對(duì)社會(huì)管理新格局中“政府負(fù)責(zé)”的認(rèn)識(shí)與理解

□ 孫德厚

（中共煙臺(tái)市委黨校，山東 煙臺(tái) 264000）

對(duì)社會(huì)管理新格局中“政府負(fù)責(zé)”的認(rèn)識(shí)與理解

□ 孫德厚

（中共煙臺(tái)市委黨校，山東 煙臺(tái) 264000）

黨的十七大報(bào)告提出要 “健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局”。本文通過對(duì)“政府負(fù)責(zé)”的表述進(jìn)行分析后認(rèn)為，將 “政府負(fù)責(zé)”理解為 “政府主導(dǎo)，主體負(fù)責(zé)”更恰當(dāng)，并從 “政府主導(dǎo)，主體負(fù)責(zé)”符合權(quán)責(zé)一致的行政組織原則等方面進(jìn)行了分析論證。

社會(huì)管理；政府主導(dǎo)，主體負(fù)責(zé)；創(chuàng)新實(shí)踐

2007年黨的十七大報(bào)告提出要“健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局”。2011年2月19日胡錦濤同志《在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會(huì)管理及其創(chuàng)新專題研討班開班式上的講話》（以下簡稱 《講話》）中明確提出，要“進(jìn)一步加強(qiáng)和完善社會(huì)管理格局。”進(jìn)一步推動(dòng)了黨的十六屆四中全會(huì)以來我國社會(huì)管理創(chuàng)新實(shí)踐的有序開展。但在社會(huì)管理創(chuàng)新理論研究和社會(huì)管理實(shí)踐中，對(duì)于“政府負(fù)責(zé)”的認(rèn)識(shí)存在較多分歧。一種觀點(diǎn)認(rèn)為：既然是政府“負(fù)責(zé)”，那么，如何“社會(huì)協(xié)同、公眾參與”理當(dāng)由政府說了算，這符合現(xiàn)代行政管理權(quán)責(zé)一致的原則。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為：雖然是“政府負(fù)責(zé)”，但我國社會(huì)管理創(chuàng)新的方向十分明確，路徑十分清晰，黨和政府雖然處于社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理的中心位置，但必須以我國社會(huì)轉(zhuǎn)型的需要為依據(jù)，改革行政管理體制，建立服務(wù)型政府，充分發(fā)揮各種社會(huì)組織和公眾在社會(huì)管理中的主體性作用，減少甚至避免以往政府在社會(huì)管理中常常出現(xiàn)的“越位”、“缺位”、“錯(cuò)位”現(xiàn)象。還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為：“政府負(fù)責(zé)”是分階段的。第一階段是社會(huì)管理創(chuàng)新的起步階段，政府負(fù)責(zé)推動(dòng)和引導(dǎo)社會(huì)管理創(chuàng)新活動(dòng)，主要是在強(qiáng)化自身社會(huì)管理意識(shí)和提高社會(huì)管理理念的前提下推動(dòng)理論建設(shè)、政策制定、組織體系創(chuàng)新和體制機(jī)制創(chuàng)新，激發(fā)起社會(huì)管理創(chuàng)新各要素的互動(dòng)和活力，有效地啟動(dòng)這一歷史進(jìn)程；第二階段是發(fā)展時(shí)期，在第一階段的基礎(chǔ)上，政府負(fù)責(zé)促進(jìn)各種資源的有機(jī)結(jié)合，主要是制定和完善政策、制度，進(jìn)一步培育社會(huì)組織，做好社會(huì)管理創(chuàng)新的宣傳，為社會(huì)組織和個(gè)人的社會(huì)管理活動(dòng)營造良好的社會(huì)環(huán)境，基本建立起適應(yīng)我國社會(huì)轉(zhuǎn)型需要的科學(xué)合理的社會(huì)管理體制和機(jī)制；第三階段是維護(hù)責(zé)任。政府負(fù)責(zé)對(duì)已經(jīng)建立起的社會(huì)管理體制和機(jī)制進(jìn)行有效的維護(hù)，通過不斷改革和創(chuàng)新社會(huì)管理體制開展社會(huì)管理活動(dòng)，保持良好的社會(huì)秩序，產(chǎn)生更為理想的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。

三種認(rèn)識(shí)的區(qū)別十分明顯，而且不僅僅是理論認(rèn)識(shí)上的區(qū)別，在實(shí)踐中也必然產(chǎn)生影響。之所以產(chǎn)生不同的認(rèn)識(shí)，其原因是對(duì)“負(fù)責(zé)”一詞的理解出現(xiàn)了偏差。不同的認(rèn)識(shí)有不同的依據(jù)，或者符合現(xiàn)代行政管理學(xué)基本原則，或者符合黨的政策導(dǎo)向和社會(huì)轉(zhuǎn)型的實(shí)際需要，均無可厚非。但我國的社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理創(chuàng)新實(shí)踐作為一項(xiàng)宏大的系統(tǒng)工程，沒有科學(xué)且統(tǒng)一的理論認(rèn)識(shí)做指導(dǎo)，尤其是明確、清晰的政策導(dǎo)向是無法順利實(shí)現(xiàn)的。對(duì)于黨的十七大報(bào)告提出的“政府負(fù)責(zé)”的表述，筆者認(rèn)為，它是對(duì)行政管理體制改革前政府作為唯一社會(huì)管理主體的精確表述，而在改革行政管理體制，創(chuàng)新社會(huì)管理過程中，將“政府負(fù)責(zé)”理解為“政府主導(dǎo)，主體負(fù)責(zé)”更恰當(dāng)。

一、“政府主導(dǎo)，主體負(fù)責(zé)”符合我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要

經(jīng)過30多年的發(fā)展，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)發(fā)生了翻天覆地的變化，主要表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)的深刻變化；社會(huì)利益關(guān)系的日益復(fù)雜化；社會(huì)利益主體的日益多元化；新的社會(huì)階層基本形成并出現(xiàn)固化趨勢(shì)以及社會(huì)思想和社會(huì)需求多元化等。但伴隨多年的高速經(jīng)濟(jì)發(fā)展和深刻的經(jīng)濟(jì)社會(huì)變化，政府職能轉(zhuǎn)變卻始終未能到位，政府的經(jīng)濟(jì)管理職能還處于主導(dǎo)地位，長期忽視社會(huì)管理，致使我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)建設(shè)出現(xiàn)了一條腿長、一條腿短的不協(xié)調(diào)現(xiàn)象。雖然黨的十六大提出了“改進(jìn)社會(huì)管理”，十七大提出了“強(qiáng)化社會(huì)管理”、“完善社會(huì)管理”，十七屆五中全會(huì)又提出了“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理”，但地方政府在社會(huì)管理實(shí)踐中并沒有徹底實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變，仍處于政府負(fù)全責(zé)的單打獨(dú)斗的狀態(tài)，企業(yè)組織、社會(huì)組織和社會(huì)公眾等社會(huì)管理主體仍處于低參與意識(shí)和低參與度的狀態(tài)，遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理主體的多元化，與中央提出的“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的社會(huì)管理格局還相距甚遠(yuǎn)。從十六大提出“改進(jìn)社會(huì)管理”至今已有近十年的時(shí)間，我國社會(huì)管理實(shí)踐仍沒有擺脫各級(jí)政府單打獨(dú)斗的局面，這既與對(duì)“政府負(fù)責(zé)”的片面理解有密切關(guān)聯(lián)，也與政府在社會(huì)管理實(shí)踐中的角色定位有密切關(guān)聯(lián)。因此，在我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)深刻變化的大環(huán)境下，政府只有明確自身的主導(dǎo)主體的角色定位，把自己管不了也管不好的相關(guān)社會(huì)管理職能轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織和社會(huì)公眾等非主導(dǎo)主體，才能夠真正滿足社會(huì)利益多元化和社會(huì)利益主體多元化的社會(huì)需要。

二、“政府主導(dǎo)，主體負(fù)責(zé)”符合權(quán)責(zé)一致的行政組織原則

現(xiàn)代組織理論認(rèn)為，組織的有效運(yùn)轉(zhuǎn)依賴于權(quán)責(zé)一致，精干高效，統(tǒng)一指揮，相互協(xié)調(diào)的四項(xiàng)基本原則。政府是國家的執(zhí)行系統(tǒng)，是典型的行政組織，權(quán)責(zé)一致原則是其必須堅(jiān)持的基本原則。我國行政管理現(xiàn)實(shí)中的一些“亂像”，一些無法避免的“錯(cuò)位”、“缺位”、“越位”現(xiàn)象，正是違背這一組織運(yùn)轉(zhuǎn)原則的直接反應(yīng)。

從丟失錢包，到看到撿到信息出現(xiàn)在網(wǎng)上，前后是3個(gè)小時(shí)，這個(gè)速度已經(jīng)夠快了。但是這位警察說，一般情況下，如果有人把撿到的東西送到警察崗?fù)せ蚓焓穑灰忻挚梢源_認(rèn)，都會(huì)在第一時(shí)間直接登錄失物招領(lǐng)網(wǎng)站。他說：“丟失東西的人一定很著急。”但是警察打電話去咨詢后得知，保管錢包的人已經(jīng)下班，錢包鎖在保險(xiǎn)柜里。沒辦法，只能等過了周末去領(lǐng)。

我們?cè)谶@里討論政府在社會(huì)管理中的責(zé)任問題，當(dāng)然不是要掩蓋政府的責(zé)任，而是強(qiáng)調(diào)政府的局部責(zé)任，強(qiáng)調(diào)政府在社會(huì)管理活動(dòng)中必須堅(jiān)持權(quán)責(zé)一致的原則。因?yàn)椋粋€(gè)不爭的事實(shí)是，社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理與政府有著十分緊密的聯(lián)系，社會(huì)管理職能是政府的基本職能之一，是政府職能在社會(huì)管理領(lǐng)域的自然延伸，尤其是在社會(huì)管理活動(dòng)啟動(dòng)時(shí)期，政府的推動(dòng)與引導(dǎo)作用十分必要，因而強(qiáng)調(diào)政府權(quán)力與責(zé)任的局限性，并不是也不能否定其巨大的作用。因此，如何界定政府在社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理實(shí)踐中的權(quán)力和責(zé)任邊界，不僅是個(gè)理論問題，也是一個(gè)實(shí)踐問題。

我國社會(huì)管理創(chuàng)新的內(nèi)容之一就是變管控型大政府為服務(wù)型小政府，剝離以往政府不該管、管不了、也管不好的社會(huì)職能，培育和賦權(quán)社會(huì)組織，提高公眾參與意識(shí)和公眾參與度，調(diào)動(dòng)社會(huì)各方積極性，進(jìn)而形成社會(huì)協(xié)同局面。既然如此，就需要對(duì)“政府負(fù)責(zé)”進(jìn)行新的認(rèn)識(shí)和理解。一方面，在我國社會(huì)建設(shè)與社會(huì)管理的新格局中，既然要強(qiáng)調(diào)政府負(fù)責(zé)，就必須充分授權(quán)，因?yàn)橛袡?quán)才有責(zé)；另一方面，在行政管理體制改革、政府職能轉(zhuǎn)變與社會(huì)管理創(chuàng)新的大格局下，黨的政治導(dǎo)向、理論界的理論導(dǎo)向和我國社會(huì)發(fā)展新階段的社會(huì)轉(zhuǎn)型需求導(dǎo)向均已明確無誤地指明，我國社會(huì)管理創(chuàng)新實(shí)踐必須強(qiáng)調(diào)公眾參與和社會(huì)協(xié)同，強(qiáng)調(diào)管控型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，這是我國社會(huì)管理創(chuàng)新的方向和趨勢(shì)。這一趨勢(shì)清楚地顯示出，在現(xiàn)階段的社會(huì)管理實(shí)踐中，不是強(qiáng)化政府在這一過程中的權(quán)力，增強(qiáng)其管控色彩，而是恰恰相反。既然不是強(qiáng)化政府在社會(huì)管理實(shí)踐中的權(quán)力，當(dāng)然也就不能讓其承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，尤其是強(qiáng)化其責(zé)任。

以經(jīng)濟(jì)體制改革為先導(dǎo)的改革開放使我國社會(huì)發(fā)生了巨大而深刻的變化，引發(fā)了全方位的社會(huì)變革，政府職能也由經(jīng)濟(jì)建設(shè)型向公共服務(wù)型轉(zhuǎn)變。所謂公共服務(wù)，就是政府和其它社會(huì)管理主體為社會(huì)提供公共產(chǎn)品，滿足公共需要；組織、管理和解決公共事務(wù)；為社會(huì)公眾生活和參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化活動(dòng)提供保障和創(chuàng)造條件。公共服務(wù)內(nèi)容廣泛，主要包括城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè)，發(fā)展社會(huì)就業(yè)、社會(huì)保障服務(wù)、環(huán)境保護(hù)以及教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)，發(fā)布公共信息等。提供公共服務(wù)的方式日益強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)多元化、社會(huì)化和市場(chǎng)化。提供公共服務(wù)的主體也逐步由政府是唯一主體向多元化主體發(fā)展。由此，我國社會(huì)管理進(jìn)入了一個(gè)全新的階段。

由于油頁巖中含有較高的礦物質(zhì)，干餾、燃燒后廢渣的生成量也較高，一般為頁巖量的60%～80%。對(duì)頁巖廢渣的加工處理，不僅可以清潔、高效、充分地利用資源，增加油頁巖利用過程的經(jīng)濟(jì)效益，還可以減少環(huán)境污染，變廢為寶。撫順礦業(yè)集團(tuán)工程技術(shù)研究中心作為國家級(jí)頁巖油研發(fā)(實(shí)驗(yàn))中心，對(duì)頁巖廢渣的理化性質(zhì)進(jìn)行了全面分析，開展了一系列的實(shí)驗(yàn)室實(shí)驗(yàn)，形成了頁巖廢渣的綜合利用技術(shù)方案，并分別在建成的小試與中試裝置上得到了多種綜合利用產(chǎn)品。

三，“政府主導(dǎo)，主體負(fù)責(zé)”反映了黨和政府在社會(huì)管理創(chuàng)新實(shí)踐中的中心地位

政府的四項(xiàng)基本職能均與社會(huì)管理密不可分，尤其是其政治職能、社會(huì)職能和文化職能，更是與社會(huì)管理活動(dòng)緊密聯(lián)系，直接決定了政府在社會(huì)管理活動(dòng)中的中心地位，也體現(xiàn)出政府有兩大顯著特征：第一，政府是一個(gè)對(duì)全體社會(huì)成員具有普遍性的組織；第二，政府擁有其它組織所不具備的強(qiáng)制力。這就決定了政府在社會(huì)管理活動(dòng)中的主導(dǎo)地位和作用。“政府主導(dǎo)，主體負(fù)責(zé)”的表述對(duì)此進(jìn)行了充分反映。

社會(huì)管理是政府職能的重要組成部分，廣義上的社會(huì)管理不僅包括政府的社會(huì)管理職能，還包括其他主體以及社會(huì)自身的管理。作為政府職能之一的社會(huì)管理，是指國家通過制定一系列社會(huì)政策和法律規(guī)范，對(duì)社會(huì)組織和社會(huì)事務(wù)進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo)，調(diào)整各類社會(huì)利益關(guān)系，回應(yīng)社會(huì)訴求，化解社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)公正、社會(huì)秩序和社會(huì)穩(wěn)定，維護(hù)社會(huì)內(nèi)外部環(huán)境，促進(jìn)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和自然協(xié)調(diào)發(fā)展的一系列活動(dòng)以及這些活動(dòng)的過程。廣義的社會(huì)管理是多元主體以多樣化形式進(jìn)行的上述活動(dòng)以及這些活動(dòng)的過程。狹義的社會(huì)管理是指政府組織的社會(huì)管理。無論是廣義社會(huì)管理還是狹義社會(huì)管理，政府都在其中占據(jù)無可爭辯的中心地位，這是由政府的法定地位、組織屬性、政府職能和政府職能在公共行政中的地位所決定的。政府是法定的國家權(quán)力執(zhí)行系統(tǒng)，具有公共性、法定性、執(zhí)行性、強(qiáng)制性、動(dòng)態(tài)性和擴(kuò)張性等組織屬性，其職能包括：政治職能、經(jīng)濟(jì)職能、社會(huì)職能和文化職能。政府職能在公共行政中的重要地位主要表現(xiàn)為：⑴政府職能滿足了公共行政的根本要求。政府職能是公共行政的核心內(nèi)容，直接體現(xiàn)公共行政的性質(zhì)和方向。⑵政府職能是政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的根本依據(jù)。政府機(jī)構(gòu)是政府職能的物質(zhì)載體。政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置必須依據(jù)政府職能這一重要標(biāo)準(zhǔn)。⑶政府職能轉(zhuǎn)變是行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵。機(jī)構(gòu)改革必須要根據(jù)政府職能的變化來進(jìn)行，首先確定政府職能的增、減、分、合，然后再相應(yīng)進(jìn)行政府機(jī)構(gòu)的調(diào)整和改革。⑷政府職能的實(shí)施情況是衡量行政效率的重要標(biāo)準(zhǔn)。公共行政的最終目標(biāo)在于追求行政效率的不斷提高。檢驗(yàn)行政效率高低的標(biāo)準(zhǔn)就是整個(gè)政府職能發(fā)揮的好壞。政府職能的地位又決定了政府職能必然會(huì)產(chǎn)生三方面的作用：⑴政府職能規(guī)定了國家行政活動(dòng)的基本方向。⑵政府職能是建立行政組織和進(jìn)行機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備的最基本依據(jù)。⑶行政職能的變化必然帶來行政機(jī)構(gòu)、人員編制以及運(yùn)作方式的調(diào)整。

四、“政府主導(dǎo)，主體負(fù)責(zé)”反映了我國社會(huì)管理創(chuàng)新實(shí)踐中的多元化主體的現(xiàn)實(shí)

進(jìn)化與適應(yīng)觀是從“歷史—現(xiàn)在—未來”的維度去理解生命的思想與觀念，它需要回答“生命從哪里來、現(xiàn)在如何、到哪里去、它為什么是這樣”等問題。所有的生命現(xiàn)象，其最終的原因都要到進(jìn)化里去尋找。因此，進(jìn)化與適應(yīng)觀是最具有生物學(xué)屬性的生命觀念。

社會(huì)管理主體的多元化必然要求責(zé)任主體的多元化，這既是權(quán)責(zé)一致原則的要求，也是社會(huì)管理創(chuàng)新活動(dòng)的現(xiàn)實(shí)需要。

本報(bào)訊 日前，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合印發(fā)《國家土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)工作方案（試行）》（以下簡稱《方案》）。《方案》指出，開展農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)，健全全國農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)體系，提升監(jiān)測(cè)預(yù)警能力和水平，是強(qiáng)化農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地土壤環(huán)境監(jiān)管的有效手段，是落實(shí)《土壤污染防治法》《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》的具體舉措，對(duì)保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全具有重要意義。

“政府主導(dǎo)，主體負(fù)責(zé)”的表述，既反映了政府是社會(huì)管理創(chuàng)新的主導(dǎo)主體的現(xiàn)實(shí)，也反映了現(xiàn)階段我國社會(huì)管理實(shí)踐活動(dòng)中，政府已不是唯一主體，而是政府是主導(dǎo)主體，經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織和公眾共同參與，社會(huì)協(xié)同作用的現(xiàn)實(shí)。

五、“政府主導(dǎo)，主體負(fù)責(zé)”反映了多元主體、多元負(fù)責(zé)的社會(huì)管理新格局下的社會(huì)管理創(chuàng)新需求

關(guān)于我國社會(huì)管理主體的構(gòu)成，理論界觀點(diǎn)眾多，存在較大差異。綜合而言，主要有以下八種觀點(diǎn)：一是政府和社會(huì)組織；二是以政府為代表的國家機(jī)關(guān)與社會(huì)組織；三是共產(chǎn)黨、民主黨派、政府和社會(huì)組織；四是各政黨組織、政府組織、經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織；五是政府組織、經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)組織；六是政府組織、經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織和公眾；七是政府組織、社會(huì)組織和公眾；八是黨政組織、經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織和公眾 。這些觀點(diǎn)的共同之處在于，政府與社會(huì)組織是社會(huì)管理的主體，這一觀點(diǎn)得到了社會(huì)的高度認(rèn)同；差異點(diǎn)主要是對(duì)各類黨組織、經(jīng)濟(jì)組織、除政府以外的其它國家機(jī)關(guān)和公眾是社會(huì)管理主體的認(rèn)識(shí)。筆者對(duì)第八種觀點(diǎn)更為認(rèn)同。因?yàn)椋谖覈F(xiàn)有黨政體制下，政府是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下行使公共權(quán)力，價(jià)值取向和政策取向完全一致，黨的十七大報(bào)告也明確提出我國的社會(huì)管理是在黨委領(lǐng)導(dǎo)之下，因此，黨和政府事實(shí)上是同一主體；公眾是社會(huì)管理的最基本元素，既是社會(huì)管理的客體，也是社會(huì)管理的主體。在現(xiàn)代社會(huì)中，公眾不再是被動(dòng)的社會(huì)管理的客體，而是具有參與公共事務(wù)管理的動(dòng)力和能力的人群；以企業(yè)為代表的經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)否成為我國社會(huì)管理的主體存在較大的分歧，這主要是因?yàn)閷?duì)經(jīng)濟(jì)體制改革前企業(yè)辦社會(huì)的負(fù)面影響的擔(dān)憂所致，同時(shí)也存在認(rèn)識(shí)上的誤解。很多人認(rèn)為，企業(yè)組織的功能就應(yīng)當(dāng)是單一地追求利潤和創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，從而忽視了企業(yè)組織的社會(huì)職能與責(zé)任。胡錦濤同志在2011年2月19日的《講話》中明確指出，要“強(qiáng)化企事業(yè)單位社會(huì)管理和服務(wù)職責(zé)”，明確無誤地為我們廓清了理論認(rèn)識(shí)上的分歧，為企業(yè)組織加入到社會(huì)管理主體隊(duì)伍中來掃清了障礙。關(guān)于企業(yè)組織的社會(huì)管理職責(zé)，在理論上和實(shí)踐中均存在盲點(diǎn)，需要加以澄清。從我國社會(huì)管理的現(xiàn)實(shí)和我國企業(yè)的特點(diǎn)看，企業(yè)組織的特點(diǎn)決定了企業(yè)組織突出的基礎(chǔ)地位和作用。一是組織數(shù)量眾多；二是從業(yè)人員數(shù)量大；三是與我國社會(huì)階層中的產(chǎn)業(yè)工人、農(nóng)民工、失業(yè)及半失業(yè)人員關(guān)系密切；四是從業(yè)人員高度集中且文化程度相對(duì)較低；五是經(jīng)濟(jì)狀況普遍堪憂，是受教育、醫(yī)療和住房新“三座大山”影響最深、最集中的群體；六是企業(yè)從業(yè)人員作為一個(gè)整體，內(nèi)部階層分化明顯，階層自我意識(shí)強(qiáng)烈，對(duì)立情緒暗流涌動(dòng)；七是地域分布和社會(huì)聯(lián)系廣泛，影響全面而深遠(yuǎn)。社會(huì)管理格局如同一張大網(wǎng)，企業(yè)組織在這張大網(wǎng)中分布廣泛，其作用發(fā)揮得如何，直接關(guān)系到這張大網(wǎng)的嚴(yán)密性和有效性。如果對(duì)這樣一個(gè)數(shù)量眾多、特征明顯的組織群體不加深入研究，不制訂有針對(duì)性的社會(huì)管理規(guī)劃，不將其納入我國社會(huì)管理的大格局中，將會(huì)使我國社會(huì)管理創(chuàng)新活動(dòng)面臨產(chǎn)生疏漏的風(fēng)險(xiǎn)。從國際經(jīng)驗(yàn)看，社會(huì)責(zé)任8000認(rèn)證（簡稱SA8000）為明確企業(yè)組織社會(huì)管理職責(zé)提供了參考依據(jù)。2009年5月1日，歐美等國提高了商品準(zhǔn)入門檻，開始強(qiáng)制推行社會(huì)責(zé)任8000認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)。［1］對(duì)童工、健康與安全、歧視、工作時(shí)間和工資等問題做出了具體規(guī)定。這被認(rèn)為是國際貿(mào)易中繼綠色壁壘、技術(shù)壁壘之后的又一壁壘——“人權(quán)壁壘”。我國政府和部分企業(yè)也轉(zhuǎn)變觀念，按照國際通行做法，正在著手研究和制訂中國的GB－SA8000標(biāo)準(zhǔn)以應(yīng)對(duì)新挑戰(zhàn)。社會(huì)責(zé)任8000標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證把我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展有機(jī)地結(jié)合在了一起，一方面，它為政府明確企業(yè)社會(huì)責(zé)任，提高企業(yè)社會(huì)責(zé)任意識(shí)，提升企業(yè)國際化水平，促進(jìn)我國企業(yè)升級(jí)提供了難得的契機(jī)；另一方面，它也為政府在落實(shí)企業(yè)社會(huì)責(zé)任，消除社會(huì)矛盾滋生源頭，夯實(shí)社會(huì)管理基礎(chǔ)等方面提供了一個(gè)難得的契機(jī)。不同規(guī)模、不同行業(yè)、不同所有制形式的企業(yè)組織所面對(duì)的問題不同，以其為源頭所滋生的社會(huì)矛盾和社會(huì)管理問題也有所區(qū)別。綜觀我國以企業(yè)組織為源頭的社會(huì)問題和矛盾主要集中在勞資關(guān)系、生產(chǎn)安全、產(chǎn)品安全、環(huán)境安全及資產(chǎn)安全等領(lǐng)域。因此，查明矛盾源頭，明確矛盾性質(zhì)，既能夠?yàn)橥晟破髽I(yè)管理，落實(shí)企業(yè)責(zé)任，發(fā)揮企業(yè)組織的社會(huì)管理職能創(chuàng)造必要條件，也能夠?yàn)槲覈鐣?huì)管理創(chuàng)新做出巨大貢獻(xiàn)。

圖中x為輸入層,給定一個(gè)序列xt=(x1,x2,……xt,xt+1)輸入到RNN細(xì)胞中,根據(jù)式(1)、式(2)可計(jì)算出一個(gè)隱藏層序列st和一個(gè)輸出序列yt。

政府是社會(huì)管理的主導(dǎo)主體，伴隨著行政管理體制改革的不斷深入，政府在社會(huì)管理中的職能和角色開始發(fā)生轉(zhuǎn)變，政府由對(duì)社會(huì)的微觀管理向宏觀管理轉(zhuǎn)變，由“劃槳人”的角色向“掌舵人”的角色轉(zhuǎn)變。政府的職責(zé)主要體現(xiàn)在政策制定，制度建設(shè)，組織建設(shè)，以政策和制度為基礎(chǔ)，進(jìn)行宏觀管理；維護(hù)和服務(wù)于國家秩序、經(jīng)濟(jì)秩序、社會(huì)秩序，提供教育、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等社會(huì)性公共服務(wù)上。

在社會(huì)管理格局中，社會(huì)組織的責(zé)任表現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是社會(huì)組織是聯(lián)系政府、市場(chǎng)與公眾的橋梁和紐帶，是政府職能轉(zhuǎn)變的載體，是人們尋求社會(huì)幫助的最直接形式。由于政府與市場(chǎng)均存在“失靈”的狀況，在市場(chǎng)和政府的權(quán)力責(zé)任顧及不到的地方，作為存在于政府與市場(chǎng)之間的各類社會(huì)組織就會(huì)迅速填補(bǔ)進(jìn)來，占據(jù)政府無力顧及的空間，擔(dān)負(fù)起一部分市場(chǎng)和政府想不到也顧不上的社會(huì)責(zé)任，從而在一定程度上解決“政府失靈”和“市場(chǎng)失靈”問題。二是社會(huì)組織協(xié)同政府進(jìn)行社會(huì)管理可以促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。即政府要淡出原本不該涉足的領(lǐng)域，將自己不該管、管不了、也管不好的社會(huì)職能歸還給社會(huì)。而各類社會(huì)組織的成熟發(fā)展也使之有能力承擔(dān)政府歸還的這部分社會(huì)管理職能。由社會(huì)組織承載這些社會(huì)管理職能，能夠使政府從繁雜的微觀管理中解放出來，使政府集中精力研究和制定經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中長期規(guī)劃，加強(qiáng)宏觀管理，提高決策質(zhì)量，提高政府社會(huì)管理效率，實(shí)現(xiàn)“小政府大社會(huì)”的改革目標(biāo)。

在現(xiàn)代民主社會(huì)中，任何政府與任何社會(huì)事務(wù)的合法性均取決于公眾的認(rèn)可和參與，因此，公眾在社會(huì)管理活動(dòng)中的地位和作用十分關(guān)鍵。其作用主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是監(jiān)督政府和社會(huì)組織的社會(huì)管理活動(dòng)。公眾的深度參與是提高政府和社會(huì)組織社會(huì)管理活動(dòng)透明度的重要力量。二是公眾的深度參與是保證社會(huì)管理活動(dòng)有效性的群眾基礎(chǔ)。目前，政府對(duì)公眾參與社會(huì)管理的重要性還缺乏認(rèn)識(shí)，而公眾因受傳統(tǒng)社會(huì)管理體制、民主參與意識(shí)、文化水平等因素的制約，對(duì)社會(huì)管理的參與程度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，在這一現(xiàn)實(shí)狀況下，還需要政府這個(gè)主導(dǎo)主體開展公民教育，培養(yǎng)公眾的參與意識(shí)；建立健全民主參與制度，為公眾參與提供良好的制度保障；實(shí)行政務(wù)公開，為公眾參與創(chuàng)造良好的環(huán)境。

六、“政府主導(dǎo)，主體負(fù)責(zé)”反映了社會(huì)管理理念的轉(zhuǎn)變

“政府主導(dǎo)，主體負(fù)責(zé)”不僅關(guān)系到政府職能定位和對(duì)社會(huì)管理主體的認(rèn)識(shí)問題，更是一種理念上的轉(zhuǎn)變。一是因?yàn)椤罢鲗?dǎo)，主體負(fù)責(zé)”的表述有利于對(duì)“公眾參與、社會(huì)協(xié)同”理念的深刻理解，也有利于在管理主體上從傳統(tǒng)的以政府為主向政府調(diào)控、群眾參與的轉(zhuǎn)變和在管理力量上由政府單打獨(dú)斗向力量整合、齊抓共管轉(zhuǎn)變的真正落實(shí)；二是因?yàn)椤罢鲗?dǎo)，主體負(fù)責(zé)”的表述有利于政府在社會(huì)管理實(shí)踐中進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變，從“不該管、管不了、也管不好”的那部分社會(huì)管理事務(wù)中解放出來，從而大量減少“缺位、錯(cuò)位、越位”現(xiàn)象；三是因?yàn)椤罢鲗?dǎo)，主體負(fù)責(zé)”的表述有利于提高政府和全社會(huì)對(duì)社會(huì)組織和公眾在社會(huì)管理中的主體地位的認(rèn)識(shí)水平，引起政府對(duì)社會(huì)組織和公眾參與意識(shí)的高度重視，從而加大對(duì)社會(huì)組織的培育與管理力度，加大對(duì)公眾參與意識(shí)的培養(yǎng)和提高力度，最終把我們的社會(huì)管理活動(dòng)置于深厚的群眾基礎(chǔ)之上。

［1］http：//baike.baidu.com /view /4323916.htm＃sub4323916［EB /OL］.

（責(zé)任編輯：高 靜）

A New Pattern of Social Management of “Government is Responsible”for the Understanding and Understanding

Sun Dehou

The party congress report offered to “perfect party committee leadership，government responsibility，social coordination，public participation in the structure of social management”.This article through to the “government is responsible for the expression of” the analysis will be responsible to the government，“think” for “the government leading decomposition， main body responsible for＂more clearly， the more appropriate expression， and from” the government leading，main body responsible for＂responsibilities consistent with the principle of administrative organization is analyzed.

Social management；The government leading；main body responsible for；Innovation practice

D630.1

A

1007－8207（2011）08－0001－04

2011－04－20

孫德厚 （1964—），男，山東蓬萊人，中共煙臺(tái)市委黨校行政管理教研室主任，教授，研究方向?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)科學(xué)、行政管理學(xué)。