食品安全公共管理制度的缺失與完善

趙玉紅 劉 曦

（遼寧社會科學院，遼寧 沈陽 110031）

食品安全公共管理制度的缺失與完善

趙玉紅 劉 曦

（遼寧社會科學院，遼寧 沈陽 110031）

食品安全是一種公共產品，它的提供需要政府和第三方等公共經濟主體的介入。現行分段監管體制中的銜接不當、政府提供的信息不完善、政府監管的手段過于依賴直接管制等造成食品安全公共管理制度的缺失。由此需要在深化食品安全監管體制改革、建立消費者獲取安全信息的渠道、倡導生產者和經營者自我管制以及第三方管制等方面完善食品安全公共管理制度。

食品安全；公共管理；缺失與創新

近年來，食品安全問題不斷出現，不僅給人類的身體和健康帶來重大損害或構成嚴重威脅，也給消費者和食品相關產業造成十分巨大的經濟損失。如何解決這一問題已經成為政府在公共管理方面的重要課題。

一、食品安全需要公共經濟主體更多介入

按照公共經濟學的原理，具有公共產品性質的物品應當由政府提供，或者由第三方組織來提供。食品安全是一種公共產品。一是食品安全問題存在外部效應，食品市場上的守法廠商對消費者和不法廠商產生正的外部性，守法廠商生產并出售合乎標準的食品，給消費者以信任感，消費者去購買同類但卻是不法廠商生產的偽劣產品，結果給不法廠商帶來了收益，守法廠商對于不法廠商產生正外部效應。而不法廠商對于消費者和守法廠商則產生負的外部效應，甚至可能出現“劣幣驅逐良幣”的現象。因此如果僅僅依靠市場機制，不法食品供應人或廠商行為可以損害他方，并且可以得到守法廠商帶來的邊際收益。二是食品安全問題存在信息不對稱問題。信息不對稱引起的生產、經營者的機會主義行為以及消費者的“逆向選擇”，如果僅僅依靠市場和消費者自身來獲取有關食品安全的信息是不可行的，這里既有能力問題也有成本問題。基于上述兩點，食品安全的提供需要政府和第三方的參與。

世界上食品安全監管主要有三種模式：一是多部門共同負責的食品安全監管體制，以美、日為代表；二是由一個獨立部門進行統一管理的食品安全監管體制，以歐盟為代表；三是由一個部門統一協調的綜合性監管體制，以加拿大為代表。發達國家的食品安全保障體系為我們提供了可以參照的模式，但是這些不同的模式并非完美無缺，各自都存在不足，各國也都在實踐中不斷修正完善著食品安全監管體制。相比發達國家，我國食品安全監管的難度要大得多，也復雜很多。近年來我國在食品安全監管體制方面進行了不斷的探索，2003年組建了國家食品藥品監督管理局，建立了食品安全綜合監督體制；2004年根據國務院《關于進一步加強食品安全工作的決定》，對食品安全具體監管體制又進行了調整，確定了分段管理為主，品種監管為輔的具體監管體制。目前我國現行的食品安全監管體制是在各級人民政府的統一領導下，由各級監督部門對食物鏈的各個環節實行分段監管。在中央一級，衛生部門承擔綜合監督的職能，生產環節由質檢部門負責，流通領域由工商部門負責，餐飲服務行業由食品藥品監管局負責，食用農產品由農業部負責。在地方一級，由地方政府依照食品安全法及有關規定確定各監管部門的監管職責。

二、食品安全公共管理制度的缺失

在發達國家，由于經濟發展水平較高和社會信用體系健全，加上法律完善，處罰嚴厲，發達國家人為造假制劣的現象較少，食品生產企業規模較大，操作規范，食品安全監管的任務主要是控制微生物污染和食品工程新技術所帶來的食品安全問題。而在我國，由于市場經濟體制建立時間不長，全社會的法律觀念和誠信意識不強，造成各種食品安全問題的人為因素較多。因此我國的食品安全監管要借鑒發達國家的經驗，也要針對本國的國情。我國目前實行的是由各級監管部門對食物鏈的各個環節實行分段監管的管理制度。主要是按照食品生產加工、流通、消費環節，各相關部門進行分工監管。從法律法規設計上看，法規、規章、文件覆蓋了食品安全監管體系方方面面，規定十分詳細周全，無所不有。那么為什么這么完善的體系沒有很好發揮應有的作用？從目前的管理制度看，在某些方面還有缺失，主要表現在以下幾個方面：

1.分段監管體制不完善

目前食品安全監管改革并未就多頭、分段的管理體制作出實質改變，而只是選擇在既有框架內“微調”。分段監管雖明確了各部門的職責，但每一段并不是一個獨立的環節，也無法僅由一個部門來承擔。有些食品安全問題，在生產加工、流通和消費環節中都有可能出現，并不明顯屬于哪個環節，因分段監管導致的監管盲區仍然存在。從體制上看，即有兼顧責任，又有兼顧收費利益之嫌，如此分散監管，難免出現政出多門，相互扯皮，有責任相互推諉，有利益相互爭搶，再加上監管部門之間信息不通，既浪費國家投入大量的檢驗設備和資金，同時，各個環節重復收費，又增加了食品生產成本，也制約了食品行業發展。如何在“分”為主的基礎上，增強“統”的力量是完善食品安全監管體制的一個重要內容。

2.有關食品安全信息不完善

食品安全信息不權威影響管理效果。政府通過行政手段促進食品安全信息的傳遞可以影響消費者以及生產者的行為，以達到最大限度地改善市場環境、提高市場效率的政策目標。如質量認證是世界各國為保障消費者健康而建立的一種食品安全管理制度。認證是將不能觀測的質量信息通過一個擔保系統傳遞給消費者，認證標志有助于消費者將優質安全食品與劣質食品加以區別，但認證機制有效運行的關鍵是取得消費者對認證標志的認可與信任。假若認證管理不規范、不統一，就可能影響信號質量，降低消費者對認證信息的利用效果。我國目前多部門各自為政的食品質量認證體制以及有機食品、綠色食品、無公害食品、放心食品等存在互相交叉重疊的多種認證標志，不僅造成消費者混淆，也給生產者帶來混亂，以至于在標準上無所適從，從而讓政府監管的效果大打折扣。

食品溯源信息缺失影響對食品安全的有效監控。食品溯源信息通過向消費者提供生產商和加工商的全面信息，從而使消費者了解食品的真實情況；強化產業鏈上企業的責任，有安全隱患的企業將被迫退出市場，而生產質量好的企業則可以建立信譽。政府監管部門可通過這一體系搜集有關信息。目前我國食品安全存在的主要問題之一，就是市場信用缺失，推行食品溯源制度可以明確責任主體。而國內目前建立可溯源系統的企業很少，一是有用信息太少，消費者的使用率不高；二是建立可溯源系統成本太高。

3.監管手段有偏差

中國目前的食品安全管理制度太注重危機的處理，而忽視了食品安全事件的預防工作，應更多地在源頭上解決問題；監管方式和手段落后，還未能充分利用現代化的技術手段開展日常監管執法，把檢測誤認為是監管，把罰款當做是一種管制，把直接監督單個生產者、經營者行為作為目標，實際上這樣既不可能也不經濟。監管手段應該是社會管制，更多的是通過對各個環節設計一種手段從源頭上抑制生產者、經營者容易滋生的投機行為，這樣的監管才更為有效。

政府監管的手段過于依賴直接管制。目前政府食品安全管理手段單一，過于依賴行政手段，而在增強生產者或流通者自我管制和第三方管制方面重視不夠，從而制約管制結果正效應的最大化。比如食品安全問題與我國企業的信用體系不健全有很大關系，這就要求政府建立比較完善的市場信用制度以及具有約束力的行業規范。為減少失信行為，必須建立嚴格的失信懲戒機制，使市場交易的參與者加大失信成本，最終放棄失信的決策。現在政府對行業內失信企業的懲戒缺乏手段，或者懲罰力度較小，起不到警示作用，沒有為守信經營的企業創造良好的市場環境。政府在間接管制方面要做的事還很多。

三、食品安全公共管理制度創新的構想

1.進一步深化食品安全監管體制改革

可以考慮“分步走”的方式進行改革。第一階段整合監管資源，歸并監管職能，減少監管環節、延長監管鏈條，建立和完善綜合性食品安全監管機構。在食品的生產加工、流通和消費環節逐步實現以一個部門為主的“綜合性、專業化、成體系”的監管模式；強化食品安全委員會的決策核心作用，統籌監管，防止各部門因自身利益及專業偏見而導致政策混亂，為處理部門之間的權限糾紛提供一個各方都共同認同和接受的規則體系。第二階段建立獨立的食品安全監管機構，逐步完善食品生產加工、流通、消費環節的監管，將農業、工商、質監、衛生、商務等部門的食品安全監管的職能劃出來，組建一個新型的食品安全監督管理局，實現食品監管行政機構與職能統一監管的新型模式。

2.建立消費者獲取安全信息的渠道

應逐步規范食品質量安全認證市場，確保認證標志的可信賴性，使質量認證真正成為為消費者提供安全信息的有效工具。認證應該由在某一專業領域中享有聲譽的組織，憑借其專業知識和信用，為企業的產品提供質量認證，政府應成為“認證者的認證者而不是產品的認證者”。在政府直接管制放松、加強利用第三方資源的大背景下，通過支持專業組織進行第三方管制和認證，來完善對食品的管制。

逐步建立食品安全標志與追溯制度。從源頭上監管，即明確責任主體的一個有效制度是食品溯源制度。食品溯源就是指在食品產銷的各個環節（包括種養殖、生產、流通以及銷售等）中，食品及其相關信息能夠被順向追蹤（生產源頭→消費終端）和逆向回溯（消費終端→生產源頭），使食品的整個生產經營活動始終處于有效地監控之中。推行食品溯源制度，應按照從生產到銷售的每一個環節都可相互追查的原則，建立食品生產、經營記錄制度。從食品生產源頭開始，對食品生產加工銷售過程進行詳細記錄存檔，食品要加貼標簽、標志，記錄和標簽、標志可以溯源，推行“產地和銷地”、“市場與基地”、“屠宰場與養殖場”的對接與互認。通過食品標識、責任可追溯系統與相應的處罰制度，可促使生產者負有全程的質量安全責任，并激勵企業持續地改進食品質量安全，同時消費者獲得相關質量信息的知情權。

建立統一協調的食品安全信息組織管理系統。目前食品安全的各個監管部門在承擔食品質量安全管理的同時，都從不同方面搜集了大量信息。但還存在著信息不夠全面系統，已有資源分散、缺乏共享機制、風險評估和預警機制，安全信息透明度不高，由此，應有效地整合各種信息資源，發揮政府提供有效的食品安全信息的作用。

3.倡導企業自我管制和第三方管制

激勵企業自我管制，既降低了政府監管成本，也是成熟市場經濟發展趨勢，這就要求政府在完善社會信用體系方面做更多工作。第三方作為公共經濟主體之一，主要包括志愿團體、社會組織或民間協會等。第三方在向社會提供公共產品和公共服務方面有自己獨特的優勢，比如貼近基層、靈活、效率、專業等。在食品安全方面，可以考慮確立社會中介組織的法律地位，賦予其部分公共管理職能，為消費者提供信息服務，對生產銷售者進行社會監督，進行安全風險評估。政府監管體系的設計要指導和幫助社會力量監督食品經營者和生產者。建立多向信息途徑，提高市場經濟信息的透明度，保護消費者的合法權益，同時能對消費者和生產者、銷售者之間的沖突起到一定的緩沖作用。

［1］黃恒學.公共經濟學［M］.北京：北京大學出版社，2002.

［2］呂亞榮.食品安全管制中的政府責任及策略［J］.改革，2006，⑹.

［3］周潔紅，錢峰燕，馬成武.食品安全管理問題研究與進展［J］.農業經濟問題，2004，⑷.

［4］商務部.2005年我國流通領域食品安全狀況的調查報告.

責任編輯 侯 琦

D63

A

1672－2426（2011）07－0056－02

趙玉紅（1970－），女，遼寧社會科學院經濟研究所公共經濟室主任、研究員，研究方向為公共經濟學。

劉 曦（1973－），女，遼寧社會科學院經濟研究所副研究員，研究方向為公共經濟學。