吉林省生態旅游開發中利益協調機制的建立

□ 陳景翊，孫虹飛

（吉林工程技術師范學院，吉林 長春 130052）

吉林省生態旅游開發中利益協調機制的建立

□ 陳景翊，孫虹飛

（吉林工程技術師范學院，吉林 長春 130052）

生態旅游開發涉及到多個利益主體，如何在不同利益的主體之間建立一個合理的利益協調和分配機制，已成為實現旅游業可持續發展的關鍵。本文立足于吉林省生態旅游開發的實際，對生態旅游主要利益主體的利益分配現狀進行了分析，并探討了存在問題的原因，在此基礎上提出了解決利益分配問題的相關措施，以期為區域旅游經濟的可持續發展提供參考。

吉林省；生態旅游；利益協調機制；區域旅游經濟

生態旅游是近些年旅游行業中發展起來的比較熱門的一種旅游形式，具有巨大的發展潛力。吉林省有著得天獨厚的生態旅游資源，面臨著難得的歷史機遇和發展契機，但其在開發過程中卻存在諸多問題，特別是各利益相關主體間的利益協調問題尤為突出。因此，吉林省要實現生態旅游的可持續發展，在開發過程中必須厘清各利益主體間的利益關系，建立新型的利益整合機制，形成協同效應，以增強生態旅游開發中利益主體的凝聚力，提升生態旅游的競爭力。

一、吉林省生態旅游開發中的利益主體及相互關系

生態旅游開發涉及不同的利益主體，他們來自不同的行業和部門，有各自的目的和利益追求。

（一）政府部門

國家和地方政府是旅游資源開發的主要利益主體。旅游資源屬于國家所有，地方政府部門包括地方政府與各級生態旅游區的主管部門 （如長白山保護開發區管理委員會），代表國家行使對旅游資源的所有權和管理權，代表國家管理、保護旅游資源，以實現其永續利用的長遠目標。因此，政府是生態旅游開發過程中的利益協調者，是生態旅游“游戲規則”的制定者和管理者，是生態旅游業健康持續發展的代言人。

（二）旅游企業

旅游企業主要包括旅游開發商、旅游經營商，是旅游活動的主要執行者。他們通過從事資源開發、交通、餐飲、購物等項目，讓旅游者和當地社區居民更好地享受和利用旅游區的生態資源。同時，旅游企業追求經濟效益最大化，可能造成對環境資源的破壞以至于其恢復的不可逆轉性。所以，旅游企業的開發經營行為與生態旅游區的可持續發展息息相關。為保證生態旅游的可持續發展必須加強對旅游經營企業的有效監督和引導，正確處理好開發與保護之間的關系。

（三）當地居民

生態旅游資源所在地居民不僅是當地文化的重要載體，也是當地旅游開發的中堅力量和景觀資源的保護者。他們的態度和行為直接影響著旅游者的旅游體驗質量以及對旅游目的地的感覺和印象。讓當地居民參與旅游開發，既能增強生態旅游地的吸引力，又能使社區居民從旅游業中獲取經濟、社會、生態環境等多方面帶來的實惠。開發商的利益分配影響著居民參與的積極性，政府的旅游規劃、土地政策也關系著社區居民的切身利益。因此，當地居民是生態旅游利益相關者中最關鍵的群體，是核心利益相關者。

（四）生態旅游者

生態旅游是讓旅游者親自參與到旅游中來，在實際體驗中領會生態旅游的奧秘，從而更加熱愛自然，更加注重對自然與文化資源的保護。因此，生態旅游者利益訴求的核心是獲得高質量的旅游經歷，屬于非經濟利益。他們應具有較強的生態意識，履行保護自然環境的責任和尊重當地特色文化的責任，并將旅游活動與生態環境保護有機結合。

二、吉林省生態旅游開發中利益分配現狀、存在的問題及原因

（一）吉林省生態旅游開發中利益分配現狀及存在的問題

⒈旅游企業利益分享與責任承擔不對等。生態旅游資源所有權、管理權歸政府，開發建設與經營管理權卻全部集中在旅游企業，實際上政府難以有效行使對資源與環境保護的管理權，旅游開發中往往存在著重經濟利益，輕環境和社會影響的行為。旅游的商業價值是旅游企業的首要追求，生態保護則退居其次，造成了生態旅游低密度、保護性開發與追求旅游收入的矛盾。使資源的保護及可持續發展得不到保證。

⒉市場化運作中所有者權益沒有充分體現。吉林省擁有得天獨厚的生態旅游資源，為進一步發揮生態旅游的優勢，吉林省政府早在2001年就倡導實行旅游資源所有權同經營權分離，采用市場化方式運作。按照科學發展觀的要求，生態旅游開發應堅持“旅游開發、生態建設、環境保護”三位一體的方針，堅持政府主導、社會參與、市場運作的原則，引導和鼓勵社會資本、外部資本和民營資本開發旅游。然而，一些生態旅游景區的門票收入大部分被劃入開發商的經營收入，國家不參與旅游開發收入的分配，對旅游資源委托經營費以及經營權轉讓金又收得過低，使本應是政府的收入卻變成了經營者的壟斷利潤。

⒊當地居民的利益得不到保障。在生態旅游資源開發中，投資者是最大的受益者，當地政府尤其是當地居民從開發中獲得的直接效益很少。雖然通過土地出讓使當地居民獲得了一定的經濟補償，也在旅游業發展中得到了勞動就業的機會，不同程度地提高了收入，但是，這種層次的補償只有少數居民能從旅游開發中受益，而收入與當地的物價水平也難以相稱，大多數人只會感到生活成本在上升。而且隨著旅游者的不斷增加，當地原有的生活方式與文化傳統可能會受到沖擊。

（二）存在問題的原因

⒈忽視生態旅游的資源價值。生態旅游以生態保護為核心，同時關注經濟收益，是一種以追求生態、社會和經濟效益最大化的旅游形式。生態旅游中生態保護優先的特殊性決定其自身的發展是無法規模化的，它在開發強度、游客規模等方面必須有所控制，必須對社會成本、環境成本進行補償。然而，由于在文化、環境保護方面缺乏對企業行為的有效監督和強制約束，企業行為對環境、文化、社會方面的成本不承擔直接責任，導致了短期行為和掠奪式開發的后果，從而給生態環境造成了破壞。

⒉缺乏市場化運作的規范性指導。生態旅游資源是特有的國家資源，實行市場化經營有其必要性。但由于對旅游資源價值很難準確衡量，其評估又缺乏統一的標準，容易出現因投機行為導致的國有資產的流失。如股份制開發是旅游資源市場化經營的主要方式，但在旅游收入分配上投資商往往要分享60%以上的旅游收入或門票收入，給當地經濟造成了一定程度的損失。

⒊社區參與不足導致居民正當利益難以得到保障。在生態旅游開發過程中，當地居民的參與發揮著非常重要和長遠的作用。然而，在多數情況下，他們不是參與的主體，甚至根本無法知曉旅游開發的規劃、決策。開發商在經營中所得經濟利益沒有或很少分配給當地居民，導致了在利益的分享與分配上，當地居民的經濟收益無法保障。此外，旅游資源開發不當可能會造成對原生性文化的破壞，從而使當地環境利益和社會文化利益也受到不良影響。

三、吉林省生態旅游開發中利益協調機制的建立

（一）建立旅游一體化的生態旅游利益共享機制

由于各地旅游資源分布不均衡，導致一些地區的生態旅游資源與周邊地區相比沒有明顯的特征，從而影響了當地的經濟效益。因此，生態旅游開發應打破行政區劃的局限，通過整體聯動，實現信息共享、市場互動、資源互補、利益共享的旅游一體化合作。吉林省建設生態旅游強省必須實現兩個“一體化”：區域旅游一體化和吉林省內旅游一體化。2009年8月30日，國務院正式批準實施 《中國圖們江區域合作開發規劃綱要——以長吉圖為開發開放先導區》。在該《規劃綱要》中，旅游產業發展被多次提到。而長吉圖開發開放先導區旅游產業發展的重心應是以生態旅游為其核心戰略定位，以“長吉長”（長春、吉林、長白山）為主軸和發展重點，打造吉林生態旅游經濟強省。2010年9月27日，在東北東部城市第二次圓桌會議上，與會代表提出了大力發展區域一體化旅游，突出“白山黑水、冰天雪地、天然草原、民族風情、工業基地、旅游基地”的特色，共同打造旅游品牌的構想。2010年9月28日，吉林省與北京市區域旅游合作座談會在長春舉行，兩地在推動客源互換、建立旅游合作機制、旅游教育培訓交流等方面達成了廣泛的共識，形成了戰略合作協議。

為適應旅游產業發展的新形勢，吉林省生態旅游合作的范圍和內容將不斷擴大，涉及從生態旅游開發到生態旅游法規制定的各個方面，并繼續深化多邊合作和大地域的區域合作，因此，抓住發展機遇，將會使區域生態旅游合作提高到一個新的層次。

（二）建立吉林省生態旅游開發的利益協調機制

了解生態旅游中每個利益主體的利益追求，建立生態旅游區發展的利益驅動機制，協調和保障各方在生態旅游發展中的利益，是吉林省生態旅游實踐的關鍵所在。

生態旅游的開發只有與市場接軌，以靈活的市場方式運作，才更有生命力。為此，在穩定生態旅游資源權屬的基礎上，吉林省生態旅游的開發應按照生態旅游資源所有權、管理權與經營權分離的原則，堅持市場主導和區域經濟發展相結合，打破地區、行業、所有制界限，優化資源配置，形成全社會共同參與發展生態旅游業的局面。

在利益分配方面，應重視旅游開發的社會成本，充分考慮開發帶來的資源耗減和環境損失，并對之進行支持和補償，如征收資源環境補償稅；努力探索旅游社區居民介入旅游目的地開發、規劃、運營管理的最佳方式，在利益分配上體現效率與公平。此外，還應充分考慮那些未直接參與旅游開發但同樣受其影響的社區居民的利益，向其提供必要的經濟補償，以提高社區對旅游開發的整體滿意度。

四、建立吉林省生態旅游開發利益協調機制應注意的問題

（一）提高對生態旅游及其資源價值的認識

生態旅游是一種正在迅速發展的新興旅游形式，是未來旅游發展的方向和熱點。目前，公眾對于生態旅游的內涵及開發意義認識還不到位，生態意識淡薄問題還比較突出。因此，開發生態旅游、實現可持續發展應在生態文明普及提高方面下功夫，應深入開展生態省建設的基礎教育。

吉林省不僅有得天獨厚的自然生態旅游資源，而且有豐富獨特的人文生態旅游資源，為觀光、游覽、度假、休閑、探險、科考、科普等生態旅游項目奠定了良好的資源基礎。生態旅游資源不同于一般的自然資源，其價值不僅體現在為當代人提供了現實可利用的價值（包括直接經濟效益、間接經濟效益，如創造就業機會），更為重要的是其生態價值——生態旅游資源具有的涵養水源、保持水土、調節氣候、保護生物多樣性等方面的價值。全面認識生態旅游資源的價值，有利于克服目前在經營權轉讓中忽視社會成本、環境成本的補償等弊端，有利于挖掘生態旅游資源的經濟潛力和生態價值。因此，生態旅游開發中的利益主體應充分認識到吉林省生態旅游資源的重要價值，協調好彼此間的利益關系，以使生態資源優勢轉化成社會經濟發展優勢。

（二）完善生態旅游開發的市場化運作模式

隨著旅游產業對外開放程度的逐步提高，生態旅游景區以委托經營、租賃經營、特許經營、股份合作等多種形式開展更為廣泛的對外合作，是市場經濟發展的一個必然趨勢。2011年初，長白山旅游股份有限公司的隆重揭牌為全省生態旅游開發市場化運作拉開了序幕。政府將生態旅游資源或某一項目的經營權通過公開招標、競標的方式推入市場，同時也將責任、義務、權力交給了旅游開發商。然而，在民營企業開發國有資源的過程中，監督約束機制是極為重要的。其關鍵就是要建立一整套比較規范的招商引資體系，切實有效地保護和利用好景區旅游資源，保障投資商的合法權益，對旅游招商引資項目加強管理，以確保國有資產的保值增值。省政府的職能不能削弱，要在確定社會發展、環境質量、容量及經濟發展等指標的同時，建立對景區環境破壞的責任追究制度，對因無序或不按規劃開發的企業要追究法律責任。

吉林省生態旅游開發市場化運作應理性推進，對生態景區發展現狀、存在的問題和未來發展目標要做到心中有數，掌握管理資源的主動權，使保護與開發并重，避免出現因急于招商引資出政績而低價轉讓經營權的問題。為防止國家利益受損，生態旅游景區的門票不能被開發商壟斷或者捆綁上市，應更多地用于對生態旅游資源的保護性開發上。

（三）加大當地居民在生態旅游開發中的參與力度

旅游地居民是旅游地社會文化的重要組成部分，擁有維護自身良好發展的權利，因此，在吉林省生態旅游開發過程中要充分考慮當地社區居民的利益，尊重當地社區居民的知情權，在生態旅游開發的各個環節要與社區居民加強溝通，讓社區居民以更積極的態度參與到生態旅游開發過程中。保證居民的優先就業權，盡可能保證當地居民在進行基礎設施建設、旅游開發及餐飲等相關服務行業的經營活動中被優先雇傭。

加大對當地居民的培訓和教育的力度。通過整體培訓，普遍提高居民的生態意識、參與意識、商業意識、競爭意識；通過多層次、有針對性的培訓，提高當地不同類別、不同人群參與生態旅游的能力，保證人人能充分參與到生態旅游活動中去，使當地居民真正成為旅游業的主體，以此提高當地居民的收入水平和生活質量，帶動當地經濟發展。為了切實保障社區居民從生態旅游開發中獲益，要注意合理把握社區居民參與過程中的細節問題，如建立法律保障制度，采取公平合理的經濟利益分配方式等。

（四）加強政府部門的宏觀調控與管理

生態旅游利益主體的協調共贏是生態旅游地開發實現可持續發展的保障。在生態旅游開發過程中，政府既是“游戲規則”的制定者也是生態保護的倡導者、旅游經營的監督者、利益相關主體的協調者。因此，各級政府應明確自己的責任，積極發揮主導、協調作用，從全局出發，制訂有效的政策框架、約束條件與利益分配方式，加強對投資和開發生態旅游相關企業行為的監管（如加強認證體系建設），協調各利益群體之間的溝通與合作，并將每個利益相關者的行為置于合理的制度與規范的約束之下，從而保障生態旅游開發對目的地社區的經濟、社會、文化、環境發展的良性推動作用。

同時，政府部門要做好具有前瞻性和基礎性的工作（如制定與市場相配套的政策、優化旅游市場經營環境、保證前期基礎設施建設的必要投入等），以防治因市場功能不足而造成市場競爭的無序。

綜上所述，生態旅游開發涉及多個利益主體，要實現吉林省生態旅游的可持續發展，就必須平衡各利益相關者之間的關系，確保每個利益主體都能公平地分享發展生態旅游帶來的實惠并承擔相關的保護責任，從而為全省生態旅游的健康有序發展奠定堅實的基礎。

［1］閻友兵，成紅波.旅游景區經營權的轉讓［J］.湘潭大學學報，2004，（5）：131－134.

［2］李若凝，孫劉偉等.旅游資源開發的利益協調機制研究［J］.生態經濟，2006，（02）：99－102.

［3］王連球，陸利軍.從博弈視角看旅游開發中的利益協調［J］.商場現代化，2009，（02）：265－266.

［4］宋瑞.生態旅游：多目標多主體的共生［D］.中國社會科學院，2003.

（責任編輯：高 靜）

The Establishment of Interests－coordinating Mechanism in Jilin Eco－tourism Development

ChenJingyi，Sun Hongfei

Eco－tourism development involves multiple stakeholders，how to establish a reasonable interests coordination and distribution mechanism In between different stakeholders has become the key to realize tourism sustainable development.Based on the present situation of jilin eco－ tourism development，this paper analyzes interests distribution status of eco－tourism major stakeholderk，explores the main reason of existing problems，finally proposes the mechanism and main measures of solving interests distribution，hope to provide the beneficial reference for the sustainable development of regional tourism economy.

Jilin Province；eco－tourism；interests coordination；mechanism

F592.68

A

1007－8207（2011）06－0043－03

2011－05－15

陳景翊 （1965—），男，內蒙古赤峰人，吉林工程技術師范學院副教授，研究方向為旅游文化；孫虹飛（1975—），女，河北寧河人，吉林工程技術師范學院講師，研究方向為企業管理。

本文系吉林省教育廳 “十一五”社會科學研究項目 “吉林省生態旅游開發研究”的階段性成果，項目編號：2008180。