完善海南國際旅游“免簽證”制度的思考

□ 岑 璐，梁亞榮

（海南大學，海南 海口 570228）

完善海南國際旅游“免簽證”制度的思考

□ 岑 璐，梁亞榮

（海南大學，海南 海口 570228）

海南國際旅游島建設，需要拓寬和簡化外國人入境旅游手續，實行 “免簽證”制度是海南國際旅游島建設的必然要求。海南免簽證制度有利于推動和促進海南國際旅游業發展，完善海南旅游免簽證制度，有必要通過經濟特區立法權，制定有關免簽證制度的法規，規范和完善海南國際旅游島免簽證制度。

國際旅游島；旅游業；免簽證

2010年1月4日，國務院發布《關于推進海南國際旅游島建設發展的若干意見》（以下簡稱《意見》），海南國際旅游島建設已上升為國家重大發展戰略，計劃于2020年將海南初步建設成為世界一流海島休閑度假旅游勝地。如何更好更快地建設海南國際旅游島，已是當今的熱點話題。在充滿競爭的國際旅游市場中，海南國際旅游島如何吸引外國游客，成為國際旅游島建設的關鍵議題之一。海南除充分利用海南得天獨厚的地理優勢，發揮海南區位和資源優勢，打造有國際競爭力的旅游勝地外，還要充分發揮國際旅游“簽證制度”的重要作用，使之成為吸引和影響外國人入出境的重要因素。實時適當推出海南國際旅游“免簽證”制度，已是海南國際旅游島軟件建設所不能回避的問題。本文就海南國際旅游島構建怎樣的“免簽證”制度，如何實施“免簽證”制度等內容進行探討。

一、“免簽證”制度是建設海南國際旅游島的必然要求

依國際慣例，外國人進出境都要憑其國家頒發的護照，在進出境所在國口岸，辦理入出境簽證手續，方為合法有效的入出境行為。簽證指作為一國政府有關機構部門對持有外國護照的外國人入境、居留申請進行審查，并根據國內相關法律法規要求作出同意其入境、居留申請的決定。對于簽證，各國不同時期有不同做法，隨著世界經濟一體化發展，簡化出入境手續已是當今世界發展的潮流，各國簽證制度也發生了很大變化。事實上，由于各國關系親疏不等，導致對不同國家實行不同的簽證制度。如按照國與國之間的親密程度、經濟貿易往來等關系，兩國間的出入境旅行待遇可分為免簽證、一般簽證和落地簽證等。免簽證，即從一個國家到另外一個國家不需要辦理簽證手續，即可入境停留7天至6個月不等，通常是雙邊的。一般簽證即從一個國家到另外一個國家需要辦理簽證手續，它往往因國家之間外交關系和民間交流形勢不同，分為正常簽證類和特殊簽證類等。落地簽證，即從一個國家到另外一個國家不需要辦理簽證手續，但需要在到達入境國機場等口岸時，申請進入許可，這通常是單邊的。有些國家為增加國內收入，會通過向外國游客放寬簽證政策要求，吸引游客們的眼球。如俄羅斯政府現今已對中國游客全境開放，并將實行免簽旅游，即中國游客只要在國家旅游局指定的組團社參團報名，并持有效的出國護照，就可以免簽證前往俄羅斯。免簽政策的實行將積極吸引更多的外國游客涌入海南消費。［1］

建設海南國際旅游島，需要最大化地吸引國外游客來瓊旅游，實行簡化的入出境制度，可以便于外國游客入出境。其中，“免簽證”、“落地簽證”可謂是簡化入出境制度的常用做法，完善免簽制度也是當前促進海南旅游業發展的重心，目前我國雖已給海南一些實行免簽證措施，但與國際上著名的國際旅游度假國家或地區相比，海南免簽證制度仍不夠完備，免簽措施力度還是不夠，入出境口岸開放度還不到位。因此，建議全面推行海南實行旅游免簽證或實行落地簽證制度，這是建設海南國際旅游島的必然要求，對海南國際旅游島建設有著及其積極的重要意義。

海南國際旅游島建設重中之重，在于發展國際旅游業，吸引國外游客才能彰顯海南旅游業的國際性。國際化發展海南旅游資源，進行高品位開發，宣傳和鼓動國外游客來游，并給予簡便的入出境手續，實行與馬爾代夫、夏威夷、巴厘島、普吉島等國際有名的旅游國家或地區相類似的免簽證制度，使海南旅游市場直接與國際接軌，真正實行海南旅游市場國際化，這是最為重要的要求。［2］按照各國慣例，外國人出入境均實行護照和簽證制度。實踐中若想自由出入境僅有護照是不夠的，護照僅是外國人持有的由該國有關部門簽發的證明其公民身份的有效憑據。靈活適用、完善簽證制度，為外國消費、投資群體提供高效便利的簽證程序，能更大限度地吸引外國人入境、居留、消費、投資，將進一步促進海南國際旅游島的建設。

實行“免簽證”或“落地簽證”制度，是建設海南國際旅游島一項極具分量的激勵措施和機制。海南在注重建設旅游硬件設施的同時，改善和提高國際旅游軟件服務尤為迫切。“免簽證”或“落地簽證”制度，簡化外國游客出入境手續，正是海南國際旅游軟環境建設的基本內容，是關系到擴展海南旅游業的重要環節之一。海南作為我國最大的經濟特區和唯一的熱帶島嶼省份，其整體經濟社會發展水平仍比較低下，按照國際通行的旅游服務標準，保護生態環境、調整經濟結構、推動科學發展，可謂任務艱巨。如不實行特殊的“免簽證”或“落地簽證”制度，很難為海南在國際旅游市場創造充分優勢，把海南推向國際旅游市場，可見，“免簽證”或“落地簽證”制度對于海南國際旅游島建設是具有極其特殊的意義和價值需求。建立一套獨立適宜的入出境免簽制度，最大限度滿足海南國際旅游島建設的需要，使其成為真正意義上的國際旅游島，這是建設海南國際旅游島的必然要求。

二、海南實行免簽證制度的主要內容

自1988年4月，海南創建經濟特區以來，中央給予海南諸多政策扶持，為海南特區環境的全面建設，外資、技術、人才等的引入，起到了巨大的促進作用，其中一項重要政策是實行落地簽證。2000年10月31日，由國務院批準，海南對來自韓國、日本、俄羅斯、馬來西亞、美國、新加坡、德國、泰國、英國、加拿大、法國、澳大利亞、印度尼西亞、瑞典、意大利、荷蘭、西班牙、瑞士、奧地利、菲律賓、新西蘭等21個國家5人以上的旅游團，經國家旅游局批準由海南省內注冊的國際旅行社組團，在海南停留時間不超過15天的，可以免辦簽證從海南入境。這正是海南享有正式意義上的入出境“免簽證”制度。

國務院2010年公布《意見》后不久，為了更好規范海南國際旅游入出境的外國人免簽證制度，海南省人民政府2010年5月24日通過并公布《外國人免簽證來瓊旅游團服務和管理辦法》，于2010年6月15日起施行。該《辦法》正式規范管理21國旅游團免簽入境。這也是我國內地第一部涉及免簽外國人服務和管理工作的規章。這個《辦法》是在原來制度的基礎上進一步完善和規范免簽證的服務和管理，原來規定21個國家包括韓國、日本、俄羅斯這些國家來海南旅游，5個人成團可以免簽證，后來新增荷蘭、丹麥、挪威、烏克蘭、哈薩克斯坦5個國家。該《辦法》進一步加強和完善了海南“免簽證”制度。主要涉及如下內容：一是簡化出入境手續，方便外國游客到海南旅游。經國家有關部門批準，境外旅游團到海南免辦簽證政策由原來的21個國家擴大至26個國家。但是如需要延長在海南的停留期限或者前往中國國內其他地區的，應當依法辦理簽證。二是明確免簽證的管理機構及其職責。該部分明確了海南省市縣公安機關負責外國人免簽證來瓊旅游團在海南停留、旅行等事務的管理，外國人免簽證來瓊旅游團由在海南設立的旅行社負責接待。旅游行政主管部門負責從事、組織、接待外國人免簽證來瓊旅游團的旅行社的行業管理，依法查處旅行社的違法行為。三是建立來瓊旅游外國人信息系統制度，隨時掌握免簽證入境的外國人信息。該辦法規定省公安機關負責建立海南省外國人管理信息系統，旅游、外事、交通運輸等行政主管部門以及邊防檢查等口岸聯檢單位應當與海南省外國人管理信息系統聯網，通過信息系統對外國人免簽證來瓊旅游團實行聯動服務和管理。要求外國人免簽證來瓊旅游團應當持旅游團名單表整團入出境，旅游團成員免填入出境登記卡。四是實行旅行社就外國人免簽入境報告制度。旅行社應當按照規定，通過海南省外國人管理信息系統或者公安機關、邊防檢查機關規定的其他方式報送如下信息：外國人免簽證來瓊旅游團入境前24小時，向邊防檢查機關報送旅游團名單表；向公安機關報送旅游團名單表和行程安排，行程安排有變動的，應當及時重新報送；外國人免簽證來瓊旅游團入境后2小時內，向公安機關報送實際入境信息；每日向公安機關報送外國人免簽證來瓊旅游團當日住宿信息；外國人免簽證來瓊旅游團整團或者個別成員分團出境后2小時內，向公安機關報送出境信息等等。

此后，公安部專為海南再次出臺提出了新的免簽入境政策。2010年8月12日，公安部正式批復，同意海南在已有21國免簽證的基礎上，增加芬蘭、丹麥、挪威、烏克蘭、哈薩克斯坦5國為入境免簽證國家，對俄羅斯、韓國、德國3國旅游團組團人數放寬至2人以上（含2人），入境停留時間延長至21天，為這些國家的游客，尤其是人數較少的家庭、情侶、高爾夫球友等到海南旅游度假提供了極大方便。［3］這是國家再次放寬海南入出境“免簽證”的一項重要政策，也是我國迄今為止最便利、最開放的入境簽證政策。

目前，免簽團已成為外國人到海南旅游度假的主要渠道，但相對一些世界著名的旅游度假勝地夏威夷、巴厘島、普吉島、馬爾代夫等實行入境游客免簽證制度而言，目前，來海南旅游的外國旅游團免簽證政策還是受到了多方面的限制，如規模不大，時限太短，人數限定等，因此還應逐步增加一些優惠政策，擴大優惠范圍，尤其是針對來瓊度假休閑的外國人，還要有更多的免簽證優惠措施給予方便和鼓勵，如在來瓊提供的范圍、時限、人數上都要盡可能放開些，以滿足海南國際旅游島建設的需要。

三、進一步完善海南“免簽證”制度的建議

針對海南現行的免簽證制度及其存在的問題，筆者認為，仍有必要設法進一步完善它，使之更好更充分地服務于海南國際旅游島建設的需要。具體完善的建議如下：

一是再次擴大“免簽證”所適用的國家范圍。海南現在“免簽證”制度僅適用26個國家，即韓國、日本、俄羅斯、馬來西亞、美國、新加坡、德國、泰國、英國、加拿大、法國、澳大利亞、印度尼西亞、瑞典、意大利、荷蘭、西班牙、瑞士、奧地利、菲律賓、新西蘭、芬蘭、丹麥、挪威、烏克蘭、哈薩克斯坦的護照的公民，只需查驗其護照即可入境。這個范圍盡管已相對原先有了很大地擴大，但總體上還是開放范圍不夠，還是不能適應海南國際旅游島建設發展的長遠需要。要想將海南島國際化，驗證其國際旅游島的真意所在，僅向26個國家開放免簽證制度是遠遠不夠的，我們應在這26國的基礎上繼續擴展。通過認真分析各國經濟體制、主要消費方向、消費水準、對我國經濟收入影響程度等要素，有層次性的對其他各國逐步加速開放該制度。

二是修改免簽證組團人數的限定，適當再放開些。在擴大開放對象國的同時，應改良組團免簽證人數限定模式。海南目前免簽政策規定，26國免簽證來瓊旅游團人數不得少于5人，其中俄羅斯、韓國、德國三國旅游團組團人數為2人以上（含2人），經由國家旅游局批準在海南省內注冊的國際旅行社組團，可以免辦簽證在海南省行政區域內旅游。俄羅斯、韓國、德國三國旅游團停留時間為入境之日起不超過第21天出境。新加坡等23個國家旅游團停留時間為入境之日起不超過第15天出境。從該項政策來看，可見我國對于免簽證組團適用上，不僅對范圍作出了限制，還對人數進行的了限定，這么一來該制度則將個人、情侶、小家庭等小團體旅游拒之門外，如今家庭自助游越來越多，此免簽組團人數限定一定程度影響來瓊旅游人數，因此在完善“免簽證”制度的同時，對于人數限制也應加以放寬，可以試著為個人開放免簽證項目，這將進一步擴大消費群體的范圍。

三是實行鼓勵度假式的旅游免簽證制度。針對外國人旅游時間情況，給予更優惠的免簽證措施，如對停留日期21天、15天的，給予免簽證。本人認為，這樣可以進一步延長外國人入境停留的時限，一來可以給外國友人充足的時間休閑度假消費，二來可以讓外國友人有足夠的時間認識海南，了解海南文化，這么一來既有利于我們宣傳海南，將海南推向世界，成為名副其實的國際旅游島，又有利于增加海南旅游業的經濟收益，何樂而不為呢！

四是適時推出旅游投資免簽證優惠政策。建設海南國際旅游島，不僅要吸引外國游客，還要積極鼓勵外國人參與投資旅游業，對投資海南旅游業的外國人，給予特殊的旅游投資免簽證優惠。如對該類簽證的主體資格、投資項目、投資金額等進行具體規定；如：對投資者的經濟實力確定個具體下限，即身價在多少以上的投資者有申請特別投資居留簽證的資格。這樣就可以將沒有雄厚實力或商業投機者排除在外。對投資項目作出分類，不同的類別設定不同的條件，如在海南開發游艇經濟，該類項目由于資金投入相對較大，且對于海南而言此項目仍屬于新興產業，對此類項目的開發需要一定的時限，給予投資免簽證。對投資金額針對不同類別的項目作出具體數字的下限規定，同時對投資金額的投入、抽回作出具體規定，防止不良投資者借投資之名投入資金另有企圖。因此，除了對投資者的資金作出具體規定的同時，還應對投資金額作出具體規定，對于符合各項規定賦予其免簽居留海南的免簽證資格的投資者，若其收回在海南的投資資金將自動終止該投資者的免簽居留海南的資格。

此外，針對不通情況對免簽居留海南的期限、投資者的信譽度、無犯罪證明、擔保證明、特別資格限制等等作出具體規定，因地制宜地運用該制度，有利于資金涌入、項目發展，使該項免簽居留制度最大限度地發揮其功能。

總之，實行免簽證制度，是建設海南國際旅游島的關鍵措施之一。建立和規范免簽證制度，是我們所必須考慮的議題。我們應充分利用海南經濟特區立法權，制定和完善海南免簽證制度的法規，促進海南國際旅游島建設的順利進行，以便更好地全面實現國際旅游島的戰略目標。

［1］俄羅斯全境對中國游客開放將實行免簽旅游［EB/OL］．法制晚報，http： //news．sina．com．cn/c/2006－04－06 /14119549489．shtml，2006－04－06 14：11．

［2］劉云亮．海南國際旅游島的幾個法律問題［J］．海南大學學報（人文社會科學版），2009（03）：246－252．

［3］海南擁有全國最開放、最便利的外國人入境簽證政策［EB/OL］．人民網三亞頻道 ，http：//www．chinadaily．com．cn/dfpd/hainan/2010－09－21/content＿908375．html，2010－09－21．

（責任編輯：徐 虹）

Improve the Hainan International Travel “free visa” system in China

Cen Lu，Liang Yarong

International tourism island of Hainan is necessary to expand and simplify procedures for foreign inbound tourism．the “free visa” system is an international tourism island of Hainan a necessary requirement．Hainan visa－free regime greatly facilitate and promote the development of international tourism in Hainan，but there are still many aspects of tourism in Hainan should continue to improve the visa－free regime．It is necessary legislative power through special economic zones to develope the visa－free regime of laws and regulations．It also standardize and improve the Hainan Visa－free regime of international tourist island．

International tourist island；Tourism；free visa；Legal System

D997．3

A

1007－8207（2011）02－0076－03

2010－12－10

岑 璐 （1984—），女，浙江舟山人，海南大學法學院經濟法碩士研究生，研究方向為經濟法學；梁亞榮（1971—），男，海南大學法學院教授，碩士生導師，博士后，經濟方向為經濟法學。