加強程序性制度建設探索從源頭上預防腐敗的有效途徑

□天津科技大學 張金剛 曹榮 孫郁

加強程序性制度建設探索從源頭上預防腐敗的有效途徑

□天津科技大學 張金剛 曹榮 孫郁

為了更好地從源頭上治理腐敗，減少決策在執行過程中出現的失誤，本文著重以加強高校專項資金管理制度建設為切入點，積極探索與資金、相關重大事項的前期控制、過程控制、結果控制等關鍵環節有密切相關的程序性制度建設，讓重大事項的全過程都留有痕跡，通過規范工作流程，增強責任和責任追究，進而從源頭上探索出預防腐敗的有效途徑。

程序性制度；預防腐敗；途徑

加強和改進新形勢下黨的建設，深入開展黨風廉政建設和反腐敗斗爭，對建設有中國特色的社會主義具有重大而深遠的意義。中共十七屆四中全會提出，要把反腐倡廉建設放在更加突出的位置，在堅決懲治腐敗的同時，加大教育、監督、改革、制度創新力度，更有效地預防腐敗。中紀委十七屆五中全會強調，要以建立健全懲治和預防腐敗體系中的各項制度為重點，以提高制度執行力為抓手，加強整體規劃，抓緊重點突破，逐步建成內容科學、程序嚴密、配套完備、有效管用的反腐倡廉制度體系，切實提高制度執行力、增強制度實效。中央《關于建立健全懲治和預防腐敗體系2008—2010年工作規劃》中指出，要以建設性的思路、舉措和方法推進反腐倡廉建設，使懲治與預防、教育與監督、深化體制改革和完善法律制度有機結合，在堅決懲治腐敗的同時，更加注重制本，更加注重預防，更加注重制度建設。中紀委、教育部、監察部《關于加強高等學校反腐倡廉建設的意見》和市紀委《關于進一步加強反腐倡廉制度建設的意見》也都強調了制度建設的重要性。

近年來，我校按照上級部門的要求，在堅決懲治腐敗的同時，不斷探索源頭治腐的新途徑、新方法，取得了反腐倡廉建設的新成效。尤其是在加強高校專項資金程序性制度建設方面，進行了有益的嘗試和探索。

一、深入推進制度改革和創新，建立預防腐敗制度體系

1．在反腐倡廉工作中更應注重預防

懲治腐敗和預防腐敗是一個問題的兩個方面，兩者相輔相成、相互促進，這是開展反腐倡廉工作的一個基本前提。但在堅持二者并舉的基礎上，應把工作重點首先放在預防腐敗上。中紀委在《建立健全懲治和預防腐敗體系2008-2012年工作規劃》中指出：在堅決懲治腐敗的同時，更加注重治本，更加注重預防，更加注重制度建設。工作規劃強調指出，反腐倡廉、懲防并舉，重在預防。懲治是針對已經產生的腐敗，解決的是“表”的問題，而預防則是針對尚未形成的腐敗，解決的是“本”的問題，腐敗既已產生，危害也就形成，與其費力懲治，不如提早預防。因此，懲治腐敗同預防腐敗相比，預防腐敗顯得更為重要。

2．加強制度建設，構筑有效管用的預防腐敗制度體系

反腐敗斗爭的實踐證明，制度是規范權力運行，從源頭上防治腐敗的根本保證。制度具有根本性、全局性、穩定性和長期性。要堅持用制度管權、管事、管人，通過深化體制機制改革和制度創新，努力在重要領域和關鍵環節上取得新突破，以最大限度地減少腐敗現象滋生的土壤和條件。中紀委十七屆五中全會突出強調制度建設，提出了要以建立健全懲治和預防腐敗體系各項制度為重點，以制約和監督權力為核心，逐步建成內容科學、程序嚴密、配套完備、有效管用的反腐倡廉制度體系。

為了切實加強預防腐敗制度建設，進一步健全和完善懲治和預防腐敗制度體系，不斷提高黨員干部拒腐防變能力，我校著重在抓好制度完善、制度創新和制度落實三個方面上下功夫。

（1）抓制度完善

結合學校實際，通過深入開展調查研究，對現有制度進行了全面清理，對于一些實用性和可操作性差、零散性、單個性以及缺乏系統性、配套性的制度進行了廢止、修訂和完善。按照過時的要廢止，有缺陷的要適時修訂，需要細化的要盡快制定實施細則，需要制定配套制度的抓緊制定的原則，逐漸形成了切實可行、嚴密有效的預防腐敗制度體系。

（2）抓制度創新

針對預防腐敗面臨的新情況、新問題，我們以規范權力正確行使、消除滋生腐敗的條件為目標，強化制度創新，適時地制定并出臺了一批新的制度和規定，進一步健全和完善了預防腐敗制度體系。其中主要有：認真貫徹“三重一大”制度規定；建立健全黨委、行政決策的議事規則和會議制度；嚴格遵守并貫徹執行《干部選拔任用條例》和干部監督四個文件；健全和完善民主推薦、差額考察、集體決定、任前公示、任職試用、干部輪崗交流等制度和工作流程；不斷完善財務管理的相關制度；開展全員聘用制和校院兩級管理體制改革，形成配套的人事制度改革文件與規定；堅持基建（修繕）工程和物資設備采購招投標制度，積極探索集中招標管理模式，以便更好地發揮使用部門、承辦部門、監督部門的作用，形成既相互制約，又協調配合的監管機制；堅持以公平、公開、公正為核心，深入開展招生工作的“陽光工程”，建立起較為完善的招生考試規章制度和工作程序；結合學校實際，制定符合國家和天津市規定的科研管理制度，規范科研立項、成果評審、經費使用管理，不斷提高管理水平和經費使用效益；加強審計監督、細化工作程序，加大專項資金立項和大額經費使用的審計力度，把住兩頭，做好審簽；結合學校實際，加強學術道德和學風建設，形成制度，抓好新教師的教育培訓，按照有關法律規定，處理學術不端行為；學校黨委注重發展黨內民主，積極推進黨務公開，及時通報黨內情況；健全完善了校務公開制度和學院等二級單位公開制度；建立健全教職工代表大會制度和教職工參與民主管理和監督的制度等等。

通過健全完善各項工作制度和監督制度，有效地推進了民主監督進程，使管理監督出效益、出成果、出廉政的作用得到了很好地體現。

（3）抓制度落實

有了好的制度，更要有好的執行和落實，才能真正體現制度的作用。為此，我們采取有力措施，扎實抓好法規制度的貫徹落實，完善執紀執法保障機制，加強對制度執行情況的監督檢查，嚴肅處理違反制度的行為，提高制度的執行力，維護制度的權威性。以此同時，采取多種形式，對修訂、完善和創新的制度開展了宣傳和學習，各職能部門將相關的規章制度進行了整理、分類、匯編成冊，以便于查閱。此外，對制度執行不力、不到位的人和事，加大責任追究力度。由于狠抓了制度落實，不僅極大地增強了廣大干部模范遵守制度意識，而且大大提高了預防腐敗制度的執行力。

二、加強程序性制度建設，完善高校專項資金管理

1．充分認識加強高校專項資金管理的重要性

專項資金一般是指財政部門或上級單位撥給行政事業單位，用于完成專項工作或工程，并需要單獨報賬結算的資金。也就是說，專項資金有三個特點：一是來源于財政或上級單位；二是用于特定事項；三是需要單獨核算。對于我們學校來說，一般是指學校基本人員開支和維持正常行政、教學運行開支所需經費以外的資金。例如，大型設備的購置、學校圖書的采購、基本建設、修繕項目、中外合作辦學、科研經費等資金。

隨著高校的快速發展，辦學規模的不斷擴展，高校對資金需求量越來越大，各高校在基建、采購、科研等各方面的投資也在急劇增加，每年在這方面投入的資金數額都在幾百萬甚至幾億元，其數額占高校經費支出的比重也很大，由此也帶來了專項資金在運作過程中的安全隱患。因此，切實加強高校專項資金管理，積極預防高校經濟領域的職務犯罪，從源頭上預防腐敗滋生，既是高校可持續發展的需要，也是高校管理急需解決的一項重要工作。

2．以規范管理為中心，完善程序性制度建設

在程序性制度建設方面，我們結合“三部委”意見，以程序性制度建設為重點，認真執行黨風廉政建設責任制，不僅健全了民主決策機制和議事規則，也著力完善落實好“三重一大”、校務公開、招投標等相關制度。

針對專項資金立項時缺乏可行性研究和專家論證、使用過程缺乏有效的監督和管理、項目完成后缺乏檢查和評價等問題，強化并完善了程序性制度建設，提高了制度的科學性、可操作性，進而起到了增強預警防范的作用，使預警、防控、考核、修正四個環節形成了循環管理體系，逐步形成了以崗位為點、以程序為線、以制度為面的廉政風險預警防范機制。對于學校資金管理工作，我們依據對專項資金及重大經濟事項管理的暫行規定，強調要求事前要有項目資金的立項，確定項目和預算金額；事中要嚴格按照招投標管理辦法和經濟合同（協議）管理辦法的有關規定，簽訂好經濟合同，職能部門要采用專項檢查、督辦等方式，保證項目的順利完成；事后要把好驗收關，明確大額經費使用的審簽制度。

3．以過程控制為主線，規范工作流程

在制定管理制度的基礎上，加大了對業務開展過程的監督力度，形成了有效的管理流程和制約機制，力求從源頭上預防腐敗現象的發生。

實踐表明，制度制定后，就要設計出好的工作流程。工作流程是工作效率的源泉，好的工作流程能夠使各項資金管理工作得以良性開展。相反，繁瑣、混亂的工作流程，則會導致問題頻出，出現部門間、人員間職責不清、相互推諉等現象。因此，設計并建立科學、嚴謹的工作流程，將資金管理融入日常工作，對于高校的專項資金監督管理工作至關重要。

在專項資金管理過程中，我們實施了四個堅持：

一是堅持事前強調項目資金的立項。

首先，在項目決策前，要做好可行性論證，對重大項目從總投資、資金來源、技術要求、經濟效益、社會影響等方面進行全面論證和評估，為科學決策提供充足依據。

其次，采取教代會代表聽證制度。對于關系到學校改革、建設和發展的重要事項、重大改革、重要問題，有目的、有組織地開展決策前的聽證制度，通過認真聽取代表意見、建議，集思廣益，為學校的建設和發展獻計出力。

最后，要強化重大事項決策集體審批制。對于“三重一大”項目，必須經校長辦公會或黨委常委會、黨委會討論決定，實施集體決策和審批，避免個人或少數人說了算，從而有效地避免了決策失誤、貪污、侵占、挪用、轉移資金等行為的發生。在此基礎上，我們專門制定了關于對專項資金及重大經濟事項管理的暫行規定。

二是堅持事中嚴格執行招投標的有關規定，簽訂好經濟合同，保證項目的順利完成。為此，專門制定了招投標管理辦法、經濟合同（協議）管理辦法。

首先，項目完成立項后，大額資金項目要進入招投標程序。招投標管理部門要嚴格按照學校的招投標管理辦法進行招標，招標結束后，在招標現場要填寫《招標項目定標表》，明確中標單位和中標數額。

其次，項目招標后，要簽訂經濟合同（協議），學校各相關部門需按照各自的職責審查合同。

三是堅持事后要把好驗收關，明確大額經費使用的審簽辦法。

四是堅持在專項資金項目立項、招投標、簽訂合同、驗收、審計等各個環節上要有相關責任人的簽字、確認，做到全過程都留有痕跡。

一個有效的預防腐敗的監督制約體系，僅有事后的補救和懲戒是不夠的，必須是包括事前、事中、事后的全過程監督，并使這三個環節相互銜接，構成一個系統的有機整體而充分發揮其預防、矯正和補救功能。通過對事前、事中、事后三個過程進行管理，有效地達到了資金管理脈絡清晰、程序清楚、便于操作、執行力強的目的。

實踐中使我們感到，加強程序性制度建設，必須在重大決策、重大事項和大額資金使用的前期控制、過程控制、結果控制等關鍵環節建立密切相關的程序性規范，讓重大事項的全部過程都有痕跡可尋，

進而實現各審批事項的全程留痕、全程可控、全程監督。這樣做不僅有利于及時地發現問題、迅速地彌補失誤、也為在客觀上追究責任提供了依據。

程序性制度建設的實踐，促使紀檢監察工作實現了“兩個轉變”一是由無序監督轉變為有序監督。由于各個規范、辦法較為系統地規范了監督程序，使分散在各個規定或規范性文件中的制度脈絡清晰可見，從而使每一個環節都能置于有效監督之下，有效地強化了制度的可操作性。二是由事后監督轉變為全程監督，較好地體現了“注重防范，關口前移”的工作思路，從制度層面上建立起了系統地防范預警機制，完整地體現出從源頭上預防、從制度上規范、從執行上檢查、從結果上落實，從而有力地提高了黨風廉政建設的科學化水平。

G647

項目名稱：。天津市委教育工委2010年重點調研課題。

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