復議《道路交通安全法》第110條

□牛旭

（陜西警官職業學院，陜西 西安 710043）

復議《道路交通安全法》第110條

□牛旭

（陜西警官職業學院，陜西 西安 710043）

《道路交通安全法》第110條中的吊銷駕駛證，從行政法角度而言，是行政的強制執行。用吊銷駕駛證之“手段”去追求處罰當事人放棄合法聽審權利之 “目的”，手段與目的間并不存在實質之內在聯系或合理正當之連結關系，屬于立法上違反 “不當連結禁止原則”。從憲法角度看，是對人民工作基本權的侵害，且這種侵害已達侵害最強烈之職業禁止的程度，沒有特別重大的法益，應屬違憲。從學理上講，當事人應當可以聲請違憲審查，由憲法法院宣告定期實效，以符 “法治國”保護人民擁有基本的 “社會正義”及 “人的尊嚴”的生活權利。

《道路交通安全法》110條；不當連結禁止原則；宣告定期實效；違憲審查

假設：司機某甲飲酒駕車，于國慶節期間某夜晚8時許被設卡臨時檢查的交警查獲，依法被扣留駕駛證，要求其在15日內到交警隊接受處理，并制作《公安交通管理行政強制措施憑證》，要求甲在憑證上簽名，甲拒絕簽名，并且拒絕接受行政強制措施憑證，這些情況交警都在行政強制措施憑證上注明了。其后，甲也沒有任何正當理由，一直遷延未到交警隊接受處理，30多天后甲才到交警隊去，接到行政處罰決定書，駕駛證已被吊銷，甲不服，提起行政復議，是否有理由？

一、爭點分析

按依法行政原則要求，在行政侵害私人的自由和財產時都需要法律依據，這被稱為 “侵害保留原則”。吊銷駕駛證，對當事人的工作基本權影響甚巨，因此首先要探討行政處分的法律依據。

交通警察設卡臨時檢查過往車輛，是交警勤務的一項重要內容，世界各國(地區)皆然。以我國臺灣地區為例，其警察勤務條例第12條第3款規定：“臨檢：于公共場所及指定處所、路段，由執勤人員擔任臨場檢查或路檢，執行取締、盤查及有關法令賦予之勤務。”根據我國大陸交通部頒布的《交通民警道路執勤執法規則》第3條第6款“車輛行駛中有曲線、急停等非正常現象，機動車駕駛員有可能無證駕駛、酒后駕車、疲勞駕駛的，執勤交通警察可以要求機動車駕駛員立即停車，接受檢查、處理。”

就本案而言，交通警察于國慶節某夜晚設卡臨時檢查過往車輛，屬于交通部頒布的《交通民警道路執勤執法規則》第3條第6款規定的交通警察執勤、執法無疑。甲飲酒駕車，被扣留駕駛證，也符合《道路交通安全違法行為處理程序規定》第11條規定，交警并制作《公安交通管理行政強制措施憑證》，要甲簽名，甲拒絕簽名，并拒絕接受行政強制措施憑證，這些并不影響行政處分的效力。問題在于《公安交通管理行政強制措施憑證》中規定：依《道路交通安全法》第110條規定，被扣留駕駛證，無正當理由逾期未接受處理的，吊銷駕駛證。甲之所以被吊銷駕駛證正是緣于此條。

這一條的規定是否符合憲法對工作基本權的保障的立法意旨，是否有違憲之嫌，關乎交警此行政處分的正當與否。本文擬從工作基本權的保障與比例原則兩個方面對此問題予以論述。

二、本案中吊銷駕駛證在行政法上的性質

對于飲酒后駕駛機動車的，《道路交通安全法》第91條規定處暫扣1個月以上3個月以下機動車駕駛證，并處200元以上500元以下的罰款。

由于暫扣或者吊銷駕駛證都是比較嚴重的處罰，根據道路交通安全法的規定，不能使用現場處罰程序。所以必須賦予執勤的交通警察先予扣留駕駛證的權力，以便于交通警察可以在發現交通安全違法時，有手段將違法行為當事人納入到處罰體制中。［1］（p267）

對于當事人危害性嚴重的道路交通安全違法行為需要暫扣或者吊銷駕駛證的，交通警察可以填寫《公安交通管理行政強制措施憑證》交付當事人，作為道路交通安全違法行為處理的通知書，通知當事人15日內到公安交通管理部門接受處理，《道路交通安全違法行為處理程序規定》第11條有明文規定。為了防止當事人無正當理由逾期未到指定地點接受處理的，《道路交通安全法》第110條規定，予以吊銷駕駛證的處分。“這一規定意味著，不管當事人的先前違法行為是否應當受到處罰、應當受到何種處罰，只要當事人逾期不接受處理，則一概吊銷其駕駛證。”［2］（pP268）

（一）《道路交通安全法》第91條和第110條的關系

由上面的分析我們可以看出，當事人飲酒駕車，應當依《道路交通安全法》第91條處暫扣1個月以上3個月以下機動車駕駛證，并處200元以上500元以下的罰款。但由于根據道路交通安全法的規定，不能使用現場處罰程序。交通警察可以填寫《公安交通管理行政強制措施憑證》交付當事人，通知當事人15日內到公安交通管理部門接受處理。為了防止當事人無正當理由逾期未到指定地點接受處理的，《道路交通安全法》第110條規定了予以吊銷駕駛證的處分。

從行政法的角度講，交通警察填寫《公安交通管理行政強制措施憑證》交付當事人，通知當事人15日內到公安交通管理部門接受處理。屬于行政處分（我們稱之為行政行為，臺灣叫行政處分），而《道路交通安全法》第110條規定，當事人無正當理由逾期未到指定地點接受處理的，予以吊銷駕駛證的處分，則是行政的強制執行。

一般而言，行政的強制執行（行政執行），系行政機關對不履行行政法上義務的人（義務人），以強制力促其履行義務，或產生與義務已履行相同狀態之制度。依應履行義務內容之不同，行政強制執行可分為“公法上金錢給付義務之執行”及 “公法上行為、不行為或容忍義務之執行”兩種。［3］

行政機關為達成行政目的，除行政機關一方之努力外，亦常需相對人國民之協力方能竟其功者。就后者而言，通常會以法令或是行政處分的方式科相對人以行政法上之義務，此等義務相對人若不自愿履行，則須有確保行政法上義務履行的手段。一般而言，強制義務人履行義務或是由行政機關實現與履行義務同一狀態的行政執行制度即系直接基于此等要求而來。［4］（p216）

一句話，強制執行就是在義務人不履行行政上的義務時，作為權利人的行政主體，通過自己的手，試圖實現義務履行的制度。［5］（p161）

就本案而言，《道路交通安全法》第110條規定，當事人無正當理由逾期未到指定地點接受處理的，予以吊銷駕駛證的處分，屬于行政強制執行中的公法上行為、不行為或容忍義務之執行，其立法目的在于，強制當事人到交通管理部門接受處理，當事人無正當理由逾期未到指定地點接受處理的，予以強制執行。問題是強制執行的界限何在？能不能以吊銷駕駛證的處分手段實現要求當事人到指定地點接受處理的目的？

（二）《道路交通安全法》第110條第2款的界限

行政的強制執行，指行政機關對于不履行公法上義務之人，以強制手段促其履行，或實現與義務履行相同之狀態。［6］（p224）

本案就實現與義務履行相同之狀態而言，要求當事人到場接受處理，無非是由于暫扣或者吊銷駕駛證都是比較嚴重的處罰，根據道路交通安全法的規定，不能使用現場處罰程序。而要使用一般程序，根據《道路交通安全違法行為處理程序規定》第27條的規定，交警在作出處罰時，應嚴格依照程序辦事，給當事人以辯駁的機會以及不同于現場處理程序的更多的權利保障。當事人實際被賦予了程序的選擇權，如果當事人按照指定的時間、地點接受處理，交警就要按照《道路交通安全違法行為處理程序規定》第27條規定，詢問當事人違法的基本情況，書面告知當事人違法行為的基本事實、擬作出的行政處罰、依據及其依法享受的權利；對當事人的陳述、申辯進行復核，并制作行政處罰決定書。依照《道路交通安全法》第91條規定，對于飲酒后駕駛機動車的，處暫扣1個月以上3個月以下機動車駕駛證，并處200元以上500元以下的罰款。如果當事人放棄了再到交警隊去陳述、辯駁的權利，當事人也不因為放棄這種權利而違法，交警依然要按照《道路交通安全違法行為處理程序規定》第27條規定的程序處理，只不過少了些環節而已。不能因為當事人放棄了此項權利而遭受意外懲罰。

退一步說，一定要當事人到場接受處理，對于不履行此公法上義務之人，可以強制手段促其履行，《公安交通管理行政強制措施憑證》本身就相當于書面傳喚，無正當理由不接受傳喚或者逃避傳喚的，可以強制傳喚。強制傳喚的，可以使用手銬、警繩等約束性的警械。這樣就已達到了強制當事人履行的目的。

按行政機關為追求特定之行政目的，故得采取課予人民一定之義務、負擔或不利益之手段，惟手段與所追求的目的之間須具有實質之內在聯系或合理正當之連結關系，此謂“不當連結禁止原則”。如臺灣教育部規定，若違反教育部實施常態分班命令者（即分快慢班，尖子班、普通班等）將視情節輕重扣減補助款即違反“不當連結禁止原則”。［7］因為補助款之發放，實為彌補地方財政于教育資金上之不足，用扣減補助款之 “手段”去追求常態分班之“目的”，手段與目的間并不存在實質之內在聯系或合理正當之連結關系。

因此，如把《道路交通安全法》第110條第2款界定為行政的強制執行措施，此處立法的目的無非是促請當事人到場，使行政行為更加慎重，以符合保護人民的基本權利之目的。當事人有程序的選擇權，若放棄此項權利，不應遭受意外懲罰。

《道路交通安全法》第110條第2款規定，當事人無正當理由逾期未到指定地點接受處理的，予以吊銷駕駛證的處分，去實現促請當事人到場，讓行政行為更加符合個案正義，提供當事人的程序的選擇權的目的，無非是當事人愿意不愿意去都是當事人的權利。用吊銷駕駛證予以處分，手段與目的間并不存在實質之內在聯系或合理正當之連結關系至為顯然，應當屬于立法上違反“不當連結禁止原則”。

我國臺灣地區道路交通管理處罰條例 （2004年04月21日修正）第9條規定，本條例所定罰鍰之處罰，行為人接獲違反道路交通管理事件通知單后，于15日內得不經裁決，徑依第92條第3項之罰鍰基準規定，向指定之處所繳納結案；不服舉發事實者，應于15日內，向處罰機關陳述意見；其不依通知所定期限前往指定處所聽候裁決，且未依規定期限繳納罰鍰結案或向處罰機關陳述意見者，處罰機關得徑行裁決之。臺灣大法官司法解釋511號更以，違反道路交通管理事件裁罰標準及處理細則44條：“違反道路管理事件行為人逾指定應到案日期后到案，……得徑依標準表逾越繳納期限之規定，收繳罰款結案”。［8］

可見，到案與否是當事人的權利，不到案無非是當事人放棄此種法律所賦予的“合法聽審權”，行政機關按裁罰標準裁罰就是了，如當事人逾越期限未到場接受處罰而處當事人以吊銷駕駛證的處罰，顯然屬違反“不當連結禁止原則”。

三、本案中吊銷駕駛證在憲法上的性質

以駕駛為職業之人民，如受吊銷駕照之處分，無異于以不核發駕照之方式，限制人民選擇駕駛之職業，且非短時，而系終生，故與其說是限制，無異于剝奪人民選擇駕駛職業之機會。此行政處分，甚或行政處分所依據之法律，是否侵害人民之工作權，而經得起違憲審查標準之檢驗，［9］甚值考慮。

（一）工作權作為憲法的基本權

由于我國憲法對基本權的規定語焉不詳，連帶著工作權的探討亦不多見，立法即使對人民基本權造成侵害而不自知，顯見憲法對人權的保護有所不足。這里比較外域對工作基本權的研究或許有些借鑒意義。

我國臺灣地區憲法第15條規定，人民之“生存權”及 “工作權”應予保障。“工作權”成為人們的基本權利。基本權利是關乎人民擁有基本的 “社會正義”及“人的尊嚴”的生活權利。

德國基本法第19條第2項規定：“在任何情形下，基本權的本質內容均不得侵犯。”立法對于基本權之限制，即使符合法律保留原則，亦不得觸及憲法保障該基本權利之“核心”，否則即為違憲。這是基于威瑪憲法時期，基本權在立法者“形式合法”基礎下被淘空的沉痛教訓而來。［10］（p108）

學者認為德國基本法第19條第2項規定至少有三個面向：⑴保障基本權均有其核心內容，立法者不能僅以公共利益即正當化對基本權限制。⑵為限制基本權必須基于更高于基本權利益或至少同級的社會利益始得為之。⑶對于基本權的限制必須是可預測的，亦即可作為司法權審查之基準。

（二）侵犯基本權的司法審查標準

目前，法治國家中的“法治”概念已遠遠超越僅僅“讓人民守法”的巢臼，而是“政府也要守法”。更嚴謹地講，就是 “國家權力的行使必須以形式上和實質上都合憲的法律為依據”。換言之，就是以“法”來治理國家。不單是國家行為須有法的依據，同時所依據的 “法”本身更須具備實質妥當性，此即“實質法治國”。［11］（p6－7）

而國家權力的行使是否符合實質上合憲的法律為依據，憲法法院具有司法的審查權，因此，憲法法院是“真正意義上憲法的守護神”。憲法法院透過判決，權威性地決定憲法意旨，憲法的最高性等于憲法法院的最高性。［12］（p10）

立法權與憲法法院之間的權限分際在于基本權遭受侵害的程度，“系爭基本權越重要、基本權侵害越強烈”，憲法法院就會課予立法者更大的舉證責任。由此憲法法院對立法的審查密度分為三個不同的層次，所謂“明顯性審查”、“可支持性審查”和“強烈內容審查”，其中剝奪基本權的情形即屬“強烈內容審查”，憲法法院甚至不受立法者所提供、舉證的觀點所拘束，可以直接依據自己的預測或判斷，來審查系爭立法是否違反比例原則的規范要求。［13］（p121－122）

比例原則在各國為具有憲法位階之原則，有拘束所有國家行為之效力。尤其在國家行為侵害人民基本權利合憲性的判斷上，比例原則更為一重要的檢驗標準。［14］（p10－11）

比例原則之含義乃要求國家為達公益目的所采取的手段須與所侵害的私益間，有相當程度的比例關聯性。具體化為三個小的原則：⑴適當性原則：所采取的方法須有助于目的的達成。⑵必要性原則：在眾多可以達成目的的方法中，應選擇對人民權益損害最小者。⑶狹義的比例原則：為達目的所采取的方法造成的損害，不得與欲達成目的之利益顯失均衡。

比例原則在具體處理司法對立法的審查時，自德國“藥房判決”確定違憲審查的三階段標準以來，對人民職業自由的限制就區分為三個層次，即職業之執行自由之限制，職業選擇自由之主觀限制，職業選擇自由之客觀限制。第一階段對人民侵害最輕，只要符合一般公共利益即可；第二階段必須符合重要社會法益存在始得限制；第三階段必須符合特別重要之社會法益存在始得限制。［15］

（三）《道路交通安全法》第110條合憲性審查

《道路交通安全法》第110條中的吊銷駕駛證，不僅屬于限制人民的工作權，更是剝奪了人民的憲法基本權，性質上是“職業禁止”，屬于違憲審查的三階段標準中的“職業選擇自由之客觀限制”部分，必須符合“特別重要之社會法益”存在始得限制。

《道路交通安全法》第110條規定，被扣留駕駛證，無正當理由逾期未接受處理的，吊銷駕駛證。前面的條件是“被扣留駕駛證，無正當理由逾期未接受處理的”。依前所述，無非是去實現促請當事人到場，提供當事人的程序的選擇權，讓行政行為更加符合個案正義，實質上是賦予當事人以“合法聽審”權利，當事人可以行使也可不行使此項權利，不行使此項權利并不會造成對社會公益的損害，因此，連一般的公益都算不上。吊銷駕駛證的處罰顯然無理由。

綜上所述，本案例中甲飲酒駕車，依法被扣留駕駛證，甲無正當理由逾期未接受處理的，被吊銷駕駛證，符合《道路交通安全法》第110條規定。但在如今，依法行政之“法”，不僅僅是有形的法律，更是 “實質法治國”意義下的行政法上的許多原理原則，例如：比例原則、平等原則、信賴保護原則等，皆屬于行政法之法源，行政行為的作成當應遵循，否則亦屬違法之行政行為。［16］

《道路交通安全法》第110條中吊銷駕駛證的規定，從行政法的角度而言是行政的強制執行。其設立的目的無非在于強制義務人履行義務或是由行政機關實現與履行義務同一狀態的行政執行制度，即希望當事人能夠到場，以更加慎重的態度，賦予當事人以合法聽審權和程序選擇權，來保證當事人的合法權益得到與現場處罰程序不同的、更為優裕的處遇。甲無正當理由逾期未接受處理，即是放棄合法聽審權，行政機關可直接以《道路交通安全法》第91條規定處暫扣1個月以上3個月以下機動車駕駛證，并處200元以上500元以下的罰款足矣。

吊銷甲的駕駛證，用吊銷甲的駕駛證之“手段”去追求處罰當事人放棄合法聽審權利之 “目的”，手段與目的間并不存在實質之內在聯系或合理正當之連結關系，屬于立法上違反“不當連結禁止原則”。

《道路交通安全法》第110條中的吊銷駕駛證，從憲法的角度，是對人民工作權的侵害，而這種侵害已達侵害最強烈之職業禁止的程度，非有特別重大的法益不得為之，如前所述，本條立法目的無非是去實現促請當事人到場，實質上是賦予當事人以“合法聽審”權利，當事人可以行使也可不行使此項權利，不行使此項權力并不會造成對社會公益的損害，因此，吊銷駕駛證的立法顯然理由不充分。

四、當事人的救濟

由于本案行政行為作出依據的是 《道路交通安全法》第110條中的規定，形式上符合法律保留原則，是合法的，因此甲的行政復議及行政訴訟因無理由，訴訟請求應被駁回。

然而上邊的審判僅僅符合“形式法治國”的要求，拘束法官之法從“實質法治國”的角度自然包括“超實證法”在內的法律規范，［17］就上述案例，《道路交通安全法》第110條中的吊銷駕駛證，若已抵觸憲法，自然無效，僅僅因為本案行政行為的作出符合《道路交通安全法》第110條中的規定，就讓當事人的權利無從救濟，有違憲法保護人民訴訟基本權的立法意旨。因此，提供當事人已盡訴訟程序后之救濟，才不會淪為“惡法亦法”的怪圈。憲法才不會成一紙空文，真正的憲政才有指望，法治國才不會只是一種 “愿景”。在此，本文擬比較我國臺灣地區的做法，以為借鑒。

我國臺灣地區法律規定，人民對于行政處分認為違法或不當致損害其權利或利益者，均得依法提起行政復議或行政訴訟，且人民于憲法上所保障之權利遭受不法侵害，經依法定程序提起訴訟，對于確定終局裁判所使用之法律或命令發生有抵觸憲法之疑義者，得申請解釋憲法。本案因違法道路交通安全法，被課以吊銷駕駛證的處罰，但該行政處分似應屬違法、不當而侵害聲情人之工作權，且已盡訴訟程序，故可以聲請釋憲。

大法官若認所審查之法令抵觸憲法，理論上即應產生“無效”之效果，惟法令遽然失效，法律關系必將陷于一種不安定的狀態，恐有違“法”的安定性。大法官于實務上常以“違憲定期失效”方式為違憲法令之宣告。著眼點在于“法的安定性優先于實質妥當性”。

然昔日實務上對于 “違憲定期失效”的觀點定著在，法令雖已違憲，但即未失效，在期限屆至前即不允許提出救濟。使聲請人的救濟仍然落空，聲請釋憲為保護人民基本權利而設置的目的猶如空中樓閣，衡量上似有未當。而新修正憲法訴訟法草案第34條第1項規定，在上述情形下，聲請人得依法定程序或判決諭知之意旨請求救濟，［18］（p6－7）解決困擾多年的難題。

目前，大陸的司法審查制度尚未建立，再加上救濟渠道不通，與我們提倡的尊重人權，保護人權的宗旨相去甚遠，因此，建立司法審查制度，使人民權利遭侵害時可獲及時有效的救濟，是一個亟待解決的問題。

法治國已不再是昔日“形式法治國”就可涵蓋的，更延伸到國家行為須有 “法”的依據，同時所依據的“法”本身更須具備實質妥當性，即“實質法治國”的范疇。《道路交通安全法》第110條中的吊銷駕駛證，從憲法的角度看，是對人民工作基本權的侵害。依我國臺灣地區法律規定，人民對于行政處分認為違法或不當致損害其權利或利益者，均可依法提起行政復議或行政訴訟，且人民于憲法上所保障之權利，遭受不法侵害，經依法定程序提起訴訟，對于確定終局裁判所使用之法律或命令發生有抵觸憲法之疑義者，得聲請解釋憲法，以為救濟。

我國因為沒有憲法法院及司法審查制度，往往導致違憲的法律依然危害人民的基本權利，成了“惡法亦法”，豈非對人民權利保護有所不足。

因此，《道路交通安全法》第110條中的吊銷駕駛證，用吊銷甲的駕駛證之“手段”去追求處罰當事人放棄合法聽審權利之“目的”，手段與目的間并不存在實質之內在聯系或合理正當之連結關系，屬于立法上違反“不當連結禁止原則”。從憲法的角度，是對人民工作基本權的侵害，而這種侵害已達侵害最強烈之職業禁止的程度，沒有特別重大的法益，應屬違憲。雖然，本案中吊銷甲的駕駛證，從形式上符合形式法治國的原理，但本質違背實質法治國的理念，應當可以聲請違憲審查，宣告定期實效，以符“法治國”保護人民擁有基本的“社會正義”及“人的尊嚴”的生活權利。

［1］［2］國務院法制辦公室政法司道路交通安全法草案工作小組組織編寫.中華人民共和國道路交通安全法理解和應用［M］.法律出版社，2003.

［3］李建良.論強制執行之方法［J］.政大法學評論，2000.

［4］蔡茂寅.行政罰之沒入與強制執行［C］.月旦法學雜志別冊（公法學篇1995－2002），元照出版社，2004.

［5］鹽野宏.行政法［M］.楊建順譯.法律出版社，1999.

［6］蔡茂寅，怠金處分之救濟［C］.月旦法學雜志別冊（公法學篇1995－2002），元照出版社，2004.

［7］［16］林明鏘.行政法上之原理原則［C］.月旦法學雜志別冊（公法學篇1995－2002），元照出版社，2004.

［8］臺灣總統府公報（第6357號）［N］.6－15.

［9］［15］錢鎮榮.終生不得考領駕駛執照合憲性之檢討［J］.月旦法學雜志，2006.

［10］［13］［17］黃舒凡.“功能最適”原則下司法審查權與立法權的區分［J］.政大法學評論，2006.

［11］吳信華.法治國家原則（一）［C］.月旦法學雜志別冊（公法學篇1995－2002），元照出版社，2004.

［12］陳英鈐.憲法機關權限爭訟［J］.臺北大學法學論叢［C］.2001.

［14］吳信華，法治國家原則（三）［C］.月旦法學雜志別冊（公法學篇1995－2002），元照出版社，2003.

［18］吳信華.大法官解釋“違憲定期失效”之效力［C］.月旦法學教室，2005.

（責任編輯：王秀艷）

Reconsideration of “Law of the People’s Republic of China on Road Traffic Safety”Article 110

Niu Xu

The “Law of the People’s Republic of China on Road Traffic Safety” in Article 110 of the revocation driver’s license，from the administrative point of view，is the administrative enforcement.Revoked driver＇s license with the “means” to punish the parties to abandon the pursuit the “purpose” of the legitimate rights of hearing，is a violation of the legislation are “inappropriate link against principles.”From a constitutional point of view，it is a Violation of fundamental human rights.From an academic speaking，the parties should be able to claim constitutional review with which to protect the people’s basic human dignity.

Law of the People’s Republic of China on Road Traffic Safety Article 110；incorrectly links principle；Constitutional Review；declared effective on a regular basis

D922.296

A

1007－8207（2011）08－0095－05

2011－04－16

牛旭 （1969—），男，陜西西安人，陜西警官職業學院講師，西北政法大學研究生，研究方向為司法制度、訴訟法學、道路交通法學。