政府責任實現的民主法治之維

王佳

（國家行政學院法學教研部,北京100055）

政府責任實現的民主法治之維

王佳

（國家行政學院法學教研部,北京100055）

民主法治在政府責任實現中發揮著基礎性的作用，在公共治理過程中，要想促使政府及其公職人員承擔起應盡的職責，切實維護和保障公民的權益，就必須從堅持和完善黨對民主法治建設的領導、強化權力機關責任能力、健全行政法治等方面入手，進一步健全社會主義民主與法治，夯實政府責任實現的制度基石，實現責任政治的目標。

政府責任；民主；法治；責任政治

兩千多年前，羅馬詩人朱文諾曾就如何敦促、監督政府及施政官員履行自己的職責，向世人提出過一個發人深省的問題——“誰來監督監督者？”(Who is to Watch the Watchers)。兩百多年前，美國杰出的政治家詹姆斯·麥迪遜也曾感慨道：“在組織一個人統治人的政府時，最大的困難在于必須首先使政府能管理被統治者，然后再使政府管理自身”。[1]然而，政府究竟該如何管理自身，使其自覺履行其應盡的職責，至今仍然是一個令人困擾的問題。進入21世紀，世界發生了一系列深刻的變化，各國政府面臨著新的挑戰，其中最主要的便是責任危機、信任危機的挑戰。就我國情況來說，盡管黨和政府一貫將對人民負責、為人民服務作為執政的根本理念，但受多種因素的影響，政府機關及其工作人員責任意識缺失，不作為、亂作為，玩忽職守、濫用職權等現象常有發生。要想從根本上解決這一問題，就必須進一步健全社會主義民主與法治，夯實政府責任實現的制度基石。

一、責任是民主政治的本質要求

關于民主政治，最為經典的定義出自雅典時期的政治家伯里克利之口，他說：“我們的制度之所以被稱為民主政治，因為政權是在全體公民手中，而不是在少數人手中”。[2]列寧也認為，“民主意味著在形式上承認公民一律平等，承認大家都有決定國家制度和管理國家的平等權利。”[3]我國近代著名學者胡適先生則認為民主“只是政治必須依據法律，和政府對人民應負責任，兩個原則而已”。[4]盡管不同歷史時期、不同哲人對民主的認識有所不同，但人民主權和政府應對人民負責無疑是關于民主政治的一種基本價值共識。

責任是區分民主政治與專制政治的試金石。眾所周知，無論是專制政府還是民主政府，公共權力大都是由少數人直接行使的，由少數人來直接對整個社會進行統治和管理。但是在專制政治下，行使公共權力的少數人中存在著一個最高統治者，這個最高統治者是一切政治權力的來源和一切法律的最終裁決者。在這種高度權力本位的政治體制下，如果說官員有責任擔當的話，那也只是對上（皇帝）的責任或義務，而斷無對下（百姓）的責任。而民主政治的基本原則是人民主權，只有人民才是真正的權力所有者。這樣，政府與公民之間的關系便由專制政治下支配與服從的關系轉變為民主政治下的雙向互控關系：一方面，公民必須服從政府的合法治理，因為如果公民可以隨意蔑視或破壞政府的合法權威，公共生活的秩序就難以維持；另一方面，人民是公共權力的所有者，政府也應該處于人民的監督制約之下，政府的政策和行為必須以人民的利益和意志為依歸，對人民負責。正如有學者所言，“民主政治在現實政治生活中要求作為公共權力行使者的政治責任主體，必須直接或間接地處于人民的監督之下，即對人民負責，這是民主的本質要求。”[5]

責任是民主政治的本質要求，民主政治本身就是一種責任政治。這不僅表現在民主政治內在地蘊含著人民主權、政府要對人民負責的價值理念，而且還表現在民主政治能為政府責任之實現提供良好的制度安排。關于民主政治制度之于政府責任實現的關鍵性作用，中國共產黨人有著深刻的認識。1945年抗日戰爭即將勝利之際，民主人士黃炎培訪問延安時對毛澤東說：“我生六十多年，親眼看到所謂‘其興也勃焉，其亡也忽焉’。一人、一家、一團體、一地方，乃至一國，不少單位都沒有跳出這周期率的支配力。……一部歷史，‘政怠宦成’的也有，‘人亡政息’的也有，‘取榮求辱’的也有。總之，沒有跳出這周期率。中共諸君從過去到現在，我略略地了解了，就是希望走出一條新路，來跨出這個周期率的支配。”毛澤東當即回答：“我們已經找到新路，我們能跳出這周期率。這條新路，就是民主。只有讓人民來監督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負責，才不會人亡政息。”[6]顯然，毛澤東等老一輩革命家已經認識到，只有堅持民主政治制度，讓人民參與政治、監督政府，政府責任才有望真正實現。

責任政治是民主政治的內在要求，也是我國憲法的本質規定。1982年《憲法》第一章總綱明確規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。”全國人大和地方各級人大都要“對人民負責”。國家行政機關、審判機關、檢察機關由人大產生，都要“對它負責，受它監督”。進一步說，“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。”“一切國家機關……實行工作責任制。”[7]這就把政府職權與責任統一了起來，體現了責任政治的精神。

二、法治是政府責任實現之根本保障

所謂法治，是指每個人都應服從憲法和法律并受憲法和法律統治。作為一種治國方略或社會調控方式，法治是與人治相對立的。法治與人治的分界線是：當法律與當權者的個人意志發生沖突時，是法律高于個人意志，還是個人意志凌駕于法律之上。法治強調依法辦事的原則，依法辦事不僅要求普通社會成員要依法辦事，也要求政府及其公職人員必須依法辦事，接受法律的約束。古希臘思想家亞里士多德早就提出“法治應當優于一人之治”的觀點，他認為：“為政最重要的一個規律是：一切政體都應訂立法制并安排它的經濟體系，使執政和屬官不能假借公職，營求私利。”[8]質言之，法治是保障政府公權力沿著正確軌道運行的基礎性條件。

法治也是防止政府及其公職人員濫用權力，促使其履責盡職的基礎性條件。美國《獨立宣言》的起草人托馬斯·杰弗遜曾言：“自由的政府，不是以信賴，而是以猜疑為基礎建立的。我們用制約性的憲法約束受托于權力的人們，這不是出自信賴，而是來自猜疑。……因此，在權力問題上，不是傾聽對人的信賴，而是需要用憲法之鎖加以約束，以防止其行為不端。”[9]也就是說，為了防止掌握權力的人濫用權力，并使他們切實負起責任來，就必須通過憲法或法律對其手中的公權力加以監督和制約。1959年在印度首都新德里召開的國際法學家會議通過的《德里宣言》中，也強調“法治原則不僅要對制止行政權的濫用提供法律保障，而且要使政府能有效地維護法律秩序，借以保證人們具有充分的社會和經濟生活條件。”

法治是政府責任實現的根本保障，法治政府必然是一個責任政府。在法治條件下，一方面，人民可以通過立法規范、控制政府公權力，要求其應該做什么，不應該做什么，促使政府對人民負責。倘若政府或其公職人員沒有按法定程序辦事，或是缺位、越位，必須承擔相應法律責任，對公民的合法權益造成了實際損害的，還必須承擔賠償責任。另一方面，法治有助于明確政府責任，法治條件下的政府機關和政治組織之間有明確的功能和權責界限，政治體制內部，上下左右權責分明并用法律固定下來，不僅可以使政治權力在行使時有章可循，而且可以做到責任分明，避免在出現責任問題時相互推諉，無人負責。反之，法治不健全不完善，政府權責就難以明確，責任政治就會成為空談。

三、健全民主法治，促進政府責任之實現

如上所述，民主法治在政府責任實現中至關重要。然而，就我國的情況來看，歷史上民主法治傳統十分匱乏，普通公務員甚至黨政領導干部的民主法治意識相對也比較淡薄。在這種境況下，要想進一步發揮民主法治在政府責任實現中的重要作用，就必須從以下幾個方面入手繼續不斷地加強民主法治建設，培育政府責任實現的基礎性條件。

一是要堅持和完善黨對民主法治建設的領導。眾所周知，現代民主法治理念肇源于西方，對中國而言是舶來之物。因而，民主法治之于中國還存在著如何適應國情而“生根發芽”的問題。歷史實踐證明，民主法治要想真正扎根于中國國土，就必須堅持中國共產黨對民主法治建設的領導。這是因為，特殊的國情決定了只有黨及其領導下的政府才有能力、有資源去主導社會主義民主與法治進程。對此，鄧小平有深刻認識，他指出，“在中國這樣一個大國，……人民的團結，社會的安定，民主的發展，國家的統一，都要靠黨的領導”。[10]341-342“不要黨的領導的民主，……決不是社會主義民主。”[10]359事實上，發展社會主義民主、依法治國等理論方針、政策均是黨所提出并積極推行的。離開了黨的正確領導，就沒有社會主義民主與法治。在堅持黨對社會主義民主法治建設領導的同時，還必須積極創新體制機制，不斷完善黨對民主法治建設的領導。比如，關于黨政分開、黨內民主等，我們提了很多年，但在現實政治生活中很多問題依然沒能得到有效解決，這不僅使政治責任主體模糊，黨的監督制約作用虛化，而且在一定程度影響了整個社會的民主法治進程。在實踐中，如何進一步推進黨的領導體制創新，促進政府更好地履職盡責，考驗著我們的政治智慧。

二是要加強國家權力機關的責任能力建設。在我國，人民代表大會制度是實現社會主義民主的根本政治制度，在這一制度下，各級人大及其常委會是國家權力運行的中心。由公民選舉產生的人民代表組成的權力機關對“一府兩院”進行日常性監督，敦促其合法行使公共權力、履行職責。“一府兩院”的負責人由同級人大及其常委會選舉和任命，對同級人大及其常委會負責，同時受其監督和制約。這一制度設計為各級人大及其常委會依法追究“一府兩院”及其負責人的政治責任提供了憲法依據。從法律規定看，各級人大及其常委會對“一府兩院”進行監督的方式比較多，如聽取和審議報告、執法檢查、工作評議和述職評議、詢問、質詢、特定問題調查、罷免、撤職等等。但從目前的實際情況看，人大及其常委會對一些比較"硬"的監督手段很少使用或不加使用，如行使罷免、撤職、質詢、組織特定問題調查等職權，這往往導致人大的監督不到位，出現走過場式的軟監督，再加上部分人大代表參政議政能力欠佳，難以發揮應有的作用，如此種種，均使得人大的責任監督流于形式。為扭轉這種狀況，一方面必須加快國家權力機關的體制機制創新，推動形成與責任政治相適應的體制和機制，另一方面則要提高人大代表參政議政和對政府進行監督的責任能力。

三是要推進依法行政、健全行政法治。要建設高效、廉潔、負責任的政府，就必須大力實施行政法治，做到依法行政、從嚴治政。總的來說，當前我國的行政法治狀況良好，《憲法》、《行政處罰法》、《行政復議法》、《行政訴訟法》、《國家賠償法》等為行政權規范行使、為政府及其公職人員承擔責任提供了法理上的依據；政府依法行政水平有了明顯提高，行政權力基本上是在法律的軌道上運行。但是，我國的行政法治狀況并非盡善盡美，從現有立法看，有關法律、行政法規涉及政府責任的規定大都過于原則化，缺少必要的、有效的監督手段和程序，也缺少科學、客觀、公正的評價標準。同時，責任追究缺乏具體規范和操作程序，追究力度有限等等，這些問題客觀上給公職人員恣意枉法、敷衍塞責留下了空間。此外，在行政執法中不同程度存在著有法不依、執法不嚴、違法不究的現象。針對以上狀況，首先要對政府及其公職人員的責任進一步規范化，對違法、失職行為的性質、程度、后果及應承擔怎樣的責任應當具體化，責任追究的主體和對象以及追究責任的程序和處置都要明確化。其次，要堅持法律至上、責權統一等原則，對有法不依、執法不嚴、違法不究、執法犯法、甚至徇私枉法的，堅決依法問責。再次，還要加強公職人員教育，強化其民主法治意識和責任意識，引導他們把對上級政府機關負責和對人民群眾負責自覺統一起來，在執法中正確處理公民與政府之間的關系，實現從強化公民義務和政府權力向強化公民權利和政府責任的轉變。

[1][美]漢密爾頓，杰伊，麥迪遜.聯邦黨人文集[N].程逢如,譯.商務印書館，1982:264.

[2][古希臘]修昔底德.伯羅奔尼撒戰爭史（上冊）[N].謝德風,譯.商務印書館，1964:147.

[3]列寧選集(第3卷第2版)[M].人民出版社，1972:257.

[4]胡適.憲政問題[N].獨立評論（第1卷1號），1932:7.

[5]張賢明.政治責任的邏輯與實現[N].政治學研究，2004,(2).

[6]中共中央文獻研究室編.毛澤東年譜(中卷)[M].人民出版社，1993:609-610.

[7]中華人民共和國憲法[M].中國民主法制出版社，2004:63-70.

[8][古希臘]亞里士多德.政治學[N].吳壽彭,譯.商務印書館，1965:199.

[9][日]衫原泰雄.憲法的歷史——比較憲法學新論[M].呂昶,譯.中國：社會科學文獻出版社，2000:22-23.

[10]鄧小平.鄧小平文選（第2卷)[M].北京：人民出版社，1994.

D630

A

1002-7408（2011）06-0023-03

王佳（1981-），女，黑龍江哈爾濱人，法學博士，國家行政學院法學教研部講師，主要研究方向為廉政建設與反腐敗、訴訟法學。

[責任編輯：黎峰]