國際旅游島建設促進條例立法研究

□ 劉云亮

（海南大學，海南 ?？?570228）

國際旅游島建設促進條例立法研究

□ 劉云亮

（海南大學，海南 ?？?570228）

目前，建設海南國際旅游島已上升為國家發展戰略。建設國際旅游島是一項長期的、系統的工程，制定《國際旅游島建設促進條例》是建設國際旅游島的當務之急。通過制定該條例，可以明確和界定國際旅游島的指導思想和發展戰略，確定國際旅游島建設的基本原則和制度，建立國際旅游島發展建設的激勵機制和措施，以全面促進旅游島的國際化發展方向。

國際旅游島；促進條例；旅游業；法律規范

2010年1月，國務院發布了《關于推進海南國際旅游島建設發展若干意見》（以下簡稱《意見》），明確海南啟動建設國際旅游島工程，努力打造世界一流的熱帶海島休閑度假旅游圣地。2010年6月，海南省政府編制的《海南國際旅游島建設發展規劃綱要》（以下簡稱《綱要》）獲國家發改委批復。2010年7月，海南省人大常委會通過了《關于貫切落實〈綱要〉的決定》。海南如何充分運用經濟特區立法權，制定合乎國際化發展的旅游法規，將中央給予的政策和旅游管理創新機制法律化成為當務之急。因此，研究如何制定《國際旅游島建設促進條例》（簡稱《條例》）十分必要。

一、《條例》的指導思想和基本原則

建設國際旅游島是發展海南島嶼經濟的最佳戰略選擇，而制定《條例》的目的則在于確保該戰略順利實施。充分利用經濟特區立法權，大膽創新，創立促進旅游島建設的新機制，應成為制定《條例》的指導思想。《意見》已明確指出，“將海南建設成為開放之島、綠色之島、文明之島、和諧之島。”［1］這也是《條例》應體現的目的。

《條例》不僅要體現建設國際旅游島的指導思想，而且還應彰顯國際旅游島建設合乎國家發展戰略所需，即《意見》所指的“一臺兩區三地”戰略。［2］“一臺”指國際旅游島是國際經濟合作和文化交流的重要平臺。發揮海南對外開放排頭兵的作用，依托博鰲亞洲論壇的品牌優勢，全方位開展區域性、國際性經貿文化交流活動以及高層次的外交外事活動，使海南成為我國立足亞洲、面向世界的重要國際交往平臺?！皟蓞^”指國際旅游島是我國旅游業改革創新的試驗區和全國生態文明建設示范區。充分發揮海南經濟特區的優勢，積極探索，先行試驗，加快體制機制創新，推動海南旅游業及相關現代服務業在改革開放和科學發展方面走在全國前列。堅持生態立省、環境優先，在保護中發展，在發展中保護，探索人與自然和諧相處的文明發展之路，使海南成為全國人民的四季花園。“三地”指國際旅游島是世界一流的海島休閑度假旅游目的地、南海資源開發和服務基地及國家熱帶現代農業基地。充分發揮海南區位和資源優勢，按照國際通行的旅游服務標準，全面提升海南旅游管理和服務水平。加大南海油氣、旅游、漁業等資源的開發力度，使海南成為我國南海資源開發的物資供應、綜合利用和產品運銷基地。發揮海南熱帶農業資源優勢，發展熱帶現代農業，使海南成為全國冬季菜籃子基地、熱帶水果基地、南繁育制種基地、漁業出口基地和天然橡膠基地。

《條例》是建設國際旅游島最基本和最重要的法規，是利用海南經濟特區立法權創制的經濟特區法規。該條例在內容上應有許多創新性的內容，該立法屬于促進型立法。制定該條例的根本目的就是從特區法規上明確把海南建成向全世界開放的 “一臺兩區三地”，并努力為實現這一目的而相應制定規范的制度及政策。因此，制定該條例必需明確海南國際旅游島開發應遵循的原則是什么，開發的主要思路如何。既然定位是國際旅游島，就必需明確將吸引鼓勵游客觀光、旅游、度假作為核心，并以之為主線制定鼓勵發展旅游服務業的措施和制度，實行特殊的旅游政策。為此，《條例》的制定應堅持如下基本原則：

一是鼓勵各國來瓊觀光游覽度假原則。該原則要求對各國來瓊觀光游客實行均等開放政策，采取一系列鼓勵措施，如鼓勵外國旅客組團游覽海南，對組團人數在50人或100人以上的、對在島上旅游度假居住滿10日或15日以上的，應分別給予不同的優惠政策。應實行落地簽證、免簽證或延長旅游簽證時效。開放航權，外國航空公司經備案即可載客隨時降落，可以定期或包機的形式飛來飛去自由。鼓勵各國相關貨物貿易自由，設立免稅購物商場，確保國外觀光游客實現購物自由。

二是公平保護外國來瓊觀光游客的合法權益原則。該原則要求平等地對待各國游客，不實行歧視待遇，只要憑合法有效證件入境觀光旅游的外國人，享有平等地法律待遇，確保外國游客在島旅游的人身財產不受侵犯。提供保障外國游客合法權益不受損的救濟機制，明確規定外國游客居住的酒店客房，未經省級公安機關相關部門依法批準，不得行使搜查權、檢查權。

三是提供多樣化旅游服務原則。根據各國游客的游玩需求不同，鼓勵旅游經營者積極發展多樣化的國際旅游服務，旅游經營者可以根據不同國家游客的需求，在遵循我國法律基本原則的前提下，允許經營個性化的旅游服務內容。該原則的最大特征就是要充分滿足不同國家游客的不同層次的需求，積極挖掘國際旅游文化品位層次的內涵，實現旅游文化的國際化。該原則要求國際旅游島的建設要充分體現其島嶼、熱帶旅游特色和各國文化習俗的兼容性，滿足海南旅游業的國際文化需求。

四是簡化進出島手續原則。該原則內容在于對進出海南島旅游的各國游客實行簡便手續。只需足夠證件證明其國籍、身份即可入島旅游，實行免簽證或落地簽證，對其從本島進入境內其他地區，只在口岸補辦簽證即可，在島旅游簽證可均改為30日，若是長期度假療養的，還應改簽更長期限。另外，還應允許國內外航空公司定期或不定期開通國際旅游專線航班。

二、《條例》的基本制度

（一）國際旅游島發展規劃制度

這部分內容涉及國際旅游島建設的發展規劃編制、規劃內容、法律效力、規劃實施等一系列問題?！稐l例》的制定要明確遵守《綱要》的相關內容?！毒V要》從總體思路、空間布局、基礎建設、產業發展、保障措施和近期行動計劃等方面提出：2010年至2020年國際旅游島建設發展的具體工作部署，是今后十年海南國際旅游島建設發展的基本藍圖和行動綱領。［3］《條例》依據《綱要》所涉及國際旅游島建設的近十年目標規劃，擬定實施的相關措施、制度。2009年海南全省接待游客過夜人數2250．3萬人次，增長9．2%； 旅游收入211．7億元，增長10．1%。［4］《綱要》據此提出設想到2020年，接待國內外游客達到7680萬人天次，旅游總收入1240億元，旅游業增加值占地區生產總值比重達到12%以上，第三產業增加值占地區生產總值比重達到60%，第三產業從業人數比重達到60%。全省人均生產總值、城鄉居民收入和生活質量力爭達到國內先進水平，綜合生態環境質量繼續保持全國領先水平，可持續發展能力進一步增強。

《條例》應確定實行不同旅游功能區劃制度。《綱要》根據國際旅游島不同區位旅游資源特色，依照“整體設計、系統推進、滾動開發”的空間發展模式，分別劃定北部、南部、中部、東部、西部及海洋等功能組團，科學確定了各功能組團的不同功能區劃發展，使各功能組團能結合海南島在根據不同區域資源條件，進行區域協調發展，漸漸形成各區位特色鮮明、優勢互補的區域發展格局。［5］打破了以農業、工業為主要產業特征來劃分不同空間片區的界限，既能最大限度地實現資源的整合和優化，又能根據國際旅游島的戰略定位，統籌考慮資源特點、環境容量、人口布局、經濟現狀和未來發展等要求，形成不同區域有不同的發展特點和重點，各組團市縣相互補充、競相發展的區域格局。

（二）旅游資源和項目開發與經營制度

該部分主要涉及國際旅游島建設中的旅游資源、項目開發經營的相關制度、措施及機制等內容。旅游景區、度假區開發建設及主要項目經營管理是國際旅游島建設的核心制度，《條例》應規定在旅游資源開發、景區和度假區建設活動中，既要遵循統籌規劃原則，將全省重要旅游資源的規劃權和重大旅游項目的審批權集中到省一級，又要主動接受政府的引導和監督。

《條例》要強化地區差異化發展，對旅游資源、景區和度假區開發建設應結合資源特色和區域功能，合理定位，突出特色，以滿足多樣化市場需求?！稐l例》要對旅游資源、景區、景點等要嚴格防止重復建設，應按照環境實際容量和資源承載力，對旅游區實施分類指導和嚴格控制。

《條例》應明確規定實行具體重點旅游資源、景區和度假區建設要嚴格服從《綱要》的相關規定。對于各具體區域旅游項目開發經營模式給予靈活規定，鼓勵引進國內外先進的旅游經營管理模式，大膽利用國際上通行的旅游經營管理制度?！稐l例》應對旅游景點、景區及其酒店的綜合服務配套管理制度進行相應規范，既賦予和確保經營者享有高度的經營自主權，又適時鼓勵促進其內部進行經營改革，提高經營服務質量，以滿足海南旅游國際化發展的新要求。

《條例》應鼓勵建立海南旅游產品的創新項目，將海南國際旅游促銷與創意產業相結合。海南熱帶島嶼很容易發展創意經濟產業，將海南島熱帶旅游資源和創意經濟產業融合在一起，海南國際旅游島的品牌、形象及印象地位就會被打造出來。

（三）旅游服務國際標準化制度

這部分內容涉及海南旅游業發展國際化內容及其要求所規定的具體制度等問題。《條例》一方面要促進海南旅游市場國際化，明確規定旅游市場國際化的基本要求，積極拓展海南旅游交通、語言環境、標識牌、旅游區公共信息符號和旅游信息咨詢服務，努力達到國際化服務水平。另一方面要面向世界開發各國游客資源，不僅要向世界各地促銷其旅游資源及產品，宣傳提升海南旅游資源形象及知名度，還要注重旅游市場服務對象、內容、標準、旅游項目的國際多樣化要求，真正實現海南旅游國際化標準的全面發展。

《條例》應明確海南旅游項目、景區、景點及酒店設施等實行高端化的國際發展制度。海南旅游資源開發，一定要實現高標準、高檔次、高規格?！稐l例》既要發展海南旅游特色資源，又要適時推進海南向旅游服務文化及意識多元化、國際化方向發展。《條例》不僅要規定海南旅游業發展實施國際化，還要以國際旅游服務質量為標準，全面衡量海南旅游業，促進其服務水平。

（四）相關服務業同步發展制度

《條例》不僅應規定促進海南旅游業發展的主要問題，還要對發展與旅游業極其密切相關的服務業給予相應規定，實行協調同步發展原則，使其發展相得益彰，相互促進?！稐l例》必須積極促進旅游業相關產業的同步協調發展，要進行生態文明建設，強調生態建設和環境保護工作，重視污染防治，提倡資源循環利用，促進低碳技術應用與推廣。要明確共建和諧旅游島，進行人力資源開發，發展公共文化體育事業，完善公共衛生體系，健全就業和社會保障，推進城鄉一體化建設，改善社會環境。

三、《條例》的主要措施

（一）激勵措施

這部分涉及海南旅游業及其相關產業發展的一系列優惠政策，如發展旅游業優惠政策、產業國際化、旅游市場主體準入制度、旅游業項目規劃及審批、財政稅收、土地提供、出入境手續、航權開放、免稅購物等方面內容?！稐l例》應鼓勵放開旅游市場主體準入制度，允許國外經營從業主體參與海南旅游業的競爭，允許或鼓勵各種經營形式，允許外資控股或獨資經營旅行社及設立分支機構。鼓勵各類旅游開放主體在海南投資經營建設景區，并自主決定其經營模式。鼓勵國內外超大型五星級酒店進駐海南，創辦加盟連鎖店，并提供統一市政管道及基礎設施配套建設或服務措施，許可超大五星級酒店依國際慣例進行經營管理，并鼓勵開發具有創意的酒店文化經營活動。

（二）旅游產業政策優化性措施

在產業發展的具體政策上，《條例》應在提出積極促進旅游業發展的同時，注重旅游產品的開發，發展住宿業，改造旅游交通服務業，完善旅行服務業，建立科學的旅游營銷體系，提供旅游公共服務等機制。應鼓勵適當優先發展交通、能源、水利、信息等基礎設施。對創新金融服務業、商貿餐飲業和現代物流業、熱帶特色現代農業、新型工業和高新技術產業、海洋經濟等產業，也要規定相應的鼓勵發展措施。應允許設立海南旅游業發展基金，明確該基金的募集、管理運作、用途等，尤其要明確財政對基金的扶持、資助的方式等，確保旅游發展基金能充分發揮其激勵旅游業發展的作用。同時，要鼓勵設立海南國際旅游發展銀行，為國際旅游島的旅游消費提供自由、靈活的金融服務。

（三）入出境簡化措施

《條例》要推行海南旅游業國際化發展的一系列激勵措施，其內容還可從國際游客入境、居留、出境、旅游消費、外籍從業人員工資福利保障、從業外匯收入管理、稅收、免稅購物、航權開放等方面介入。［6］在具體規定上，《條例》應規定實行如下制度：免簽證、購物免稅、出入境自帶物品免稅、旅游消費團隊優惠、外聘人員從業自由、境外游客本外幣兌換自由、旅游從業涉外企業、酒店、人員稅務優惠措施等?！稐l例》對國外游客實行入境免簽證制度，規定放開海南島航權管制等等。［7］

（四）游客權益保護措施

《條例》須明確為不同國家或地區的游客提供各種服務機制，尤其是要確保游客的合法權益?！稐l例》應設立游客到訪中心登記服務，準確錄入游客入境旅游諸信息，如入境證件信息、入住情況、出游線路、消費記錄等等。規定建立游客維權簡易措施，確保游客快速實現維權。

綜上所述，制定《條例》是國際旅游島完成《綱要》后的又一重大軟實力建設項目，它直接關系到國際旅游島建設的法制保障問題。如何建立促進和保障國際旅游島建設的機制是一個重大課題，有待于我們進行深入的研究。

［1］［2］國務院關于推進海南國際旅游島建設發展若干意見［N］．海南日報，2010－01－04（01）．

［3］海南省人民代表大會常務委員會關于貫切落實《海南國際旅游島建設發展規劃綱要》的決定［EB/OL］．海南人大網站，2010－07－31．

［4］羅保銘．2010年海南省政府工作報告［EB/OL］．南海網，2010－02－01．

［5］海南國際旅游島建設發展規劃綱要［N］．海南日報，2010－06－21．

［6］劉云亮．海南國際旅游島的幾個法律問題［J］．海南大學學報（人文社會科學版），2009，（03）：246－252．

［7］劉云亮．海南經濟特區航權開放的法律探討［J］．新東方，2009，（1－2）：7－10．

（責任編輯：王秀艷）

Promotion of the International Tourism Island Legislation

Liu Yunliang

International tourist island of Hainan in 2010 rose to national development strategies，building an international tourist island is a long－term system engineering，development of “international tourism island for Bill，”is building an international tourist island of priority．Through the development of the Ordinance，a clear and defined the guiding principle of international tourist island and development strategies，identify international tourism island of the basic principles and systems，development and construction of an international tourism island of incentives and measures to comprehensively promote the tourism development of the island＇s international and so on．

international tourism island；promote regulations；tourism；legal norms

D920．0

A

1007－8207（2011）06－0097－03

2011－01－10

劉云亮 （1965—），男，海南定安人，海南大學法學院教授，碩士生導師，研究方向為經濟法學。

本文系2011年度中國法學會部級法學研究課題項目 “建設國際旅游島法律對策研究”的階段性成果，項目編號： CLS－D1124。