“兩型社會”背景下失地農民社會保障實證研究
——以長株潭為例

□ 唐政秋，劉學軍

（長沙民政職業技術學院，湖南 長沙 410004）

“兩型社會”背景下失地農民社會保障實證研究
——以長株潭為例

□ 唐政秋，劉學軍

（長沙民政職業技術學院，湖南 長沙 410004）

失地農民的社會保障是長株潭 “兩型社會”建設中一個不容回避的問題。構建失地農民社會保障制度，既是 “兩型社會”建設的應有之義，也是 “兩型社會”順利實施的保障。應認真分析、準確把握長株潭失地農民的社會保障的現狀和特點，通過立法，從制度設計上創新失地農民的社會保障；同時確立目標、把握重點、夯實基礎，積極探索構建長株潭城鄉一體化的社會保障制度。

兩型社會；失地農民；社會保障

隨著長株潭“兩型社會”建設的推進和“兩新”（新型工業化和新型城鎮化）戰略的實施，涉及到許多農村土地的開發利用，涉及到實施“城中村”改造和“遷村騰地”試點等，導致大量土地被征用，出現了大批的失地農民。據調查統計，長沙市僅2004年至2007年城市建設征地就有約8萬農民失去了土地；湘潭市截止2010年4月失地農民總人數達132088人；［1］至2009年10月株洲市石峰區有失地農民10540人。失地農民作為一個既有別于農民又不同于城市居民的邊緣化群體，他們的合法權益該如何保護？該如何保障他們未來的生活？如何構建和創新長株潭失地農民的社會保障制度等等，是長株潭“兩型社會”建設中必須面對和解決的問題。我們通過對長株潭部分地區失地農民社會保障情況實地調研，力圖為失地農民社會保障制度構建提供有益參考。

一、長株潭失地農民社會保障現狀實證分析

長株潭失地農民的社會保障具有與全國其他地區的一些共性，但也因為 推進“兩型社會”以及建設新型工業化和新型城鎮化的目標具有一些自己的特點。

⒈失地農民參加社會保障比例低，保障方式不均衡，保障水平不高。調研中發現，除長沙市一些比較發達的地區外，約60%的失地農民沒有參加任何社會保障，有的地區這一比例甚至高達75%，即使參加了社保少數失地農民也僅限于最低生活保障和農村醫療合作保險。而且參加的社會保障水平不高，比如最低生活保障（未退休人員），平均每月不到200元。在調查中，有64%的失地農民對社保體系很不滿意，認為社會保障程度低、覆蓋面窄、社會保障力度弱。

如在長沙市岳麓區調查時發現，失地農民基本未納入城鎮管理社保體系，普遍存在失地農民養老無可依、失業無保障、生病無保險現象；農村最低生活保障雖然覆蓋了一部分農村的最困難人群，但農村低保金額偏少，與城市低保相比差距最大的有兩倍之多。據調查，該區失地農民購買社保的不到500人，比例十分低，且有關單位和部門對這一方面的監管機制仍不夠不完善。

又如對株洲市石峰區的清水等四個村的調查，共有3659位失地農民，只有74．8%的農民參加了新型農村合作醫療保險，而養老和失業保險的參保率均為零。

⒉用補償或者貨幣安置方式代替社會保障依然比較突出。與全國大部分地區相似，雖然長株潭在推進“兩型社會”建設、解決失地農民社會保障問題中進行了一些嘗試，也出現了一些新的模式或典型做法，但更多地還是沿用上世紀90年代的貨幣補償或安置 （對失地農民的土地、拆遷、勞動力安置等進行一次性補償）方式解決失地農民問題。例如，湘潭市征地主要是采用現金一次性補償方式，大多按照政策一次性補償到農民手中。即使是貨幣補償或安置，也存在土地補償不規范、不統一，補償標準過低等問題。如，按照湘潭市政府2005年27號文件規定，一畝耕地全部三項補償約3．6萬元左右，其中用于對被征用者生活保障的勞動力安置補償只有大約1．2萬元，如按城鎮職工基本養老保險最低標準一次性繳費，需繳將近4萬元，雖然從2009年有的征地補償提高到每畝9萬元，但由于人多地少，平均到每個人的補償就相當少了。而長沙市黎托鄉由于實施補償新政策，農民僅房屋拆遷補償就由每平方米1500元提高到每平方米2050元，補償標準提高了40%，同時每人可以以900元/平米價格購買70平米的住房。

可以說，單一的貨幣補償方式只是為失地農民提供一段時期內必要的生活補償，很少或者根本沒有考慮到失地農民的社會保障，特別是養老保障和醫療保障問題，同時，偏低的征地價格滿足不了建立失地農民社會保障制度的需要。特別是一些大齡失地農民再就業非常困難，征地補償費遠遠不能取代以往土地所具有的“最后的保障”功能，在市場經濟條件下，有限資金難以為失地農民再造一個可持續生計保障。

⒊部分失地農民再就業困難，影響了社會保障制度的構建。在調查中發現，失地農民的素質（學歷、技能等）、所處地域、征地安置方式、政府行為等是影響失地農民的再就業的重要因素，大部分失地農民的就業狀況相當嚴峻。由于失去土地這個最后的保障，在社會保障體系尚未建立健全的情況下，失地農民一旦未能就業，便沒有了任何生活來源和社會保障，因此，就業直接影響著失地農民的生活狀況。以株洲某社區為例，截止2009年4月，該社區1248名失地農民中，勞動年齡段內有858人，其中目前暫無業和處于失業狀態的747人，失業率高達87%；據調查統計，2009年底以前，湘潭市全市失地勞動力83329人，無業在家達23151人，占27．8%。其中，湘潭市九華示范區某鄉地處長潭結合部，可以說地理位置比較優越，至2009年底16088名有勞動能力的失地農民中，在家待業的達5974人，占37．1%。

⒋失地農民期望盡快完善社會保障制度。對農民而言，土地承載著生產資料和社會保障的雙重功能，在土地未被征收、征用等之前，土地是“農民社會保障的載體”和農民“家庭最基本的經濟基礎”，［2］他們參加社會保障的意識較弱。一旦土地被征用，農民就意味著失去了最基本的生活保障，失地農民成了“種地無田，上班無崗，低保無份”的“三無”人員，社會保障成了失地農民的后顧之憂。而單一的貨幣安置或補償方式并不能解決失地農民的社會保障。失地農民深深懂得，為了保障未來的生活、工作等，除了就業外，必須依靠健全的社會保障制度。

據調查，長株潭失地農民中有74．41%希望參加養老保險和醫療保險，有45．24%希望參加失業保險，有34．01%希望參加生育保險，有29．96%希望參加工傷保險。［3］可見失地農民對社會保障的需求，特別是養老保險和醫療保險的需求十分迫切，這也反映了失地農民對未來生活不確定性的擔憂。

⒌政府部門高度重視失地農民的社會保障，勇于探索。長株潭在推進“兩型社會”建設、加快城市化進程的同時，充分利用國家給予 “兩型社會”綜合配套改革試驗區的政策和機會，提出了建設新型工業化和新型城鎮化的目標，加快推進長株潭城鄉一體化。在上述背景下，長株潭各級政府充分認識到失地農民社會保障制度建設對于“兩型社會”以及社會和諧穩定的重要意義，高度重視對失地農民合法權益的保護，力圖實現失地農民與城市居民享有同等的社會保障。

長株潭在學習借鑒全國的先進經驗基礎上，積極探索，大膽創新失地農民社會保障。首先是制度上創新，先后出臺了相關的法律、政策。如，2008年長沙市政府頒布了 《關于完善失地農民社會保障辦法有關問題的通知》，大力推進失地農民社會保障與現行的城鎮社會保障制度的融合；2010年7月1日，長沙市開始實施《長沙市城鄉居民基本養老保險辦法》，統一了城鄉居民基本養老保險；2007年和2008年，株洲市和湘潭市政府先后制定了 《失地農民就業培訓和基本生活保障試行辦法》等。其次，在具體實踐操作上探索失地農民的社會保障，積累了經驗，形成了一些具有本地特色的失地農民社會保障模式，有力促進了“兩型社會”建設。

二、長株潭失地農民社會保障的主要模式

⒈長沙黎托模式。又稱“武廣模式”。2007年，武廣客運專線長沙站在長沙市雨花區黎托鄉正式啟動建設。此項目共涉及該鄉10個行政村11平方公里區域，征用了該鄉1萬多畝土地，隨之出現了2萬多名失地農民。在拆遷安置失地農民過程中，雨花區在市委、市政府的領導和支持下，在原有的“洞井模式”、“蓮湖模式”的基礎上，積極試點、探索，實踐了以“一納入兩轉變三同步”（失地農民納入城市居民社保體系；集體土地轉變為國有土地，農民轉變為市民；拆遷、安置，社保同步啟動）為主要特征的新模式。其中，一納入即失地農民分年齡段納入城市居民社會保障體系。失地農民按法定勞動就業的三個年齡段分別實行一次性基本生活補償，參加基本醫療、養老保險和納入城市最低生活保障等三種方式；市財政設立失地農民社會保障資金專戶，資金的25%來源于土地補償費，其他來源于經政府批準提高的安置補助費、失地農民社會保障資金的利息和其他增值收入及土地出讓金。由于實行社會保障新模式，失地農民拆房騰地完畢后，即納入城鎮社會保障體系，享受養老保險、醫療保險等待遇，每月可領取基本生活保障費用，保障了失地農民的合法權益，也確保了武廣項目的順利推進。

⒉株洲天元模式。株洲市天元區是2008年被湖南省委、省政府批準的全省“兩型社會”重點建設的五個核心示范區之一。為全面妥善解決失地農民的就業、養老、醫療、老年生活補助費等問題，2007年，天元區在全省率先建立了失地農民基本生活保障制度，出臺了《征地補償安置及被征地人員就業培訓和基本生活保障實施辦法》、《被征地人員醫療保險細則》等政策文件，在失地農民的養老、醫療、生活補助等制度設計方面進行了大膽突破，一次性為“征轉分離”失地農民辦理了村民轉居民手續，比較系統地解決了失地農民的長遠生計問題。其主要具體做法：⑴被征收土地的農民根據不同年齡，可以分別享受10－15年的企業靈活就業人員養老保險補貼，其中女45周歲及以上、男50周歲及以上，一次性為其補貼25142元補建補繳養老保險15年；⑵已達到退休年齡的人員可以拿到410至500元的退休金，可享受個人免費的城鎮居民醫療保險；⑶女16周歲至55歲，男16周歲至60歲的人員，享受株洲市城鎮靈活就業人員醫療保險待遇，個人只需繳納基數的2%和每年100元大病互助費，其余3%政府予以補貼；⑷對女45周歲至55歲、男50周歲至60歲的人員設置了基本生活補助費制度；對年齡偏大的人員設置了可供選擇的老年生活費制度。

2009年，全區共有5800名失地農民參加了養老保險，18l3名失地農民參加了醫療保險，失地農民社會保障水平逐年提高。社保資金由用地單位繳納，在土地報批時按20元 /m2（即13300元 /畝）收取。天元區還建立了區、街道（鎮）、社區（管理處）三級協作的失地農民社會保障網絡。

⒊湘潭岳塘模式。據調查統計，截止2009年底，湘潭市失地農民涉及全市五個縣市區（含九華、昭山示范區）47個鄉鎮，282個村，失地農戶38106戶，失地總人數132088人。2007年，湘潭市出臺了《失地農民就業培訓和社會保障試行辦法》，率先在岳塘區開展失地農民社會保障試點，并逐步鋪開，漸次推進。岳塘區霞城鄉聯合村、下攝司村等五個村44個組，因為湘鋼擴建項目征地拆遷，失地農民達5000多人。失地農民的社會保障工作采取市統籌、區操作、鄉村配合的模式，嚴格按照市政府相關文件精神確定參保對象，嚴把進口關，確保公平、公正、公開。截至2010年底，岳塘全區7138名失地農民中，已有1107人參加了社會保障，2140人參加了社會保險。

上述模式代表了長株潭在失地農民社會保障方面的探索和實踐，具有一定的借鑒意義，對維護社會穩定、促進社會和諧、推進“兩型社會”建設產生了積極作用。但是我們也應該看到，上述的模式只是涉及失地農民社會保障一個或幾個方面，并不系統全面，具有很強的地域特性，有的模式還比較落后，難以在長株潭全面推廣。［4］

三、長株潭失地農民社會保障制度的設計與創新

⒈充分認識構建失地農民社會保障制度對于 “兩型社會”建設的重大意義。長株潭“兩型社會”建設是一項前所未有的事業。我們認為，“兩型社會”建設的成敗，標志之一是失地農民社會保障制度的構建與否。社會保障問題事關廣大農民的切身利益與社會的安定團結，若處理不當，會引發一系列的社會問題，不利于社會主義和諧社會的構建。

建立健全失地農民社會保障制度，是科學發展觀和以人為本的必然要求，是公平正義的必然要求，是實現失地農民生存權和發展權的有力保障。對于長株潭“兩型社會”建設來說，解決好失地農民的社會保障問題，有利于消滅城鄉差別，實現城鄉統籌發展，加速實現長株潭新型工業化和新型城鎮化，有利于長株潭“兩型社會”的順利推進，同時，建立健全失地農民社會保障制度，也是“兩型社會”建設的應有之義，是實現長株潭城鄉一體化的突破口，是長株潭“兩型社會”順利實施的保障，是維護社會穩定的必然選擇。

⒉契合“兩型社會”建設，結合長株潭實際，創新制度設計。國家設立長株潭“兩型社會”綜合配套改革試驗區，本身就是一種創新，也是一種探索。構建長株潭失地農民社會保障制度，制度設計創新是前提，一定要運用法制化手段，實現社會保障法制化。長株潭各級政府部門應該抓住“兩型社會”建設這一歷史機遇，大膽探索、實踐，進一步創新失地農民的社會保障制度。要在全面梳理黨和國家有關失地農民社會保障法律、政策的基礎上，設計、制定出富有實踐指導意義、應用操作性較強、體現長株潭“兩型社會”建設特點，符合失地農民利益、兼顧國家和社會利益的法律法規政策，逐步建立統一的長株潭城鄉一體化的社會保障制度，真正解決農民包括失地農民的社會保障問題。我們認為，具體制度的設計創新應在以下幾個方面突破：⑴城鄉社會保障體制；⑵農村社會保障品種和社會保險范圍；⑶失地農民社會救助制度；⑷城鄉一體的社會保障體系等等。

⒊確立目標，逐步構建統一的長株潭三地城鄉居民社會保障體系。長期以來由于我國城鄉的二元經濟和社會結構以及農村的戶籍制度等因素，農民天然地被排斥在各種社會保障制度之外。長株潭在解決失地農民問題過程中，應該確立構建長株潭一體化、城鄉統一的社會保障體系的目標，為國家社會保障制度建設提供經驗和參考。同時，要按照失地農民市民化這一目標導向，從實際出發，設計一個相對接近的、便于今后與城鎮社會保障體系相銜接的、能按社會保障制度基本運行規律運作的方案，因地制宜、分層次、分步驟、循環漸進地推動統一的長株潭三地城鄉社會保障體系構建。

我們認為，上述目標可以分三步走：第一步，長株潭三地分別建立統一的城鄉居民養老保險、醫療保險以及最低生活保障制度。目前長沙市已經統一了城鄉居民（含失地農民）的基本養老保險。第二步，長株潭三地分別統一城鄉居民的失業、工傷、生育保險，并逐步統一其他社會保障如臨時救助、教育救助、大病醫療救助、司法救助等。第三步，根據長株潭經濟社會發展的融合程度，建立統一的長株潭三地城鄉居民社會保障體系。對于第三步，也要逐步實現，首先，構建長株潭統一的養老保險制度；其次，構建長株潭統一的醫療保險制度；再次，構建長株潭社會救助制度和其他社會保障制度，并建立各市區縣、鄉鎮（街道）、村（社區）三級統一的社會保障網絡。

⒋把握重點，優先推進失地農民社會保障養老保險和醫療保險。從失地農民生活現狀分析，不管是有勞動能力還是喪失勞動能力的失地農民，最擔心的不是就業，而是喪失勞動能力以后的養老、醫療問題。為此，從建立適應失地農民不同群體或不同生活風險要求的獨立社會保障項目入手，按照失地農民遭遇風險的程度不同，可以考慮先建立養老保險，其次是最低生活保障制度，再次為醫療保險，最后為失業保險。

養老保險的重點對象是：勞動年齡段內和已達到養老年齡線以上（男60周歲以上，女50周歲以上）的失地農民。對已經達到養老年齡線以上的失地農民，可直接實行養老保險。對勞動年齡段內的失地農民，為其建立個人專用賬戶，按不同年齡段一次性或分批繳足基本養老保障費用，政府、集體和個人出資部分一并記入個人專用賬戶。對征地時未達到勞動年齡段或在校學生（通常為未滿16周歲），可按征地補償規定一次性發給安置凈補助費，當其達到勞動年齡或學校畢業后，即作為城鎮新生勞動力直接參加城鎮職工基本養老保險。

最低生活保障是國民應該享有的基本權利。失地農民基本生活保障對象不是全部失地農民，而是失地農民中基本生活無保障人員。將符合條件的失地農民納入城市最低生活保障體系，盡早實現農保到城保的接軌，并做到應保盡保。

要建立健全多元醫療保障制度。失地農民轉化為城鎮居民后，應盡快將其納入城鎮居民合作醫療保障體系；沒有轉化為城鎮居民的，重點完善新型農村合作醫療，盡快建立大病保險制度，建立國家、集體和個人共擔機制，完善慈善、捐助機制，充實失地農民醫療救助基金，使失地農民享受到可靠的醫療保障。

⒌夯實基礎，創新失地農民社會保障基金的籌集和監管。籌集失地農民社會保障基金是建立失地農民社會保障體系的關鍵。要創新失地農民社會保障基金的籌措機制。要通過立法，設立長株潭統一的失地農民社會保障專項基金，并多渠道籌措長株潭農村社會保障資金；堅持國家、集體經濟組織和失地農民個人三方合理分擔失地農民的社會保障基金。現階段長株潭失地農民社會保障基金籌集渠道可以包括：政府財政撥款＋政府拍賣土地的凈收益＋土地增值收益或級差收益＋土地補償費＋開發商或企業出資＋失地農民出資（可以從征地補償款中預先扣留）＋捐獻＋基金投資收益等。

要改革、創新失地農民社會保障基金的營運及其監督。據調查，目前長株潭現有的社會保障基金大部分采用計劃行政管理，由政府相關部門經營管理及其監督，經營和監督沒有分開，這種做法不利于基金的安全和保值增值。因此，應參照國際通行的做法，分開設置失地農民社會保障基金的監管機構與經營機構，前者負責對后者的監管和對社會保障市場的調控，后者負責基金的籌集、投資運營和保險金的發放等。在基金的經營管理機構的選擇上，建議引入基金管理機制，通過招標的形式，交由專業投資管理公司進行基金投資運作，并采取投資方式多元化策略降低運營風險，以實現失地農民社會保障基金的保值增值。要以法律法規為基礎，將基金運營、監管等納入法制化的軌道并使其依照市場經濟規律規范化運作。

［1］http： //www．hunan．ngx．net．cn /zonghexinxi/zonghexinwen /t20100618＿72341．htm［EB/OL］．

［2］李亞華．解決失地農民保障問題的幾點思考［J］．武漢大學學報（哲學社會科學版），2004，（03）．

［3］向燕子，賀豐，李長春．論長株潭一體化進程中失地農民社會保險制度建設［J］．中南林業科技大學學報（社會科學版），第3卷（03）．

［4］湖南商學院失地農民研究課題組．長沙市失地農民安置創新研究——論G－D－F五位一體復合安置模式的構建 ［J］．企業家天地·下旬刊，2009，（06）．

（責任編輯：徐 虹）

“Two Type Society”Social Security under the Background of Empirical Studies Land－lost Farmers——For Example in Changsha－Zhuzhou－Xiangtan

Tang Zhengqiu，Liu Xuejun

Social security of the farmers is changzhutan “two type society” construction in an assignable problem．Constructing social security system of landless farmers，Since “the construction of two type society” for defendants，Also the “two type society” smooth implementation of security．Should be analyzed carefully changzhutan and accurately grasp of social security of the farmers，the status and the characteristics of the，Through legislation，From system design innovation of the farmers social security；To establish targets，grasp the key，laying solid foundation，Actively explore construct changsha－zhuzhou－xiangtan urban and rural integration of social security system．

Two type society；Lost－cropland peasants；Social security

D632．1

A

1007－8207（2011）08－0051－04

2011－04－15

唐政秋（1964—），男，湖南華容人，長沙民政職業技術學院教授，研究方向為社會保障法；劉學軍（1969—），男，湖南長沙人，長沙民政職業技術學院講師，研究方向為經濟法。

本文是湖南省哲學社會科學基金課題 “長株潭兩型社會建設背景下失地農民社會保障制度研究”的階段性成果，項目編號：09YBB023。