，吉林 長春 130012）

隨著近年城管執法機關職能不斷增加，執法任務不斷增多，違法行為難以有效發現或者發現違法行為后難以追究違法行為人責任并記錄在案即 “違法黑數”的問題顯得日益突出。為此，我們有必要對 “違法黑數”現狀及其形成的原因進行深入調查和研究，從而采取有針對性的對策和措施，減少違法黑數，破解執法難題，以切實提高城管執法機關的執法效能，改善城市環境秩序。

違法黑數；成因；危害性；對策建議

北京城管執法機關承擔著城市管理行政職能，通過行政處罰和行政強制，查處各種違法侵害城市環境管理秩序的行為。在全市城管執法人員共同努力下，先后完成了北京奧運會和60周年國慶期間的城市環境保障任務等超大型任務，取得了有目共睹的工作業績。但隨著近年執法職能不斷增加，執法任務不斷增多，與之并存的問題也日益顯現。其中，違法行為難以有效發現或者發現違法行為后難以追究違法行為人責任并記錄在案的問題顯得尤為突出，這就是本文提出的所謂“違法黑數”問題。違法行為對于城市管理秩序的危害性不言自明，社會公眾希望身邊的違法行為都能被城管機關查證屬實，并追究違法行為人相應的法律責任，以保證城市環境秩序整潔有序，任何人都不希望自己生活的城市環境秩序雜亂無章。從政府城市管理的角度來看，出于對城市環境秩序維護的需要，也必須對每一個違法行為進行嚴格控制和堅決懲處，違法行為數量越少，其社會危害性也就截止小，對人民生活秩序的不利影響也就越小。但是對于已經實際發生的違法行為，城管執法機關要全部查證屬實，并追究行為人責任，實踐中行政執法機關難以做到，因為城管執法領域存在著“違法黑數”的問題。綜上，要切實提高城管執法機關的執法效能，改善城市環境秩序，我們有必要對“違法黑數”現狀和形成的原因進行深入調查和研究，并據此而采取有針對性的對策和措施，減少違法黑數，破解執法難題。

一、違法黑數現狀解讀

在研究違法黑數之前，先了解一下刑法領域中的犯罪黑數，犯罪黑數又稱隱案或潛伏的違法現象，它是指由于各種原因而沒有被記載在刑事統計中的違法案件數量。［1］（p104）違法黑數，是指在一定的時間內，已經實際發生但是卻由于各種原因而沒有被發現或者雖被發現但卻未經處理或者未被城管執法統計的違法案件數量。

（一）違法黑數存在的可能性

據筆者調查，從2005年開始，城管執法機關履職總量快速上升，2009年至2010年又有所回落，尤其是2006年、2007年和2008年，增幅最大，每年均達到7萬件之多。職能涉及13個方面、300余個執法案由。拋開2007年至2009年北京奧運會和60周年國慶保障等因素，僅將2004年執法總量與2009年相比，差距竟達22萬余件。筆者認為，每年履職數量之間存在差距的原因在某種程度上與存在的違法黑數有關。

為了及時懲處違法行為，減少違法黑數，維護良好的城市環境管理秩序，北京市城管設置了“96310”舉報熱線。通過對熱線舉報的案由分析可知，重點被舉報的違法行為有6類，占舉報總量的84%。2007年至2009年度“96310”城管熱線市民反映的突出問題主要有無照經營、夜間施工擾民、違法建設、露天燒烤、店外經營、小廣告6類，以2009年為例，6類違法行為所占比重依次為：無照經營7萬5千多件，夜間施工擾民將近6萬件，違法建設3萬8千多件，露天燒烤1萬2千多件，店外經營6千多件，小廣告5千多件。僅上述6個案由就占全部舉報案由的84%以上，其余290余個案由僅僅占舉報總量的16%左右，是這290余個案由涉及的違法行為沒有發生還是舉報人沒有發現？或者是大多已由城管執法機關查處？筆者認為，這三種可能性都有，但幾率都非常小，之所以290余個案由很少被舉報，也與存在大量的違法黑數有關。

2004年－2009年，北京城管行使頻次最高的職能是市容環境職能，其次是工商行政職能中的無照經營，兩項占總比的90%。其他11項職能被行使的頻次，與這兩項職能相比低得可憐，僅僅占到履職總量的10%。［2］筆者認為，從履職比例角度來看，其他11項職能中也應當存在違法黑數的問題，也就是說，北京城管執法90%的精力都放在了市容環境和工商行政兩項職能上，履職不均衡的問題很大程度也與違法黑數有關。

（二）違法黑數的分類

⒈絕對違法黑數與相對違法黑數：兩者以違法行為是否被城管執法機關發現為區別。絕對的違法黑數是指違法行為已經發生，但是由于某種原因城管執法機關沒有發現或者查獲，導致案件違法行為人未得到應有的懲戒的情況。例如，從事黑車運營的違法行為人，無證照經營出租車業務，非法載客并收取乘客支付的乘車費用，由于某種原因，城管執法機關沒有發現，當事人的違法行為未受到任何懲戒，也未能記錄在案。

相對的違法黑數是指違法行為已經發生，雖然已被城管執法機關發現或者查獲，但是由于當事人或者城管執法機關的原因未能立案處罰，也未能記錄在案的情況。以無照經營為例，當事人違法行為第一次被查獲，社會危害性不大，城管執法人員對其實施行政指導，未對其立案處罰，該違法行為因此未能記錄在案。又比如，某違法行為人搭建違法建設房屋，城管執法人員雖然發現該違法行為，但是由于某種原因，執法人員未對其立案處罰，放縱違法行為，該違法行為未能記錄在案，從而形成違法黑數。

⒉一般的違法黑數與特殊的違法黑數：兩者以違法主體為區別。一般的違法黑數是指違法行為人是自然人、法人或其他組織，該違法行為已經發生并產生社會危害性，雖然沒有被發現或查獲，但是在《行政處罰法》規定的兩年追溯時效當中被發現的，城管執法機關仍然可以追究其行政責任。以擅自設置戶外廣告為例，該違法行為發生之時雖然未被城管執法機關發現，但是在追溯時效內被查獲，城管執法機關仍然可以對違法行對人實施行政處罰。

特殊的違法黑數是指違法行為發生后，城管執法機關未能發現，在城管執法機關發現該違法行為后，違法行為人由于某種特殊原因不存在了，導致該違法行為未能立案處罰。違法行為人消失的原因有，自然人類型的違法行為人死亡、喪失行政責任能力等情形。此類情況案例如：當事人搭建違法建設房屋后，由于患病或者意外，違法行為人死亡或喪失行為能力，城管執法機關雖然查獲該違法建設房屋，由于上述原因未能處理，導致該違法行為未能記錄在案。法人或者其他組織的情況是該法人或其他組織破產或者歇業超過法定期限，被工商部門吊銷其資格等情形。

⒊動態違法黑數與靜態違法黑數：以違法行為是否持續為區別，可以分為動態違法黑數與靜態違法黑數。動態違法黑數是指違法行為發生后很快結束，未被發現，從而未能查處并記錄在案。以無照經營行為為例，行為人從事商品交易后即結束違法行為，城管執法機關未能發現。靜態違法黑數是指違法行為發生后一直呈持續狀態，雖然在開始階段未被發現，但是其行為載體一直存在。以違法建設為例，違法建設房屋建成后，一直存在，只要違法行為人未拆除房屋，該行為一直存在。

⒋輕微違法黑數與嚴重違法黑數：以違法行為的社會危害性大小為區別，可以分為輕微違法黑數與嚴重違法黑數。輕微違法黑數是指違法行為雖然造成一定的社會危害性，但是其危害性顯著輕微，只要行為人改正違法行為，可以不予追究其違法責任的情況。以隨地吐痰為例，當事人吐痰的行為雖然造成了一定的危害性，但是危害性顯著輕微，實踐中經常以批評、警告的形式處理，這類違法黑數社會危害性很小。嚴重違法黑數是指違法行為社會危害性極大，或者情節惡劣，如不及時查處或者制止會對國家或人民的生命財產安全造成重大損害，如污染城市河湖水源、破壞燃氣管網、違法開采地下水資源等違法行為。

二、違法黑數的成因

違法黑數的形成原因是多方面的，有違法行為人的原因，也有城管執法機關自身的原因，還有違法數據統計方法的原因等。

（一）城管執法機關外部的原因

⒈來自案件當事人方面的原因。在已經發生的案件中，案件當事人會根據自身的情況、受損害的程度以及其他各種相關因素來決定是否舉報。受害人因為種種原因而不舉報的那部分案件就成了違法黑數的一個主要成因。綜合各種情形得出受害人不愿意舉報的原因主要有以下幾種：

⑴案件當事人不愿或者不知道舉報。受到“自掃門前雪”的傳統觀念影響，對于不直接影響個人利益的違法行為，即使有違公益，大部分人也并不關注、不愿意或不知道去舉報。例如：城管“96310熱線”2009年第一季度舉報數據顯示，全市涉及無照經營、城市規劃、施工擾民、市容環境、黑車黑導的舉報數量占舉報各類違法行為總數的99%，這些都是與市民個人利益直接相關的，但對擅自損毀樹木、污染城市河湖等危害公共利益的違法行為幾乎無人舉報。

⑵案件當事人不敢、不能或者認為不值得舉報。這種情況導致城管執法機關無法獲知案件存在。在一般情況下，公民發現違法行為后都會首先想到法律追究，應當向城管機關舉報，借助行政執法來保護自己和他人的合法權利，例如違法建設搭建在自家的旁邊，嚴重影響自己的出行、通風、采光或者居住安全。但是在現實當中存在相當多的案件當事人因害怕打擊報復或者其他現實原因而不敢或者不能去舉報，便形成了違法黑數。還有的案件當事人認為違法行為并沒有給自己造成太大的損失，而沒有去舉報。例如擅自散發小廣告的違法行為人將小廣告塞進自家門縫或者郵箱，或者將小廣告張貼在自家的門前。有些案件當事人覺的對自己危害不大，認為違法行為并沒有給自己的身體健康或者是財產造成太大的損失和損害，如果舉報甚至會使自己付出更高的代價。例如：沿街擅自設置的自發菜市場，雖然嚴重擾亂了出行秩序，但是如果舉報，有可能會帶來自家購買蔬菜困難或遭到違法行為人的報復，因而不愿意去城管部門舉報。還有的案件當事人認為違法行為確實給自己造成了相當程度的損害，但是如果選擇舉報則需要花費大量的時間、精力和費用去參與行政執法調查或訴訟過程，因為覺得不劃算而選擇不去舉報，例如黑車類違法案件。綜上，案件當事人認為不值得舉報的案件便形成了違法黑數。

⑶受害人因為對城管執法機關不信任而不去舉報。在有些案件中，案件的受害人要么是因為對城管執法機關的執法能力有疑問，認為即使舉報城管執法機關也無能為力，未必能查處違法行為而選擇不舉報；甚至還有案件受害人認為城管部門不會處理違法行為，因而不去向城管執法機關舉報。這些不報的案件便成了違法黑數的一部分。

⒉來自違法行為人方面的原因。隨著城管執法機關查處違法行為的能力日益加強，違法行為人規避和逃避查處的能力也越來越強，很多違法行為具有即時性和突發性，隱蔽性很強，違法行為發生后很難被人發現，即使被發現，群眾也很難向城管部門舉報，城管執法機關查處的難度也很大，這樣就使這部分案件成為了“永遠的違法黑數”。無照經營、黑車載客、泄漏遺撒、亂倒垃圾渣土等行為一旦結束，很難查獲。

（二）城管執法機關自身的原因

⒈人員少，任務重，執法力量嚴重欠缺。城管執法機關要充分行使職能，有效預防違法黑數，必須要有相應的執法人員數量作保障。據筆者了解，廣州和長沙等城市城管執法人員比例高于北京，履行的職能卻少于北京城管執法機關。北京城管執法機關自2004年起，職能增加了近兩倍，執法人員僅僅增加了2000余名，根本無法解決執法力量嚴重欠缺問題。目前，執法人員每天都要處于嚴重的超負荷狀態。由于執法力量不足，只能應付日常工作，往往是上級要求開展哪項工作，基層城管分隊就開展哪項工作，很多職能根本無法開展、無力實施。隨著北京城市規模擴大、人口膨脹，各類違法行為數量日增，再加上北京建設“世界城市”的遠景目標要求，城管的工作壓力還將會持續增加。因此，以現有的執法人員數量，執行職能如此之多的情況下，出現違法黑數在所難免。

⒉未建立執法隊伍專業分工體系，基層城管分隊難以全面履行執法任務。北京城管執法機關經過2002年和2004年兩次大規模擴權后至今，職能總量基本穩定在13項、300余個案由。很多專家學者和基層城管執法人員都認為，這兩次擴權劃轉過來的職能涉及領域過寬，300余項處罰權之間相關度很低，更有一些職能是因為原主管部門管理不力才交給城管履行。同時，在這種情況下，各區縣城管大隊、分局的內部專業性分工程度并不高，僅有部分區縣大隊、分局設置打擊非法運營、旅游管理、違法建設等專門執法隊伍，大部分區縣大隊、分局還是采取“大集中”執法方式開展日常業務工作。在“大集中”的執法方式下，要求每個基層分隊都要全面履行全部執法權能，每名城管執法人員都必須熟悉全部的城管職能和法律、法規。但是，根據目前筆者對全系統城管執法人員的了解，法律專業人才不足10%，法制業務骨干又都集中在市局和區縣大隊這一層面，基層法制業務水平相對比較薄弱，因此，在現實中基層分隊沒有任何執法人員能夠具備全面執行全部執法案由的能力。由于采取“大集中”執法方式開展日常工作，很多職能在基層城管分隊無法履行，城管隊員對于自己不熟悉的執法業務更是望而生畏，對于沒有執行過的執法職能，往往在接到舉報或者上級機關有命令的情況下才被動行使，否則就放置不理，執法的充分性和全面性難以保障。

⒊行政強制措施欠缺，執法人員人身安全受到威脅，容易放縱違法行為，產生違法黑數。根據《行政處罰法》規定，行政機關在作出行政處罰決定前，必須收集證據、查明事實，違法事實不清的，證據不充分的，不得作出行政處罰決定。這就要求城管執法機關必須在查明違法事實后才能作出處罰決定，許多違法行為流動性強，若不當場采取行政強制措施，事后無法執行，例如，查處黑車運營和散發小廣告等違法行為。執法實踐中，城管執法機關需要經常實施強制檢查、強制帶離等強制行為，但上述強制行為由城管執法機關來行使卻沒有法律依據。這就造成城管在履行職能過程中無法取證、無法有效控制違法行為人。例如，沒有強制檢查權，在查處小廣告藏匿的場所時，如果沒有公安機關配合，城管執法人員很難進入該場所，直接導致無法取證；沒有強制帶離權，發現運輸散體貨物車輛無準運證件或泄漏遺撒，如果違法相對人將車輛鎖在原地，人員逃離現場的情況下，執法人員也無法制止相對人離開、無法將車輛托離現場，更加難以處罰；沒有強制執行權，罰款額一旦高出先行登記保存的物品價值，無照商販不會去主動繳納罰款。與執法強制權欠缺相同步的問題是城管執法人員人身安全壓力日增。目前，北京城管執法機關面臨著比較嚴重的暴力抗法問題。隨著城管執法人員與違法者之間的矛盾沖突日益嚴重，使得城管隊員長期處在復雜多變危險的環境中，心理往往處在緊張壓抑，甚至產生恐懼的心態，很容易放縱違法行為。據統計，2008年1月至2010年8月，全市共發生阻礙執法、造成城管執法人員人身傷害的惡性案件達194起。由此可見，暴力抗法頻發嚴重影響了北京城管的正常履職行為，甚至危及執法人員的人身安全，給城管執法造成了極大的障礙。這種情況下，一些執法人員對容易發生暴力抗法的違法行為，在不具備現場執法的條件下，只能采取暫時回避或容忍的態度，不予查處或處罰。

⒋部分職能履職需要專業性較強的技術設備和專業知識，否則難以有效開展。有些城管執法事項具有高度專業性，行使這些職能需要配備專業技術設備、手段和人才，必須由專業技術人員、利用專業知識、借助專業設備才能處理。例如：在行使燃氣執法權能過程中，檢查燃氣設備和技術指標時，涉及的專業性、技術性較強，很多情況下，城管隊員面對違法行為，不能及時甄別、查處。再如：查處燃氣違法案件需要掌握大量技術知識和技術標準，否則城管執法人員即使面對違法行為也難以判定其是否違法；查處供暖違法行為需要掌握大量供暖設備專業知識；查處水上違法行為需要水上船舶和船舶駕駛技術人員；查處大氣環境污染案件需要借助專門的檢測設備；查處地下管線的違法行為需要管線測量儀等專業儀器和專業操作人員。這些涉及到高度專業技術問題的職能，以目前城管的專業技術水平、執法裝備情況，出現違法黑數是情理之中的事情。

⒌執法權責劃分不清晰，多頭執法、執法權限重疊，導致違法黑數產生。北京城管機關執法的13個管理領域中，職能部分劃轉的有9個（園林綠化管理、環境保護管理、城市河湖管理、施工現場管理、城市停車場管理、交通運輸管理、工商行政管理、城市規劃管理、旅游管理）；職能全部劃轉的有4個（市容環境、市政、公用、節水管理）。在城管執法職能調整過程中，由于存在著劃轉隨意性較大、執法權責劃分不清晰等問題，造成多頭執法、執法權限重疊的現狀。實踐中一些違法行為由多個行政部門依據各自職能開展執法，易導致職責不清、推諉扯皮，如“違法建設”問題，對涉及農村土地上的違法建設問題，由鄉鎮政府管理；對同一個建設主體在同一建筑物上實施的違法建設問題。由規劃部門管理；對危害建筑物安全的，由建委管理。再比如查處黑車、無照經營等執法工作，也存在職責不清的問題。

執法權限重疊的情況下，對某些違法行為的查處權限，雖然已經劃轉給城管部門，但實踐中原劃出行政機關仍在實施該項執法活動。以查處黑車的執法為例，交通執法部門和城管部門都在不同地域實施著處罰。

⒍有些執法人員素質低，徇私枉法，人為導致違法行為不被發現或查處。有些城管執法人員素質不高，責任心不強，不能做到依法辦案。在具體的辦案過程中，對于有些查處難度大，但社會危害性小的案件，有時甚至干脆置之不理，既不立案也不去查處；有的執法人員在接案后僅做口頭答應，不做登記，例如破壞綠地或者損毀樹木的違法行為，由于查處環節多，認定繁瑣，危害性并不大，很容易被忽略；更有甚者，為從“案”中謀取私利，人為因素導致應立案而不立案。這些不規范的操作和不負責任的做法都會形成違法黑數。

⒎城管執法部門難以監督前端行政管理部門積極履職。城管執法職能涉及到市政管委、工商、園林、環保、建委、水務、國土房管等多個職能審批、前端管理部門，因此，城管執法工作的順利開展需要各個前端管理部門的積極配合。但是個別職能部門并不重視城管執法機關的協助請求，不予配合，造成城管執法難度大幅度提高，例如違法建設規劃認定，規劃部門認定違法建設房屋的函復認定語言含糊不清，城管執法機關據此很難有效確定違法建設房屋的性質，降低了城管執法的水平和效率，甚至引發激烈的社會沖突和訴訟風險。目前，由于北京城管執法機關對于前端管理部門缺乏必要的監督權，沒有建議權和話語權，對前端管理部門不能進行有效的制約，致使個別政府職能部門基于部門利益，默許行政違法行為的存在，使各類行政違法行為在前期得不到有效的監督和糾正，從而導致其在后期形成惡性積聚，造成城管執法領域的違法黑數大量存在。

⒏立案標準不統一，執法案件數據上報不準確，違法黑數極易產生。目前，各大隊、分局的立案標準不統一，有的單位只要立案申請被批準后，該案件就獲得案卷號碼，即正式立案，被統計在案。但也有個別單位為了提高案件辦結率，采取先結案后立案方式，不結案不立案，瞞報未結案的案件數量、不立案的案件數量就不上報，市城管執法局對這類案件無法統計；還有的案件在大隊、分局的層面上雖然登記了，但不作統計上報數字來使用。

三、違法黑數存在的危害性

⒈履職種類過于集中，處罰案由比例分配嚴重失衡。從有關統計反映的數字看，2004年－2009年，北京城管各項職能的行使次數與履職總量的比值，行使頻次最高的一類職能是市容環境職能，約占履職總量48%；其次是工商行政職能，占總比的42%。而上述占90%以上的職能中，常用案由僅有23個，其他11項職能中的280余個案由被行使的次數僅占職能總量10%，這些職能與前兩項職能相比，低的可憐、低的可疑。也就是說北京城管大部分的精力都放在了市容環境和工商行政兩項職能上，履職比例十分不均衡。

⒉近四成執法事項處于停滯狀態。上述可知，2004年－2010年北京城管全面地履行了13項職能，但是存在沒有全面履行所有案由的問題。對比可知，北京城管對園林綠化、市政管理、城市河湖、旅游景點、非法運營機動車、黑導游的年度行使頻次差異較大，其他幾項職能的年度行使頻次比較平均。另外，從2004年－2010年案卷目錄顯示，北京城管履行過的案由共139項，僅占全部案由的50%，大部分屬于市容環境職能，排除30余個簡易程序案由未能列入統計的因素，在13大類職能中至少有40%以上未被履行的案由。如果說這些案由涉及的違法行為從未發生、或者不需要使用處罰的手段解決，那么這種狀況就屬于正常現象。但是，筆者認為并不存在這樣的合理理由。法律之所以規定對某些違法行為的處罰措施，是因為這些違法行為現實地存在，并且有必要運用處罰的方法進行管理。

⒊違法黑數導致城管履職效果差，社會滿意度低。通過分析我們可知，社會公眾對城管執法機關最不滿意的事項是城管執法機關關注問題的長期解決效果，換句話也就是說社會公眾對城管執法機關的長效管理機制最不滿意。城管執法機關長效管理機制不健全，直接的表現就是違法行為得不到發現和查處，這些違法行為嚴重擾亂了社會秩序，干擾了群眾的正常生活，因此，違法黑數越高，社會公眾對城管執法機關的社會滿意度越低，反之，違法黑數越低，社會滿意度水平應當越高，兩者是反比的關系。

⒋違法黑數易產生違法亂紀等腐敗行為。如果城管執法人員收受當事人財物，必然會放縱違法行為，導致已被發現的違法行為被默許存在，得不到及時查處和制止。不僅如此，這些被放縱的違法行為造成的社會危害還有可能無法挽回和彌補。例如，據媒體報導，自2000年以來，全市城管執法系統有多人被追究刑事責任。

四、減少違法黑數的對策和建議

通過以上對產生違法黑數原因的分析，我們可以發現其原因很多，情況也錯綜復雜，要完全消滅違法黑數幾乎是不可能的事情。如何有效減少違法黑數，最大限度地降低其社會危害性，筆者認為可以考慮采取以下幾個方面有針對性的對策加以解決：

⒈科學界定城管職能，發揮最佳執法效能。重新界定城管部門的職能時，應把握 “精簡、效能”的原則，對哪些職能適宜集中、哪些職能不適宜集中、哪些應當歸入城管的職能進行認真系統研究，以精簡機構、提高行政執法效能為根本。為解決職能劃轉不徹底、不清晰的問題，今后應當：⑴對于涉及行政許可的案由，應考慮全部劃轉由一個部門行使。一是原許可機關只享有發放許可的權力，對被許可人的監督、檢查、處罰應當統一交由城管負責，原許可機關不再行使行政處罰權。二是按照“誰許可誰監管”的原則，考慮到對于與前端審批、管理銜接過于緊密的職責，可由許可部門繼續承擔后續監管職責，應當理性劃轉回原許可部門，不再納入城管職能范圍。從根本上杜絕職權交叉、多頭執法問題。⑵對于執法技術含量較高的行政處罰案由，應采取以下三個方案解決。一是可以將原管理部門的專業執法隊伍劃轉到城管部門；二是城管部門自身增加編制，建立專業執法隊伍，加大培訓，強化技術設備支撐；三是在上述兩項機構編制調整前，建議將原管理部門專業工作人員派駐到城管部門，配合城管執法機關開展專項執法工作，解決城管執法隊伍專業性不強的問題。首先，高度專業化的職能應回歸原主管部門，高度專業化的職能對城管來說并不合適。其次，許可權與處罰權要進一步分離，原許可機關只應享有發放許可的權力，對被許可人的監督、檢查、處罰應當統一由城管負責，與此相適應的是，許可機關要與城管充分實現許可信息共享，同時要完善對許可機關違法發放許可的追責機制，城管在這一追責機制中應當擁有建議權。再次，明確職能重疊情況下的處理原則，應當對城管職能涉及到的違法行為性質進行深入研究，以解決職能重疊情況下的適用法律問題。

⒉提高城管行政執法部門的法律地位，完善綜合行政執法的職權范圍。除行政處罰權和行政強制權以外，應當增加審查、監督、管理等權力，能夠對政府職能部門的行政管理行為進行監督，以確保城管執法機關能夠形成對相關職能部門進行有效的監督和約束，及時地發現和糾正行政管理領域前端出現的問題和缺陷，從而切實提高城管行政執法的效能。在城管執法機關充分行使監督權的實踐中，北京順義城管大隊進行了有益嘗試，并得到了順義區委、區政府的有力支持，取得了很好的執法效果和先進經驗。

⒊建立專業執法隊伍，實施執法資格分類、分級管理制度，細化專業分工，突出個人素質能力。筆者建議把13個方面執法權限分為四類：一是市容類或街面秩序類（含：市容環境、園林綠化管理、工商行政管理），二是市政公用類（含：市政、公用、節水管理、城市河湖管理），三是環保規劃類（含：環境保護管理、施工現場管理、城市規劃管理），四是旅游運輸類（含：城市停車場管理、交通運輸管理、旅游管理）。

在執法事項分類的基礎上，應建立適應城管工作特點的執法人員辦案資格級別制度，分為初級、中級、高級三個層級。初級辦案資格：取得市政府法制辦頒發的資格證書即獲得初級辦案資格；中級辦案資格：可以辦理街面市容類、環保規劃類、旅游運輸類的案件，具有初級辦案資格2年以上，經晉級考核取得中級執法資格；高級辦案資格：可以辦理全部13個方面執法案件，具有中級辦案資格2年以上，經晉級考核取得高級辦案資格。辦案資格與工資收入、職務晉升掛鉤，其辦案資格越高，執法津貼隨之提高，并優先考慮其職務級別晉升、年終評優等問題。

⒋盡快增加執法力量，增強一線執法人員數量。目前北京城管正式執法隊員的數量欠缺，基層分隊需要聘用大量城管協管，但是協管畢竟不是正式公務員編制，其工作質量和積極性都很難保證，甚至會造成相對人的誤解，影響城管形象。因此，北京城管與其聘用大量城管協管，不如增加正式執法人員的編制。當然，城管不能無限擴張，應本著精簡高效的發展方向，擴大城管規模必須適度，這個度如何把握還需要更為嚴密的論證。

⒌加強專業培訓，提高隊員履職能力。北京城管的工作任務繁重，執法難度大，尤其是基層城管執法隊員待遇低，影響工作積極性，容易產生消極怠惰心理，難以適應全面履行執法工作，嚴重影響履職效果。對執法人員應采取各種培訓的方式提高其業務素質和法律素養，在有條件情況下，提高室外城管執法人員的待遇。

⒍加強普法宣傳教育，提高社會群眾法律素養。城管執法過程應當成為法治宣傳的過程，成為宣傳群眾、教育群眾的過程，同時也應當成為聯系群眾、保護群眾的過程。在執法中，使社會群眾了解日常生活中與自己密切相關的法律，增強公民的法律意識，一旦發生了案件，盡量減少或者避免由于案件當事人沒有法律意識而隱案不報的情況，同時也要建立好案件當事人舉報后的相關配套保護措施，以保障案件當事人的人身財產安全，避免其因為舉報而受到被舉報人的惡意傷害和報復。

⒎改變違法案件統計方法，完善錄入臺帳系統。對于不結案不立案，瞞報案件數量的問題，應當明確立案標準，案件一經執法機關負責人批準立案，就對該案件編制案卷號碼，第一時間統計在案，一案一號。為了杜絕虛報、瞞報案件數量問題，應當采取科技手段，盡快在全市城管系統內推行市城管執法局研發的 “北京市城管執法局電子法律文書系統”，每個基層分隊都要將案件登陸到互聯網系統，時時接收上級城管執法機關的監督和檢查，避免擅自瞞報案件或者擅自撤銷案件的問題發生。

⒏建立公眾城管，引入多方力量共同治理城市。在城市管理領域應建立城管執法機構與其他社會組織之間的合作機制，以建設服務型政府為導向，從源頭上解決城市管理領域所存在的種種痼疾。如：充分發揮居民委員會等群眾性自治組織在城市管理中的作用，發展社區自治，調動自治社區協助城管執法機構履行職責，減輕城管執法機構的負擔。在信息社會，實時、準確、充分的信息收集和反饋是良好城市管理的前提，其他兄弟城市也都在積極探索城管信息收集的有效渠道，如哈爾濱市南崗區聘任出租車“的哥”擔任信息收集員，利用出租車司機工作地域范圍廣泛，晝夜活躍的特點來提供實時、迅速的城管信息。這種方式不但解決了城市管理的信息收集問題，還克服了城市管理隊伍龐大的老大難問題，因為“的哥”們向城管部門反映信息并不妨礙其日常工作，政府只需要投入很少的資金就可以支持他們完成這項額外的工作。

⒐在城管內部設置公安機構或者增加公安職能，強化行政強制權，提高城管執法權威。在城管組織中設置公安機構已有實踐，目前，經過廣州、長沙、沈陽、哈爾濱等一些城市的實踐，效果普遍反映較好。所以，筆者建議在北京的城管體制內也配置公安機構，協助城管執法機關開展城市管理工作，或者增加城管部門的公安職能，以有效提高城管執法的強制性，維護城管執法權威。

結語：應當看到，不僅僅是城管執法領域存在違法黑數問題，任何執法機關都存在著違法（犯罪）黑數的問題，我們必須正視這個問題，如果這種現象不能被及時發現和糾正，違法行為數量會迅速增大，社會危害性會急劇升級，嚴重危害到正常的社會管理秩序，并最終對城市運行穩定、法律權威產生嚴重的危害。為了盡最大可能減少違法黑數，應該出臺相應的法律法規、制定相應的執法措施、建立完善的執法機制，提高執法效率，改善執法效果，為我們國家的城市現代化建設提供強有力的執法保障。

［1］張旭著.違法學要論［M］.法律出版社，2003.

［2］中國政法大學課題組.北京城管職能行使狀況實證調查及風險防范對策研究［R］.2009.2.

（責任編輯：徐 虹）

The Problems and Countermeasures of the Dark Figure of Urban Management——Perspective in Beijing

Wang Yaqin，Shen Junqiang

With the functions of law enforcement agencies in recent years，increasing urban management，law enforcement growing，difficult to effectively find violations or illegal acts found illegal after the people responsible and difficult to trace the record，that“illegal dark figure” issue has become increasingly prominent.To this end， we need to “illegal dark figure” status and the reasons for the formation of in－depth investigation and research，in order to take targeted measures and measures to reduce the dark figure of law and solve problems of law enforcement in order to effectively improve the urban management and law enforcement agencies Effectiveness of law enforcement order to improve the urban environment.

illegal dark figure；causes；hazard； countermeasures

D922.112

A

1007－8207（2011）06－0081－06

2011－05－15

王雅琴 （1956—），女，北京人，中國人民大學法學院法學博士，國家法官學院教授，研究方向憲法學與行政法學；沈俊強 （1974—），男，吉林人，吉林大學法學院法律碩士，北京市城管執法局法制處，研究方向行政法學。

本文系 “城市管理監察綜合行政執法問題研究”的階段性成果，項目編號：10BeFX086。

注：文中的數據均出自于北京城管執法局互聯網站。