化解社會糾紛規律探析※

孔祥參 劉 芳

（1.中共沈陽市委黨校，遼寧 沈陽 110036；2.中共遼寧省委黨校，遼寧 沈陽 110004）

化解社會糾紛規律探析※

孔祥參1劉 芳2

（1.中共沈陽市委黨校，遼寧 沈陽 110036；2.中共遼寧省委黨校，遼寧 沈陽 110004）

當前我國正處于社會糾紛的多發期、凸顯期，糾紛的有效化解關系到社會的和諧。而社會糾紛的解決有其固有規律，對此，應遵循把握時機，力爭把糾紛解決在萌芽狀態；注重調解，貫徹調解先于訴訟之原則；規范信訪，貫徹司法優位之原則；對癥下藥，構建多元化糾紛解決機制等糾紛解決規律。

社會糾紛；調解；多元化糾紛解決機制

糾紛（dispute）或稱爭議、爭端、沖突，是特定的主體基于利益沖突而產生的一種雙邊或者多邊對抗行為。當前，伴隨著社會結構的調整和利益格局的發展變化，我國正處于社會糾紛的多發期、凸顯期，糾紛的類型也日趨多元化，涉及到土地征收、城市建設拆遷、環境保護、企業重組改制和破產等方方面面。與之相應的，社會糾紛的解決方式在不斷適應糾紛新情況的過程中也逐步發展演進，如出現了訴訟外糾紛解決機制的擴張趨勢等。任何一種糾紛都具有獨特的個性，而每一種糾紛解決方式都是利弊共存的，有其固有的適用范圍。糾紛的解決也有其自身的規律，只有遵循糾紛解決的固有規律，針對糾紛的不同特性，對癥下藥，合理利用各種糾紛解決方式，才能有效化解社會糾紛，妥善處理社會矛盾。

一、把握時機，把糾紛解決在萌芽狀態

糾紛的產生和發展有其自身的規律，一般而言，糾紛的發生要經歷單項的不滿、具體的對抗行為等階段，糾紛得不到良好的解決，當事人正當的利益訴求得不到保護、情緒得不到釋放，還容易引發沖突的升級甚至上升為嚴重的社會群體性事件。［1］

糾紛的單項不滿階段即主體把某種情況的出現視為不正義，這是糾紛發生的前奏，在這一階段當事人一方面可能通過成本分析等理性判斷選擇忍受或者回避等進行自我疏導、自我處理，使糾紛保持在潛在狀態或歸于化解；另一方面也可能向對方表明問題或予以譴責使糾紛公開化。一般而言，促使糾紛當事人進行自我疏導、自我處理的社會和個體的綜合因素主要可以概括為積極和消極兩個方面：就積極方面而言，社會的寬容、他人的幫助和勸解以及個體的修養和理性都有助于不滿的化解或個體對糾紛作出正確的應對；而對社會正義的不信任、解決糾紛的成本過高、糾紛雙方實力的懸殊等也可能從消極方面打消當事人采取具體糾紛行為的念頭。

當當事人無法進行正常的疏導時，就可能出現當事人之間的一個交涉和對抗情況。在對抗起始階段，糾紛當事人一般不會立刻采用嚴重的沖突手段，社會糾紛尚處于輕微階段。在這一階段，糾紛的解決難度相對較小，很多情況下，糾紛當事人能夠依靠雙方自身的力量將其解決，即所謂的自力救濟，這種糾紛解決方式的成本最低；在雙方當事人無法自行解決的情況下，中立第三方在此階段介入解決糾紛一般能較為容易的定紛止爭，達到較好的社會效果。在這一階段糾紛得不到解決或解決不當，當事人的利益訴求得不到滿足、情緒得不到平復時，往往會導致當事人采用更為激烈的對抗手段，從而使糾紛升級，出現集體上訪、群體性訴訟、抗爭性聚集和群體性事件等嚴重的社會糾紛，所謂“小矛盾不及早解決勢必會引發大糾紛，小隱患不盡快排除難免會引發大事件”就是這一道理。

“立足抓早、抓小、抓苗頭”解決糾紛、化解矛盾，是國家一貫的政策，《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》明確指出“……綜合運用法律、政策、經濟、行政等手段和教育、協商、疏導等辦法，把矛盾化解在基層，解決在萌芽狀態。”

糾紛的解決有其自身的規律，在糾紛解決的過程中，要把握時機，把糾紛解決在萌芽狀態，及時有效化解矛盾。在這一階段解決糾紛其難度小、成本低，可以及時有效的恢復因糾紛而受到損害的當事人之間的社會關系。而要把握時機，把糾紛解決在萌芽狀態，就應當建立、健全糾紛的發現機制，這是及時解決糾紛的先決條件。為此，2010年中央綜治辦下發《關于切實做好矛盾糾紛大排查大調解工作的意見》明確指出“要堅持預防為主、源頭治理，預警在前、調解優先，立足抓早、抓小、抓苗頭；堅持黨政主導、部門協作配合，整合資源和力量；……深入開展矛盾糾紛大排查大調解工作，努力使糾紛早解決、矛盾不上交”，并且要求認真抓好源頭預防和排查預警工作，建立健全糾紛的發現機制，做到早發現、早解決。

二、注重調解，貫徹調解先于訴訟之原則

調解作為一種糾紛解決方式，是在第三者的主持之下，以國家法律、法規和政策或者行業慣例、民間規范等為依據，通過各種方式予以說服教育、疏導化解矛盾的一種糾紛解決方式。我國主要存在三種不同的調解制度，即人民調解、司法調解和行政調解，三者最顯著的區別在于調解主持人的不同，就人民調解制度而言，其是在民間人民調解委員會的主持之下進行的；而司法調解的調解主持人為國家司法機關即人民法院，其發生在訴訟當中；行政調解的主持人為法律、法規所確立的國家行政機關。

注重調解，貫徹調解先于訴訟的原則是說同一糾紛，在依性質既可以通過訴訟解決亦可以通過調解解決的情況下，就糾紛當事人而言，應優先考慮調解而不是首先考慮付諸訴訟，而國家亦對此予以政策引導以促使糾紛當事人觀念轉變。

我們主張要注重調解，貫徹調解先于訴訟的原則，主要原因在于：

首先，調解具有深厚的傳統文化根基和現實基礎。調解這一糾紛解決方式根植于我國“和為貴”的歷史文化傳統，具備深厚的群眾基礎，最早可以追溯到西周時期。據《周禮·地官》記載，當時調解的主持者官名為 “調人”，“調人掌司萬民之難而諧和之”，調解成為西周民間乃至官府解決糾紛的主要方式之一。在之后的秦漢、唐宋、元明清時期，調解的作用日益受到重視，并逐步上升為國家層面的法律規范。調解在新中國建立初期不斷發展完善，成為我國糾紛解決體系的重要組成部分，為防止和化解社會糾紛發揮了重要作用，曾經被西方國家譽為“東方之花”。［2］

其次，調解在糾紛解決中具有獨特的優勢。調解作為一種糾紛解決制度，其是在第三人的主持之下，采用說服教育、疏導化解的方式，使雙方當事人能夠權衡利弊、互諒互讓進而達成一致，這就有利于真正做到“案結事了”，恢復因糾紛而受到損害的當事人之間的社會關系。糾紛，尤其是發生在熟人之間的糾紛，如婚姻糾紛、勞動爭議、損害賠償、“三養”即撫養、扶養、贍養糾紛等，調解可以把糾紛當事人之間的整體社會關系納入考慮的視野，從而更有可能謀求一種合理的更能為糾紛當事人接受的糾紛解決方案，以恢復糾紛當事人之間的社會關系。

再次，更多采用調解的方式是國家政策的導向所在。中共中央、國務院《關于進一步加強社會治安綜合治理的意見》明確指出“……要深入開展社會主義法制宣傳教育，提高人民群眾遵紀守法的自覺性和依法維權的意識，宣傳調解工作的作用和效果，引導群眾自覺把調解作為解決矛盾糾紛的首要選擇，積極推動排查調處工作體系建設……”，最高人民法院、司法部《關于進一步加強新形勢下人民調解工作的意見》、最高人民法院《關于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》相繼出臺，至2010年《人民調解法》頒布實施。這一系列規范性文件，都體現出國家對調解這一糾紛解決方式的日漸重視和相應的政策導向。

同時，一個不容回避的事實是，在依法治國方略提出前后相當長的時間內，我國重訴訟、輕調解，導致對訴訟的過度依賴，出現了的“一口吐沫找兩級法院”、“一堆垃圾打兩年官司”等大量的浪費司法資源的情況，導致訴訟爆炸，以致法院超負荷運轉，。在糾紛的解決過程中，我們應當重視調解的運用，更正一旦有糾紛就首先考慮付諸司法的觀念，對于大量可以通過調解解決的糾紛，應當貫徹“調解先于訴訟“的理念。

三、規范信訪，貫徹司法優位之原則

信訪發端于上世紀50年代，是一種典型的具有中國特色的制度設計。根據我國憲法的規定，信訪權在實質上是一種憲法性權利，其規范的稱謂應當是批評權、建議權、控告權、申訴權，來信來訪只是對上述憲法性權利的行使形式。就作為糾紛解決方式來的信訪來看，我們應當對其予以規范，在解決糾紛時貫徹司法優位的基本原則。

我們應當對信訪制度的運行進行規范，新的《信訪條例》已經于 2005年頒布實施，其中第二十一條第三項明確規定“信訪事項涉及下級行政機關或者其工作人員的，按照‘屬地管理、分級負責，誰主管、誰負責的原則，直接轉送有權處理的行政機關，并抄送下一級人民政府信訪工作機構”，也就是說作為一種糾紛解決的機制，信訪其實并不是負責解決糾紛的具體機關，而是將有關信訪事項移交相應機關處理的中轉站。但是，信訪制度在實際的運行中突破了這一定位，出現了一系列問題。由于信訪不受事實、證據、期限、步驟、方式等確定性要求的限制，在個別時間和個別案件中可以做到“一步到位”甚至“突破法律底線”解決問題，有關部門的領導處于維穩的需要進行個別批示，特事特辦、法外解決有關問題，這就更加誤導了信訪人，加劇了信訪潮。越級上訪、鬧訪、纏訪等現象嚴重，有的地方為了維護一時穩定而采取截訪、甚至限制上訪人人身自由的措施，從而進一步激化矛盾。“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”幾乎成為上訪人的信條，領導批示、個案個別處理的方案，損害了社會的整體正義，對國家法治的權威和穩定亦產生了不良影響。［3］在社會糾紛的解決上，應當回歸信訪的法律定位，嚴格按照《信訪條例》的規定，限制信訪的范圍，把信訪還原為一個下情上達的信息傳遞機構。

在糾紛的解決過程中，貫徹訴訟優位的原則，至少應當包括兩個方面的含義：一方面，訴訟先于信訪，對于未經法院依法審理的案件，信訪不應予以受理，這一點也符合信訪制度設計的基本原則，《信訪條例》第十四條明確規定“對依法應當通過訴訟、仲裁、行政復議等法定途徑解決的投訴請求，信訪人應當依照有關法律、行政法規規定的程序向有關機關提出”；另外一方面，訴訟具有最高的權威性，司法終局裁決原則是現代法治的最基本原則，在法治社會，應當將民眾的訴求以及各類爭議的解決引導到法治軌道上，使糾紛解決的權威向法治轉移，進而使法院成為糾紛解決的最終場域。在糾紛的解決中，要規范信訪制度的運行，貫徹訴訟優位的原則，引導糾紛主體樹立訴訟的權威，而不是有糾紛首先想到信訪，使信訪歸位于群眾陳情聯系政府的制度本源，排除權力的干預，形成糾紛解決的法治根基。

四、對癥下藥，構建多元化糾紛解決機制

對于不同類型的糾紛，應當采用不同的糾紛解決方式予以應對，對癥下藥，才能有效化解糾紛。人類歷史上，糾紛解決方式歷來就不是一元的，而是多元的。所謂多元化糾紛解決機制是指社會中各種糾紛解決方式，訴訟的與非訴訟的、正式的與非正式的、國家公力救濟與民間社會救濟、合法私力救濟等協調互動、共同構筑的系統。

首先，對癥下藥，構建多元化糾紛解決機制，是解決社會糾紛的現實需要。糾紛的發生根植于一定的社會條件和社會原因，我國目前正處于社會的轉型期，社會轉型所帶來的矛盾更加突出，糾紛的類型也日趨復雜化，即除了傳統的社會糾紛類型之外，還有由利益分配不合理或利益格局的調整引發的新型糾紛。［4］糾紛主體的利益需求是多元的，對于糾紛主體的不同利益需求，應當盡力予以滿足，無論是公平，還是效率和利益本身都是多元的，不能采取單一的思路，而應當使多種相互沖突的利益達到相對的公平與協調；糾紛主體價值觀的多元也是我們應當避免采取同一糾紛解決方式解決不同類型糾紛的主要原因之一，社會應當尊重價值觀的多元化。所以構建多元化糾紛解決方式，對于不同類型的糾紛采用不同的糾紛解決機制是妥善解決社會糾紛的現實需要。

其次，各種糾紛解決方式都不是“有百利無一害的”，每一種糾紛解決方式都有其固有的適用范圍。在我國目前主要存在著訴訟、行政復議、信訪、調解等多種糾紛解決方式，任何一種糾紛解決方式都不是在解決所有糾紛上都具有適用性，都不是放之四海而皆準的真理。就訴訟而言，訴訟是一種遵循“證據裁判”、“形式理性”的糾紛解決機制，作為公力救濟代替私力救濟的結果，它是人類對于糾紛解決方式的革命性創造。但這并不意味著訴訟適用于全部的糾紛，其也不是在解決所有糾紛上都能得到最佳的結果，就當事人未注意留存證據的糾紛，適用這一方式無法獲得司法保護；當事人關系越近，往往越不適合用對抗性的訴訟方式，［5］同時訴訟還存在成本高等問題。就信訪而言，它是一種在社會糾紛解決制度之外設立的具有典型中國特色的制度，其對于糾紛的解決往往不具備規范性和專業性。而行政復議是在本質上是一種行政機關的自我糾錯程序，其受案范圍、處理程序等方面均有諸多限制。

再次，對于單一糾紛解決方式過度的依賴都會導致一系列問題，不僅不能使糾紛得到恰當解決，而且會導致負責解決糾紛的機構壓力增大、不堪重負，同時還會導致其他糾紛解決機制的閑置造成資源浪費，并進一步制約其他糾紛解決機制的發展。如在依法治國方略提出的前后幾年里，司法機關始終以極大的熱情迅速向基層社會滲透，甚至出現了“鄉鄉建法庭”的口號和高潮，有糾紛找法院成為民眾共識，使大量的本應通過民間調解等其他方式解決的糾紛涌向法院，導致法院最終陷于訴訟的汪洋大海。相伴而生的是糾紛解決成本的增加和司法資源的浪費，同時由于大量并不適合由法院處理的糾紛涌向法院，還導致了涉訴信訪等問題。

糾紛的復雜性、多元性以及各種糾紛解決機制的固有適用范圍，要求我們必須構建多元化的糾紛解決機制，使各種糾紛解決機制能夠相互配合互動、各司其責。在糾紛出現時，我們應當具體問題具體分析，對癥下藥，在多元的糾紛解決機制中尋求最有效、最經濟的解決方式，以妥善化解社會糾紛。

［1］范愉.糾紛解決的理論與實踐［M］.北京：清華大學出版社，2007：76，79.

［2］司法部基層工作指導司.人民調解法學習讀本［G］.北京：法律出版社，2010：1.

［3］馬懷德.“信訪不信法”的現象值得高度警惕［J］.學習時報，2010－1－25.

［4］吳英姿.“大調解”的功能及限度：糾紛解決的制度供給與社會自治 ［J］.中外法學，2008，（2）.

［5］沈恒斌.多元化糾紛解決機制原理與實務［J］.廈門大學出版社，2005：439.

責任編輯 宋桂祝

D920.1

A

1672－2426（2011）07－0033－03

孔祥參（1983－），男，山東泗水人，中共沈陽市委黨校講師。

劉 芳（1972－），女，遼寧沈陽人，中共遼寧省委黨校法學教研部副主任、副教授。

※本文系遼寧省社科聯2010年一般課題“暢通遼寧公眾利益訴求渠道的對策研究”（課題編號2010lslktfx－57）的階段性成果。