我國西部資源開發中地方群眾利益保護的法律思考
——以陜西省榆林市為例

史丕功

(榆林學院政法學院，陜西榆林719000)

我國西部資源開發中地方群眾利益保護的法律思考
——以陜西省榆林市為例

史丕功

(榆林學院政法學院，陜西榆林719000)

西部大開發政策實施以來，由于我國實行資源導向型開發戰略,一些企業片面追求經濟利益，忽視環境保護，加之相關的法律法規不完善，治理補償機制不健全等諸多因素的影響，使得西部地區因資源開發所導致的矛盾日益突出，給開發地人民群眾的生命財產安全造成巨大損失。因此，制定和完善相關的法律法規，重新確定利益均衡機制，對于西部地區和諧社會的構建和當地群眾利益的保護都具有重要的意義。

西部；資源開發；生態環境；群眾利益；分配機制；法律

我國西部地區幅員遼闊,自然資源豐富,但生態環境非常脆弱。西部大開發政策實施以來，由于我國實行資源導向型開發戰略,一些企業片面追求經濟利益，忽視環境保護，加之相關的法律法規不完善，治理補償機制不健全等諸多因素的影響，使得西部地區因資源開發所導致的矛盾日益突出，給開發地人民群眾的生命財產安全造成巨大損失。筆者認為，應盡快制定和完善相關的法律法規，采取法律措施，治理污染改善生態環境、保護資源，保護地方群眾利益。

一、我國西部資源開發中地方群眾利益受到嚴重損害

由于當前的資源市場看好，企業為追求最大利潤不惜犧牲環境和資源，超設計能力開采已成為西部資源開發中存在的普遍現象，有的甚至到了瘋狂性掠奪的程度。據筆者調查，位于陜西省榆林市神木縣境內的某公司某礦的設計生產能力為600萬噸/年，原設計開采年限為108年，目前已縮短為37年。由于利益的驅動，民間對邊角煤的偷挖濫采也是隨處可見。資源的狂挖濫采直接導致許多社會問題。

1.地質災害頻發，生態環境破壞嚴重。由于超強度開采，礦區形成集中連片的采空區、塌陷區。山體崩塌、地表塌陷、地裂縫等災害日漸增多，給當地群眾的生命和財產安全造成了嚴重威脅。以陜西榆林為例，至2007年3月，全市因采礦形成的塌陷面積共60.16平方公里，其中神東公司所屬煤礦塌陷面積52.32平方公里，已損毀房屋2310間、水澆地3112畝、旱地19678畝、林草地55290畝、地方道路2公里。榆林市神木縣所屬的大柳塔鎮三不拉村張家渠小組受大柳塔煤礦開采影響，村莊四周塌陷，塌陷區距村民宅院僅有30米左右，群眾生存受到嚴重威脅。神木縣所屬的店塔鎮范家溝村因榆家梁煤礦的超強度開采，造成該村山體支離破碎，村民被迫背井離鄉。再如榆林市的靖邊、定邊兩縣因油氣資源開發，對部分鄉鎮土地資源和生態環境破壞嚴重，曾造成五里灣鄉、大路溝鄉嚴重的山體滑坡及其它涉油地區多處土地塌陷。

2.水資源破壞嚴重。榆林市范圍內煤炭開采過后，大都造成地下隔水層破壞，從而引起區域性地表水泄漏，地下水位下降，嚴重破壞了礦區及周邊地下水均衡系統。目前，因資源開采已導致不少井泉下漏、淤壩干涸、樹木成片枯死，礦區村莊普遍發生水荒，一些塌陷區已喪失了基本的人類生存條件。榆林全市湖泊由開發前的869個減少為79個，僅神木縣境內就有10條河斷流，20多眼泉井干枯，位于神木縣境內的黃河主要支流窟野河一年三分之二以上時間斷流，變成季節河，全省最大的內陸湖紅堿淖，6年水位下降3米，湖面年均退縮6000畝，水面縮小了近1／3……榆林市靖邊、定邊兩縣的油氣資源開發也導致當地的杏子河、紅柳河、蘆河等部分河流水位下降或斷流，當地群眾被迫到數十里外的地方拉水或買水吃。

3.環境質量每況愈下。近年來，隨著煤炭、石油、天然氣等礦產資源的開采力度不斷加大，煤炭、石油、天然氣的開采、加工過程中排放的大量廢水、廢渣、粉塵等已嚴重污染了大氣、水體，直接威脅著群眾的生命健康安全。如神木縣境內的窟野河上游煤礦及洗煤廠廢水、廢渣未經處理直接排入河水，導致該河下游水質量惡化。神木縣城居民生活用的自來水在2006年竟然兩次被整體嚴重污染。

4.為資源開發付出沉重代價的當地人民并沒有充分享受到資源開發的巨大成果。在資源開發過程中，資源開發者獲取了巨額利潤，留下了上述種種直接威脅當地人民生存的突出問題。參與資源開發的煤老板們暴富后，都在省城或者首都像逛商場似地整單元購買天價樓房，做好在大都市長期居住的準備，而搬不了走不了、必須在這塊土地上生活的普通老百姓卻只能絕望地面對居無定所、喝不到清潔水、呼吸不到新鮮空氣的生存環境，成為“生態災民”。

據筆者調查，在榆林市存在的因資源開發所導致的上述社會問題已在西部好多省份陸續出現，逐漸影響到西部大開發及和諧社會建設整體戰略的實施。

二、資源開發所產生問題的原因分析

西部地區資源開發中所出現的問題有開發者利益驅動、環保意識差的因素，但法律調控的缺失是關鍵。具體表現是：

1.權利不能平等對待的現狀及資源所有權的實現方式是導致資源開發區群眾利益受損害的根本原因。按我國《物權法》的規定，農村土地屬于農村集體組織所有，而集體所有的土地下面埋藏的資源屬于國家所有。土地和其下面的資源雖然物理性質不同，但二者緊密相連，資源開采不可能不對其上面的土地造成損害。這樣，在資源開采過程中，國家對資源的所有權與集體組織對土地的所有權必然要發生沖突。按照物權的特征，物權人有直接支配標的物并排除他人干涉的權力。我國《物權法》也明確規定物權平等保護的原則。但在我國，國家所有權實際上高于集體所有權，因資源開采造成的對耕種土地的破壞或其他影響，集體組織無法排除該損害的威脅進而有效保護其集體所有土地。同時，按《物權法》的規定，所有權的各項權能可以分離。國家雖然是資源的所有權人，但其并非親自行使所有權的各項權能，如開采權，而是將其委托給企業或個人。取得采礦權的個人和企業在利益的驅動下，只追求產出量，毫不關心當地環境狀況，不履行其開采資源應盡的義務，進行大規模掠奪式開采，導致環境日益惡化。

2.對資源開發造成損失的補償機制及相關法律的缺失，或相關政策安排的缺陷，加劇了資源開發區群眾利益受損程度。采礦權主體在資源開采中獲取巨額利益，但相關法律并未規定其應向當地留下礦區塌陷、“三廢”污染等治理補償費及轉產基金，結果一方面助長了采礦權人肆意開采而不必顧忌后果，另一方面也使得環境惡化后當地無相應的資金保障進行恢復重建。針對資源開采的稅收安排也有重大缺陷。目前，天然氣管道運輸營業稅不是在生產地征收，而是在出口地征收，造成每年有近億元的稅收進入接收地的財政，而資源地的財政吃緊，面對資源開發區居民的合理要求當地政府無法解決。

3.現有法律得不到有效實施，損害地方群眾利益的違法行為沒有受到法律的約束或制裁。對于和資源開采相關的環境保護，我國《環保法》規定：“誰開發誰保護、誰破壞誰恢復、誰污染誰治理、誰利用誰補償。”依據此規定，因資源開采所導致的各種環境問題，治理的主體是企業，但生態治理和恢復有一定的滯后性。如果沒有隨著企業的生產同步留下足夠的治理經費，一旦企業倒閉或撤走，環境問題出現時必然無人來料理“后事”。就算是企業能夠治理，治理到什么程度，誰來驗收，諸如此類的問題，因未建立配套的實施機制，相關的立法實際是一紙空文。再比如現行的《礦產資源法》和《地質災害防治條例》等法律、法規，對人為造成的地質災害損失范圍和程度也是只作了一些原則性要求，對賠償方式和標準沒有統一具體的規定，缺乏可操作性，也不能落到實處。

三、西部資源開發中地方群眾利益受損害問題的解決途徑

針對以上問題，專家學者曾提出了許多建議，地方政府也出臺了不少相關政策措施，但尚未從根本上解決這些問題。筆者認為，要切實保護資源開發地群眾的利益，解決上述矛盾，必須從立法上厘定資源產權實現方式，完善相關立法并加強執法力度。

1.切實貫徹所有權平等保護原則，從立法上改變國家對礦產資源所有權的實現方式，是保護資源開發區地方群眾利益的關鍵。針對目前我國的立法規定，筆者認為，第一，要在實踐中按《物權法》的規定，對國家所有權和集體所有權嚴格貫徹平等保護原則，不能以犧牲集體所有權為代價來實現國家所有權；第二，關于采礦權的取得，應該借鑒我國處理城市房地產的做法。按我國法律的規定，房屋屬于個人，房屋下邊的土地屬于國家。為實現房屋所有權人對其房屋的使用，國家要求其在建房之前以有償使用的方式取得房屋占用范圍內的國有土地使用權。國有土地使用權期限屆滿的，可自動續期。房屋所有權人轉讓房屋的，其占用的國有土地使用權應一并轉讓，即所謂的“房地一體主義”。該規定既滿足了房屋所有人因居住對國有土地的使用，又體現了國家對城市土地的所有權，也不減少國家的稅收收入。對我國西部地區目前資源開發中所出現的大規模掠奪式開采并導致環境日益惡化的問題，完全可以仿照“房地一體主義”的做法來解決。對于某塊土地下邊的資源，如有開采條件，應該以合理的價格出讓給該塊土地的所有權人開采，讓土地所有權人取得開采權。只有土地的所有權人來開采資源，他們才會長遠、整體考慮利益問題，不至于片面追求眼前利益而斷送自己及子孫后代的活路。如果當地群眾確實不能獨立開采的，可采取股份制的形式，吸收其他組織或者個人參與，但當地群眾必須占開采權股份的51%以上，當地群眾在資源開采中始終處于主導地位。如此處理，國家對資源所有權的行使效力并沒有削弱，但對當地居民的影響卻非同一般。因為，資源富集區的自然條件都比較惡劣，當地居民的生活狀況較差。讓資源所在地的群眾取得開采權，既能讓他們盡快富起來，又能避免環境狀況的惡化，也不會使當地居民的后代因無法生存而成為未來社會的不穩定因素。

2.完善相關立法，建立有效的環境問題解決方案，保護群眾利益方能落到實處。資源地群眾參與資源開采后，只能減少但不能避免環境問題的產生，還需采取相應的預防及保護措施。第一，盡快建立礦區生態恢復補償機制。按照國家環保總局《關于開展生態補償試點工作的指導意見》，全國人大應授權地方人大制定當地資源與環境管理條例，出臺礦區塌陷、“三廢”污染等治理補償辦法及細則，明確企業環境保護的主體責任，明確生態補償資金來源、補償渠道、補償方法，建立一整套生態補償標準體系。如此，我國《環保法》所規定的“誰開采誰保護、誰破壞誰恢復、誰污染誰治理、誰利用誰補償”的原則方能落實。第二，建立塌陷區處置的長久方案。目前，榆林市神木縣地方政府對塌陷區居民的基本解決辦法是，按《神木縣采煤塌陷損害補償暫行辦法》向煤炭企業提取噸煤3元的治理補償保障金。由于神木59%的地下都蘊含不止一層煤，塌陷區的居民搬遷后，新建的村莊很快會因再次塌陷而被迫再度搬遷。因此，盲目搬遷不是個辦法，搬遷的問題也不是資源開發地政府能解決了的。有效的做法是，全國人大或者省級人大應盡快出臺煤田采空塌陷區治理的相關法規，采取類似三峽庫區移民安置的辦法從根本上解決塌陷區居民的安置問題。第三，及早建立產業轉型方案。資源不具有再生性，總有采完的時候。如果不早做轉型準備，必定會出現“煤盡城衰”或者“油盡城衰”的局面。蘇聯時期的巴庫以盛產石油聞名于世，數百年的石油開采使石油工業成為巴庫的支柱產業，石油開采量居蘇聯第二位。然而，巴庫過于沉湎于眼前風光，把石油作為自己單一的經濟命脈。隨著近些年來大部分原油被采盡，產量銳減，自身發展也陷入窘境。相反，大慶是我國第一個油田，儲量也相當大，但大慶人深知不能靠“油”過一輩子，必須學會讓多元化、接續性產業和替代產業支撐起大慶的未來。2004年，大慶新建、續建地方工業項目239個，新建肇源皮革城、紅崗生態園等9個工業園區，大慶民營經濟實現增加值155億元，占地方經濟總量的半壁江山。將來，如果大慶的石油完全采光，大慶人也不會無路可走。對于資源豐富的西部地區來說，應及早通過立法的形式向采礦權主體開征可持續發展基金或者煤礦轉產發展基金，提前規劃、及時調整產業結構，避免“煤盡城衰”或者“油盡城衰”的厄運發生。

3.調整稅收政策，加大執法力度，盡量減少損害地方群眾利益現象的發生。資源開采權一旦授權給企業或個人，即便是資源屬地上的土地所有權人，都是個人行為，具有一定的盲目性，需國家宏觀調控。而宏觀調控的發揮需有財政資金支持，但西部資源開發地現有的稅收政策極不合理，應加大財稅管理體制改革：一是調整資源稅政策，改變資源稅的計量依據，由現在的從量計征改為從價計征，以增加地方財政收入；二是調整納稅地點，按照稅收與稅源相一致的原則，所有從事資源開發的企業都應在資源地納稅；三是調整稅收的縱向分配比例，在保證國家宏觀調控能力的前提下，適當提高資源開發地對稅收的分享比例。

只有保證了地方政府有充足的財政資源，才能加大當地政府在法律、法規及政策上的執行力度，有效制止因資源開采而損害地方群眾利益的行為發生。

[1]元莉華，楊靜.生態問題考驗榆林能源經濟[N].陜西日報，2008-10-28.

[2]榆林市決策咨詢委員會.榆林能源化工基地建設中如何實現環境保護和節約資源的調研報告[EB/OL].2007-03-24.http//www.YjZW.gov.cn.

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[4]楊鵬亮.關于榆林礦產資源開發中存在的問題及法律思考[J].榆林學院學報.2009，(2).

[5]王利明.民法[M].中國人民大學出版社，2008.

[6]楊立新.物權法[M].中國人民大學出版社，2007.

[7]李延榮.房地產管理法[M].中國人民大學出版社，2007.

F127.41

A

1002-7408（2011）06-0086-03

陜西省科學技術研究發展項目“關于構建榆林能源化工基地良好法制環境的研究”（2009KRM049）階段性成果。

史丕功（1970-），男，陜西神木人，碩士研究生，榆林學院政法學院講師，研究方向：區域經濟發展。

[責任編輯：孫巍]