新中國農村土地制度的改革歷程

陸文

（山東商務職業學院，山東 煙臺 264670）

新中國農村土地制度的改革歷程

陸文

（山東商務職業學院，山東 煙臺 264670）

農村土地制度改革是我國經濟體制改革的重要組成部分，也是保證國民經濟可持續發展的重要問題。本文主要從六十多年來我國土地經營權的演變歷程對農村經濟體制改革的變遷過程進行闡述。

農村；土地制度改革；歷程

中國是一個農業大國，農民占了全國人口的絕對多數，農民問題一直是我國發展中重點要解決的問題，而農民問題最為突出的就是土地問題。建立新中國以來，我國農村的土地制度改革經歷了一個艱難的歷程，應該說它的改革見證了整個農村經濟體制改革的變遷。

一、新中國初期將封建地主的土地所有制變為農民的個體土地所有制

土地改革是中國共產黨在民主革命時期執行的重要方針。新中國建立后，毛澤東主席于1950年6月30日頒布了 《中華人民共和國土地改革法》。《土地改革法》規定：“廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農民的土地所有制，借以解放農村生產力，發展農業生產，為新中國的工業化開辟道路。”土地改革從1950年秋季開始，1952年基本結束。1953年春，除了臺灣、西藏、新疆等少數民族地區外，全國各省基本上完成了土地改革任務。全國約有3億無地和少地的農民及其家屬分得了約7億畝原來屬于地主的耕地和大批生產資料，免除了大約每年3000萬噸糧食的地租負擔，消滅了土地剝削制度，農民翻了身，得到了土地，成為土地的主人，農民的生產積極性空前高漲，農村生產力得到解放，農業生產迅速恢復發展。到1952年，全國的糧食產量、棉花產量都超過中國歷史上的最高記錄。同時林業、畜牧業和水產業也迅速發展起來，僅三年時間，基本上解決了農民的吃飯問題。通過土地改革，新生的人民政權因此得到廣大農民，尤其是貧下中農的高度信任，黨和國家很好地兌現了對他們的承諾。同時由于這次的土改實行的是保護富農的經濟政策，所以農村經濟社會是又好又平穩的實現了過渡，為新中國初期國家農業生產的穩定發展和國家工業化開辟了道路。

二、“三大改造”將農民土地個體所有制變成集體所有制

在解放后的第一次土地改革中，中國農民雖然分到了土地，但生產工具和資金都嚴重缺乏，而且由于個體農業的極端分散性，決定它不能興辦較大規模的農用水利建設，遇到自然災害，連簡單的再生產也難以維持。鑒于這種情況，黨中央作出開展農業生產互助合作的決議。1953年開始，國家對農業進行社會主義改造，引導農民參加農業合作社，走社會主義道路，實行集體所有制。憑著對中國共產黨的信任，對新中國的熱愛，農民將擁有所有權的土地紛紛拿出來入社，全國出現農業合作化高潮。從1951年12月開始，黨中央作出了一系列的決議，確立了中國農業社會主義改造的路線、方針和政策，其主要目的是要確立社會主義性質的土地制度，將農民個人直接所有的土地，從土地無償入股、統一經營，發展到農村土地集體所有，確立社會主義經濟關系。到1956年底，農業社會主義改造在經歷了互助組、初級社、高級社三階段后基本完成，全國入社農戶占總農戶數的96.3%，其中加入以土地和主要生產資料歸集體所有的高級農業生產合作社的農戶占總農戶的87.8%。自此，中國建立起了社會主義性質的土地制度。但事實證明：僅有熱情是不能解決實際問題的。此后三年的饑餓使人們更清醒地認識到：解決當時中國六億多人口的吃飯問題是一個艱巨的問題。最基本的原因在于當時中國農業生產條件和生產力水平落后，因而必須在加強農業基本建設上下更大工夫，才能有一個根本的改變。隨后黨中央把農業發展放在更加重要的地位，領導農民全面加強農業基本建設，積極改善農業生產條件。從上世紀的60年代初到70年代末，用了近二十年的時間，完成了對全國大江大河的治理，在全國開展了“農業學大寨運動”，大力發展支農工業、農業科學技術，通過一系列的支農措施，使中國農業生產狀況發生了前所未有的改變，這為我國改革開放后農業和農村快速發展奠定了堅實的物質基礎。這個時期是農業發展最快、最好的一個時期。但由于受“左傾”思想的影響，改造進程過急過猛，80%以上的農民在短短的一年半的時間內加入初級社并隨即轉入了高級社，這顯然超越了農民當時的覺悟水平，也違背了自愿的原則。同時在管理體制上過于強調農民集中生產，從而忽視了農業生產和手工業生產的特點，忽略了家庭經營的重要作用，同時又不允許農民從事商業、服務業的經營活動，這就大大損害了農民的利益，嚴重挫傷了農民的生產積極性，這些都對我國農業經濟的發展產生了極為嚴重的負面影響。其后的1966－1976年的十年間，農業勞動力投入、財政農業支出每年都在增加，而農業總產值年均增長卻在下降。從人民生活水平看，1976年全國農村每個社員從集體分得的收入只有63.3元，農村人均口糧比1957年減少4斤；1977年全國有 1.4億人平均口糧在300斤以下，處于半饑餓狀態，農民實際生活水平徘徊不前。當然，長期以來，農業稅負相對過重，農民交了公糧還要交余糧，國家給予農業的補貼太少等，嚴重影響了農業生產的發展。文革結束以后，經濟發展逐漸走上正軌，農民的思想日漸活躍，農村自發的各種改革形式不斷涌現，改革的中心主要是改變當時集體經濟模式下的效率和積極性低下等問題。

三、家庭聯產承包責任制的土地改革拉開了中國改革開放的序幕

三十多年前安徽鳳陽小崗村的18名農民應該說是豁出了性命，從大集體生產中脫離出來大包干，分田到戶。這18名農民的“生死契約”掀起了全國農村的土地改革浪潮。1978年12月，黨的十一屆三中全會在北京順利召開，從此拉開了中國改革開放的序幕。關于土地改革，中央肯定了小崗村的做法。鄧小平同志提出并主張實施家庭聯產承包責任制，實行土地公有，由農戶家庭來經營。全國廣大農村積極響應，開始由點到面全面推廣。到1983年底，全國95%以上的農戶都實行了包干到戶，全國實施家庭承包經營的土地面積占耕地總面積的97%左右，極大地調動了農民生產積極性，糧食產量迅速攀升。家庭聯產承包責任制的 “集體統一所有、農民家庭分散經營”實現了土地所有權與使用權的分離，這是中國農村土地產權制度的重大創新。這次制度變遷在保留土地集體所有的前提下，實行了土地使用權與所有權的分離，確立了農戶作為農業生產經營的主體地位。家庭聯產承包責任制有效地解決了人民公社制度下對勞動的監督成本過高和勞動激勵缺乏的問題，充分調動了農民生產的積極性，解決了廣大人民群眾的溫飽問題，它在我國社會生活的許多方面產生了積極而深遠的影響，其巨大作用已經被無數事實予以證明。1982－1984年實現了糧食生產連續三年增長，從1978年到1984年的六年間，我國農民的人均收入大幅增長，大部分地區解決了吃不飽的問題。但是也應該看到，它并不是一次完整、徹底的產權改革，有人稱之為“半截子土地產權”改革，因為它僅僅是改革了人民公社制度下的經營和分配制度，并沒有廢除造成人民公社的所有制基礎——土地集體所有制。自1985年之后，在當時的形勢下，我國的各項改革措施難以深入推進，國內糧價持續低迷達7年之久，糧食變成了農民的負擔，出現了“谷賤傷農”的現象，嚴重挫傷了農民種糧的積極性，農民負擔過重的情況日益突出。1997年開始，全國農民收入增長出現了連續4年下滑的趨勢。實際上如果扣除統計上的水分和地區的平均，有些地區的農民的收入是負增長。這十五年，是農村改革的停滯階段，出現了我們所說的“三農綜合癥”，農村的土地成了農民致富的負擔，土地撂荒現象普遍。李昌平的《我向總理說實話》一書道出了當時“農民真苦，農村真窮，農業真危險”的現狀。

四、新世紀的土地流轉，掀開了建設社會主義新農村的新篇章

早在本世紀初，處在改革開放前沿的江蘇、浙江一帶就已經開始進行土地流轉的嘗試。2008年10月12日，《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），標志著我國農村土地改革進入快速發展時期。這也被許多人譽為中國掀起了第三次土地制度大變革。《決定》指出，加強土地承包經營權流轉管理和服務，建立健全土地承包經營權流轉市場，按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。有條件的地方可以發展專業大戶、家庭農場、農民專業合作社等規模經營主體。所謂土地流轉，就是指在保持農村土地集體所有制和家庭承包制不變的基礎上，農用地使用權的轉移。其實質是除所有權外的其他產權主體的易位，不同產權主體通過產權調整，優化農用土地利用結構與農業生產結構，體現農用地的資產價值，實現農用土地資源的優化配置。土地流轉不僅增加了農民的收入，使農民的收入趨于穩定，更重要的是有利于土地的規模經營和集約經營，實現了土地經營模式的又一次飛躍。它不僅有利于機械化耕作和新技術、新品種的引進，有利于促進農業科學技術的進步，大大提高了農業生產率，也推動了農業產業化經營的發展，加快了農村城鎮化建設的進程。從近兩年各地農村土地流轉的實際情況看，土地流轉的主要形式包括：土地置換、承包戶自主有償或無償轉包、租賃、股份合作等。

但是在當前農村土地流轉具體實施的過程中，也出現了一些需要進一步解決的問題。一是部分轉入土地存在著非糧化趨勢。由于受效益最大化的驅使，許多地方土地流轉以后都是用于種植收益較高的經濟作物或者果樹，如果一味地任其發展下去，將對糧食安全構成實質性影響，未來的糧食安全將十分令人擔憂。二是存在著一定的非農化現象。在一些大城市的郊區，隨著城市的擴張、旅游業的快速發展，部分流轉土地主要用于建設農家樂設施，有的還用于建造賓館、酒店、會議中心等服務性設施，實際上是變相的建設用地開發。三是在土地流轉過程中，個別地區存在著侵害農民合法權益的行為。一方面是違背了自愿原則，強制農民流轉現象時有發生。個別地區沒有認識到土地流轉的主體是農民，在工作中還存在“錯位、越位”的現象，在土地流轉問題上，采取“一刀切”的簡單化操作方式，出現強制性流轉現象，嚴重損害了農民的利益。另一方面土地流轉缺乏對農民利益的保護機制。在土地流轉前，缺乏對種植大戶和企業業主農業經營能力的資格審查和市場的評估。

因此，我們在土地流轉過程中，一定要不斷總結經驗和教訓，完善這種新的經營模式，使它在社會主義新農村建設中發揮更大的作用。同時我們還應該看到土地流轉只是土地改革中的新生事物之一，但也不是唯一的形式，還可能有其他各種新形式出現，我們要善于總結，勇于接受。

土地是農業發展最基本的生產資料，也是農民最基本的生活保障，而農民則是農村經濟發展和穩定的主力軍。農村穩則國家穩，農民富裕則國家富裕。回顧新中國六十多年來我國土地改革的艱難歷程，這其中有成功的經驗，也有深刻的教訓。我們要在總結經驗的同時，吸取教訓，促進我國的土地制度隨著社會經濟的發展而不斷完善。

責任編輯 魏亞男

F320

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1672－2426（2011）07－0049－02

陸文（1966－），女，山東長島人，山東商務職業學院教師，主要研究方向為思想政治教育。